9C_753/2020
Arrêt du 23 novembre 2021
IIe Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Parrino, Président,
Moser-Szeless et Kradolfer, Juge suppléant.
Greffier : M. Berthoud.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par M e Charles Guerry, avocat,
recourant,
contre
Mutuel Assurance Maladie SA,
Service juridique, rue des Cèdres 5, 1920 Martigny,
intimée.
Objet
Assurance-maladie,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, du 5 novembre 2020 (608 2019 262).
A.________, né en 1958, était directeur d'une entreprise active dans le domaine de la construction. Le 12 juin 2015, il a chuté et subi des contusions aux épaules et à la nuque. La Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (ci-après: la CNA) a pris le cas en charge et a versé des indemnités jusqu'au 24 août 2016. En vertu d'un contrat d'assurance collective pour perte de gain maladie régi par la LAMal, Mutuel Assurance Maladie SA (ci-après: Mutuel Assurance) a pris le relais et alloué des indemnités journalières. Par décision du 22 juin 2017, elle a mis un terme au droit à ces prestations avec effet au 31 décembre 2016. Sa décision - qui n'a pas été contestée - était fondée sur une expertise pluridisciplinaire réalisée par les médecins de la Clinique Corela qui avaient conclu, dans un rapport du 2 mai 2017, à l'inexistence d'une atteinte à la santé diminuant la capacité de travail.
Le 5 septembre 2018, A.________ a sollicité de Mutuel Assurance la révision de la décision du 22 juin 2017, motif pris qu'aucune force probante ne pouvait être reconnue à l'expertise pluridisciplinaire en raison des graves manquements commis par la Clinique Corela dans la réalisation de ses expertises. Par décision du 30 avril 2019, confirmée sur opposition le 28 août 2019, Mutuel Assurance a refusé d'entrer en matière sur la demande de révision, au motif qu'elle était tardive.
A.________ a déféré cette décision au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales. Par arrêt du 5 novembre 2020, la juridiction cantonale a rejeté le recours et modifié la décision attaquée en ce sens que la demande de révision du 5 septembre 2018 a été rejetée.
A.________ interjette un recours en matière de droit public contre cet arrêt dont il demande l'annulation ainsi que celle de la décision sur opposition du 28 août 2019, en concluant au renvoi de la cause à Mutuel Assurance afin qu'elle entre en matière sur sa demande de révision du 5 septembre 2018.
Mutuel Assurance conclut au rejet du recours. L'Office fédéral de la santé publique a renoncé à se déterminer.
Le recours en matière de droit public peut être formé notamment pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF), que le Tribunal fédéral applique d'office (art. 106 al. 1 LTF), n'étant limité ni par les arguments de la partie recourante, ni par la motivation de l'autorité précédente. Le Tribunal fédéral n'examine en principe que les griefs invoqués, compte tenu de l'exigence de motivation prévue à l'art. 42 al. 2 LTF, et ne peut aller au-delà des conclusions des parties (art. 107 al. 1 LTF). Il fonde son raisonnement sur les faits retenus par la juridiction de première instance (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Le recourant qui entend s'écarter des faits constatés doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF sont réalisées, sinon un état de fait divergent ne peut être pris en considération.
Compte tenu des conclusions et des motifs du recours, le litige porte sur le point de savoir si le recourant a présenté sa demande de révision de la décision de l'intimée du 22 juin 2017 dans le délai de 90 jours à partir du moment où il aurait pu et dû avoir connaissance de l'existence des faits justifiant cette demande.
Les premiers juges ont exposé de manière complète les règles relatives à la révision procédurale d'une décision administrative dans le domaine des assurances sociales, ainsi qu'au respect du délai relatif de 90 jours dès la découverte du motif de révision (art. 53 al. 1 LPGA; art. 67 al. 1 PA, applicable en vertu du renvoi de l'art. 55 al. 1 LPGA; ATF 143 V 105 consid. 2.4; voir aussi ATF 144 V 258 consid. 2.1). Il suffit d'y renvoyer.
