[AZA 7]
C 114/01 Tn
IIIe Chambre
MM. les juges Borella, Président, Meyer et Kernen.
Greffier : M. Métral
Arrêt du 28 juin 2002
dans la cause
O.________, recourante,
contre
Office public de l'emploi (OPEM), boulevard de Pérolles 24, 1705 Fribourg, intimé,
et
Tribunal administratif du canton de Fribourg, Givisiez
A.- O.________ perçoit des indemnités journalières de l'assurance-chômage depuis le 3 janvier 2000. Le 4 août 2000, l'Office régional de placement de Sarine-Fribourg (ci-après : ORP) l'a convoquée à un entretien individuel de conseil, fixé au 23 août 2000, à 14h00. Elle ne s'y est pas présentée.
Par décision du 22 septembre 2000, l'Office public de l'emploi du canton de Fribourg (ci-après : Office public de l'emploi) a suspendu l'assurée dans l'exercice de son droit aux indemnités de chômage pour une durée de 7 jours. Il a considéré que celle-ci ne s'était pas présentée au rendez-vous fixé par l'ORP et n'avait pas répondu à un courrier que lui avait adressé cet office, le 23 août 2000, lui demandant de justifier cette absence.
B.- O.________ a saisi le Tribunal administratif du canton de Fribourg d'un recours contre cette décision. Elle fit valoir qu'elle avait commencé, le jour de l'entretien pour lequel elle avait été convoquée, un stage de formation dans le cadre de l'Oeuvre suisse d'entraide ouvrière (ci-après : OSEO); elle était partie en vacances du 10 au 22 août 2000 et n'avait appris la date de début du stage que la veille de son départ, dans l'après-midi, de sorte qu'elle n'avait pu prévenir immédiatement l'ORP. O.________ précisa qu'elle s'était présentée à cet office le 28 août 2000, avec son époux, afin de clarifier la situation; le même jour, ses allégations relatives au début de son stage de formation avaient été confirmées à l'ORP par la directrice de l'OSEO, lors d'un entretien téléphonique.
Par jugement du 22 mars 2001, la juridiction cantonale a rejeté le recours formé par l'assurée.
C.- Cette dernière interjette un recours de droit administratif contre ce jugement, dont elle demande l'annulation.
Elle conclut, principalement, à la levée de la mesure prise par décision du 22 septembre 2000 de l'Office public de l'emploi, et subsidiairement à l'allégement de cette sanction. L'Office public de l'emploi n'a pas fait d'observations et le Secrétariat d'Etat à l'économie a renoncé à se déterminer.
Considérant en droit :
1.- Le litige porte sur la suspension de la recourante dans l'exercice de son droit à des prestations de l'assurance-chômage.
Les premiers juges ont exposé correctement les dispositions légales et les principes jurisprudentiels relatifs, d'une part, à l'obligation des personnes bénéficiant d'indemnités journalières de l'assurance-chômage de participer aux entretiens de conseil et de contrôle auxquels ils sont convoqués, et, d'autre part, aux sanctions qu'ils encourent en cas de violation de cette obligation. A cet égard, il convient de renvoyer au jugement entrepris.
2.- La recourante reprend, en procédure fédérale, les arguments soulevés devant les premiers juges. Ceux-ci ont toutefois considéré, à juste titre, qu'O. ________ devait, immédiatement après avoir eu connaissance de la date de son début de stage, en aviser l'ORP et lui demander un report de l'entretien de conseil. Contrairement à ce qu'elle soutient, elle pouvait et devait effectuer cette démarche avant son départ en vacances le 10 août 2000, voire pendant ses vacances, sachant qu'elle ne rentrerait que le 22 août 2000. Qu'elle ait par la suite oublié l'entretien de conseil - ce qui explique qu'elle n'a pas repris contact avec l'ORP avant le 28 août 2000 - ne permet pas de retenir que son comportement résulte d'une simple inattention et qu'elle prend au sérieux ses obligations légales. Partant, il convient de sanctionner ce comportement par une suspension du droit à l'indemnité de chômage, conformément à l'art. 30 al. 1 let. d LACI. Sur ce point, le jugement entrepris n'est pas critiquable.
3.- La faute commise par l'assurée est légère, au sens de l'art. 45 al. 2 let. a OACI, de sorte qu'O. ________ encourt une suspension du droit à l'indemnité d'une durée de 1 à 15 jours. Les premiers juges ont confirmé la durée de la sanction infligée par l'Office public de l'emploi, au motif que celui-ci n'avait commis aucun excès ou abus de son pouvoir d'appréciation en prononçant une suspension de 7 jours. Ils n'ont pas examiné si une sanction plus ou moins sévère eût été mieux appropriée.
a) Dans la procédure de recours concernant l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances n'est pas limité à la violation du droit fédéral - y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation - mais s'étend également à l'opportunité de la décision attaquée. Le tribunal n'est pas lié par l'état de fait constaté par la juridiction inférieure, et il peut s'écarter des conclusions des parties à l'avantage ou au détriment de celles-ci (art. 132 OJ).
b) aa) Il y a abus du pouvoir d'appréciation (art. 104 let. a OJ) lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de proportionnalité (ATF 123 V 152 consid. 2 et les références).
Commet un excès positif de son pouvoir d'appréciation (art. 104 let. a OJ; Moor, Droit administratif, vol. I 2ème éd., p. 376), l'autorité qui exerce son appréciation alors que la loi l'exclut, ou qui, au lieu de choisir entre deux solutions possibles, en adopte une troisième. Il y a également excès du pouvoir d'appréciation dans le cas où l'excès de pouvoir est négatif, soit lorsque l'autorité considère qu'elle est liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon son appréciation, ou qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir d'appréciation (ATF 116 V 310 consid. 2 et les références).
bb) En ce qui concerne l'opportunité de la décision attaquée (art. 132 let. a OJ), l'examen porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l'autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du droit, n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat.
A cet égard, le juge des assurances sociale ne peut, sans motif pertinent, substituer son appréciation à celle de l'administration; il doit s'appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 126 V 81 consid. 6, 123 V 152 consid. 2 et les références).
c) Conformément au principe de l'unité de la procédure, concrétisé à l'art. 98a al. 3 OJ, en relation avec l'art. 128 OJ, les motifs de recours devant les juridictions statuant en dernière instance cantonale, dans les causes pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral des assurances, doivent être admis au moins aussi largement que pour l'instance fédérale (cf. ATF 123 V 300; DTA 1999 no 14 p. 77 sv. consid. 1c).
Aussi la juridiction cantonale ne pouvait-elle se borner, en l'espèce, à constater que l'office intimé n'avait pas fait un usage excessif ou abusif de son pouvoir d'appréciation, mais devait-elle examiner elle-même si une autre décision eût été plus opportune. Le droit de procédure cantonal lui en conférait du reste expressément la compétence (art. 78 al. 2 let. a et b du Code cantonal fribourgeois de procédure et de juridiction administrative). En omettant d'effectuer cet examen, les premiers juges ont eux-mêmes commis un excès négatif de leur pouvoir d'appréciation.
d) En l'occurrence, l'examen de l'opportunité de la sanction prononcée par l'intimé se justifiait d'autant plus que ce dernier n'avait pas statué sur la base d'un état de fait exact et complet. Il s'est en effet borné à constater que l'assurée ne s'était pas présentée au rendez-vous fixé par l'ORP et qu'elle avait laissé sans réponse la lettre du 23 août 2000 par laquelle cet office lui avait demandé les motifs de son absence. Or, les premiers juges ont, à juste titre (cf. notamment la lettre du 30 août 2000 de l'OSEO à l'assurée), tenu pour exactes les allégations de la recourante relatives, d'une part, aux motifs de son absence à l'entretien du 23 août 2000, et d'autre part, à sa réaction à la lettre du même jour de l'ORP. Ces circonstances étaient de nature à influencer l'appréciation de la gravité de la faute commise par l'assurée, à défaut de la rendre excusable.
4.- Il ressort de ce qui précède que la juridiction cantonale a renoncé à apprécier elle-même la faute commise par la recourante, l'Office public de l'emploi n'ayant pour sa part pas statué sur la base d'un état de fait exact et complet. Dans ces conditions, il n'appartient pas au Tribunal fédéral des assurances d'apprécier, pour la première fois en instance fédérale, la sévérité de la sanction à prononcer à l'encontre de la recourante au regard de l'ensemble des circonstances du cas. Cette démarche devra être effectuée par l'intimé, auquel la cause sera retournée pour qu'il se prononce à nouveau.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances
prononce :
I. Le recours est partiellement admis, en ce sens que le
jugement du 22 mars 2001 du Tribunal administratif du
canton de Fribourg et la décision du 22 septembre 2000
de l'Office public de l'emploi du canton de Fribourg
sont annulés; la cause est renvoyée à l'intimé pour
qu'il rende une nouvelle décision conformément aux
considérants.
II. Il n'est pas perçu de frais de justice.
III. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal administratif du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, à la Caisse publique de chômage
du canton de Fribourg, et au Secrétariat d'Etat à
l'économie.
Lucerne, le 28 juin 2002
Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IIIe Chambre :
Le Greffier :