A la suite de l'instance précédente, on rappellera que le moment à partir duquel la partie aurait pu découvrir le motif de révision invoqué se détermine selon le principe de la bonne foi. Le délai de 90 jours commence à courir dès le moment où la partie a une connaissance suffisamment sûre du fait nouveau ou du moyen de preuve déterminant pour pouvoir l'invoquer, même si elle n'est pas en mesure d'en apporter une preuve certaine; une simple supposition voire des rumeurs ne suffisent pas et ne sont pas susceptibles de faire débuter le délai de révision (cf. arrêts 8C_665/2020 du 8 juin 2021 consid. 5.2; U 120/06 du 13 mars 2007 consid. 4.1; U 465/04 du 16 juin 2005 consid. 1 et 2.2).
La juridiction cantonale a admis qu'en déposant sa demande de révision le 5 septembre 2018, soit moins de 90 jours après avoir eu connaissance de la sanction prononcée à l'égard de la Clinique Corela - soit un retrait de l'autorisation d'exploiter le département "expertise" de la clinique pour une durée de trois mois (cf. arrêt 2C_32/2017 du 22 décembre 2017) -, le recourant avait respecté le délai prévu par l'art. 67 al. 1 PA. Il avait par ailleurs fondé sa demande sur des motifs prévus par la loi, si bien que sa demande était recevable. C'était ainsi à tort que l'intimée avait rendu formellement une décision de non-entrée en matière.
Les premiers juges ont constaté que l'intimée avait cependant également traité la question du caractère tardif de la découverte du motif de révision invoqué. Selon eux, les faits retenus à l'appui de la demande de révision étaient de notoriété publique à tout le moins à partir du 19 mars 2018, puisqu'ils avaient fait l'objet de comptes-rendus dans les journaux télévisés de la RTS le 24 février 2018, du quotidien fribourgeois La Liberté des 3 et 19 mars 2018, et donné lieu à une question déposée au Grand Conseil du canton de Fribourg le 12 mars 2018. Ces faits ne devaient pas non plus être ignorés par le recourant, directeur d'une entreprise de construction sise dans le canton de Fribourg, d'autant qu'il avait été en litige avec l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Fribourg et la CNA pour les suites d'un accident survenu le 1er septembre 2017, ce qui l'avait conduit à confier la défense de ses droits à Protekta, assurance de protection juridique (cf. procurations respectives des 4 octobre 2017 et 13 avril 2018).
Les juges cantonaux ont admis que le recourant aurait ainsi pu et dû avoir connaissance des dysfonctionnements survenus au sein de la Clinique Corela au plus tard à fin mars 2018, soit bien avant l'entretien du 29 juin 2018 avec son avocat. Il ne pouvait par conséquent pas s'en prévaloir valablement dans sa demande de révision du 5 septembre 2018, car une des conditions de fond n'était pas remplie.
5.1. Pour le recourant, il est insoutenable d'admettre qu'il avait effectivement eu connaissance des faits invoqués à l'appui de sa demande de révision du 5 septembre 2018 avant le 29 juin 2018. Il indique que son assurance de protection juridique, Protekta, mandatée dans le cadre de ses dossiers LAI et LAA, n'avait pas connaissance de la décision de l'intimée du 22 juin 2017. Il ajoute que le fait de ne pas prêter d'attention aux médias ne saurait être constitutif de mauvaise foi de sa part, étant excessif d'exiger de tout citoyen actif qu'il s'informe régulièrement des nouvelles, par quelque moyen que ce soit. En tant que directeur d'entreprise, il n'avait pas non plus à se tenir au courant d'informations relevant des assurances sociales.
Par ailleurs, même s'il avait eu connaissance de ces faits, le recourant soutient qu'il n'aurait pas été en mesure de savoir qu'il avait la possibilité de demander la révision de la décision du 22 juin 2017, cette faculté ne lui ayant été révélée que lors de l'entretien avec son avocat, le 29 juin 2018. Le recourant en déduit qu'il est contraire aux principes de la bonne foi et de l'interdiction de l'arbitraire de soutenir qu'un citoyen dépourvu de connaissances juridiques en matière d'assurances sociales aurait dû établir un lien entre les dysfonctionnements en cause au sein de la Clinique Corela et la possibilité de demander la révision de la décision du 22 juin 2017. La demande du 5 septembre 2018 ayant été formée en temps utile, il incomberait ainsi à l'administration de la traiter au fond.
5.2. L'intimée se réfère à la couverture des événements concernant la Clinique Corela par la presse romande. A son avis, le délai de 90 jours a commencé à courir le 20 mars 2018, jour où les informations pertinentes émanant de la Cour de justice de la République et canton de Genève ont été relayées, ce que le Tribunal fédéral aurait retenu dans l'arrêt publié aux ATF 144 V 258. Elle en déduit que la demande de révision est tardive.
6.1. La juridiction cantonale a considéré que les faits en cause (les dysfonctionnements survenus au sein de la Clinique Corela) étaient de notoriété publique, de sorte qu'ils pouvaient être connus de toute personne s'informant régulièrement des nouvelles romandes et fribourgeoises, ce qui pouvait être raisonnablement attendu de tout citoyen actif.
Il convient de préciser à cet égard que la notion de faits notoires, c'est-à-dire des faits qui sont connus de chacun ou que personne ne peut raisonnablement ignorer, a trait à l'objet de la preuve en procédure judiciaire (cf. Message du 28 juin 2006 relatif au code de procédure civile suisse [CPC], FF 2006 6922). De tels faits, qu'il n'est pas nécessaire d'alléguer ni de prouver, sont ceux dont l'existence est certaine au point d'emporter la conviction du juge, qu'il s'agisse de faits connus de manière générale du public (
allgemeine notorische Tatsachen) ou seulement du juge (
amtskundige oder gerichtskundige Tatsachen). Pour être notoire, un renseignement ne doit pas être constamment présent à l'esprit, il suffit qu'il puisse être contrôlé par des publications accessibles à chacun (ATF 135 III 88 consid. 4.1 et 5; arrêt 5A_639/2014 du 8 septembre 2015 consid. 7.3 et les références), à l'instar par exemple des indications figurant au registre du commerce accessibles sur Internet (ATF 143 IV 380 consid. 1.1.1 et les références). Cependant, les informations provenant d'Internet ne peuvent être considérées comme notoires que si elles bénéficient d'une empreinte officielle (par ex: Office fédéral de la statistique, inscriptions au registre du commerce, cours de change, horaire de train des CFF etc.), ce qui n'est pas le cas de sites Internet de presse (cf. ATF 143 IV 380 consid. 1.2). De plus, les faits notoires ne peuvent pas être considérés comme des faits nouveaux puisqu'il n'est pas nécessaire de les alléguer ni de les prouver et le juge peut les prendre en considération d'office (arrêt 1C_91/2018 du 29 janvier 2019 consid. 2.1; BERNARD CORBOZ, Commentaire romand de la LTF, 2e éd., 2014, n° 13b ad art. 99 LTF).
6.2. En l'occurrence, les dysfonctionnements survenus au sein de la Clinique Corela (soit la modification de rapports d'expertises ayant conduit au retrait temporaire de l'autorisation d'exploiter le département "expertise") avaient fait l'objet de comptes-rendus dans les médias romands en février et mars 2018; à cette occasion, la possibilité de demander la révision de décisions fondées sur une expertise de cette clinique avait également été mentionnée. Par ailleurs, ces dysfonctionnements ont suscité à la même époque des questions sur le plan politique, de la part de parlementaires fédéraux et cantonaux (ainsi, Question 18.5054 de la conseillère nationale Ruiz, déposée le 28 février 2018).
A l'aune de la jurisprudence rappelée ci-avant, les faits en cause ne correspondent toutefois pas à la notion de faits notoires ("de notoriété publique"), la circonstance qu'ils ont été relayés par les médias romands ne suffisant pas pour les qualifier de tels. On ne saurait dès lors admettre qu'ils ne pouvaient être ignorés de tout citoyen.
6.3. Sous l'angle ensuite du principe de la bonne (supra consid. 3), comme le relève le recourant, il paraît excessif d'exiger de toute personne qu'elle s'informe systématiquement des nouvelles actuelles par le biais des médias. La fonction de directeur d'entreprise qu'occupait le recourant, mise en exergue par les premiers juges, n'y change rien, puisqu'elle n'impliquait pas qu'il se tînt au courant du genre d'information en cause, à tout le moins dans la mesure où celle-ci n'était pas liée à son activité professionnelle.
De plus, le recourant avait certes confié la défense de ses intérêts à Protekta dans le cadre des litiges l'opposant à l'assurance-invalidité et à la CNA (cf. procurations des 4 octobre 2017 et 13 avril 2018). Cela ne permet toutefois pas d'en déduire que l'assurance de protection juridique était ou aurait dû être au courant des circonstances dans lesquelles Mutuel Assurance (assureur perte de gain en cas de maladie) avait décidé de mettre un terme au versement de ses indemnités journalières, puisqu'elle n'avait pas été mandatée à cet effet. Au demeurant, pour déterminer le moment de la découverte du motif de révision, il ne faut pas se fonder sur la connaissance effective (subjective) par le représentant légal mandaté ultérieurement, mais il faut examiner à partir de quand la personne habilitée à demander la révision a pu avoir connaissance du motif de révision (arrêts du Tribunal fédéral des assurances U 120/06 du 13 mars 2007 consid. 4.2 et U 465/04 du 16 juin 2005, consid. 1 et 2.2, résumé in : REAS 2005 p. 242). Si la juridiction cantonale a ensuite considéré que les litiges alors en cours auraient dû inciter le recourant à se tenir plus particulièrement au courant d'informations dans le domaine des assurances sociales, on peut également en déduire l'inverse, en particulier dans le contexte des "grandes difficultés tant sur le plan personnel que professionnel" du recourant qu'elle a évoquées: le fait de confier un mandat à son assureur protection juridique en matière d'assurance-accidents et assurances-invalidité constitue précisément un indice que le recourant entendait se décharger des problèmes juridiques sur un tiers qualifié.
Quant à l'intimée, elle donne à l'ATF 144 V 258 une portée qu'il n'a pas. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a constaté que la demande de révision avait été introduite dans les 90 jours après que la requérante a eu connaissance du retrait de l'autorisation en cause par le biais des informations publiées par le site internet rts.ch, le 28 février 2018 (consid. 1.2 de l'ATF 144 V 258); il ne s'est pas prononcé sur le point de savoir si la publication du retrait de l'autorisation de pratiquer par les médias avait fait courir le délai de l'art. 67 al. 1 PA.
6.4. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence d'éléments concrets permettant d'admettre que le recourant aurait dû connaître les faits justifiant la demande de révision de la décision du 22 juin 2017 avant le 29 juin 2018, jour de son entretien avec son avocat, le délai 90 jours prévu à l'art. 67 al. 1 PA n'a commencé à courir qu'à ce moment-là. Il n'était donc pas encore échu au moment du dépôt de la demande de révision, le 5 septembre 2018, de sorte que le recours doit être admis et la cause renvoyée à l'intimée afin qu'elle examine la demande.
L'intimée, qui succombe, supportera les frais de la procédure (art. 66 al. 1 LTF) et les dépens du recourant (art. 68 al. 1 LTF).
Le recours est admis. L'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, du 5 novembre 2020, et la décision sur opposition de Mutuel Assurance Maladie SA, du 28 août 2019, sont annulés, la cause étant renvoyée à cette dernière afin qu'elle entre en matière sur la demande de révision du 5 septembre 2018.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de l'intimée.
L'intimée versera une indemnité de dépens de 2800 fr. au recourant pour la procédure fédérale.
La cause est renvoyée au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, pour nouvelle décision sur les dépens de la procédure cantonale.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, et à l'Office fédéral de la santé publique.
Lucerne, le 23 novembre 2021
Au nom de la IIe Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Parrino
Le Greffier : Berthoud