9C_577/2023
Arrêt du 31 juillet 2024
IIIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mmes les Juges fédéraux Parrino, Président,
Stadelmann, Moser-Szeless, Beusch et Scherrer Reber.
Greffier : M. Bürgisser.
Participants à la procédure
Commune de U.________,
représentée par M e Pierre Chiffelle, avocat,
recourante,
contre
Conseil d'État du canton de Vaud,
Château cantonal, 1014 Lausanne,
intimé.
Objet
Estimations fiscales pour l'ensemble des immeubles du territoire de la Commune de U.________,
recours contre la décision du Conseil d'État du canton de Vaud du 5 juillet 2023.
Par requête du 23 novembre 2022, la Municipalité de la Commune de U.________ (ci-après: la Municipalité) a déposé auprès du Conseil d'État du canton de Vaud une demande de révision générale des estimations fiscales pour l'ensemble des immeubles de son territoire, fondée sur l'art. 22 de la loi vaudoise du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI; rs/VD 642.21).
Par décision du 5 juillet 2023, le Conseil d'État a rejeté la demande de la Municipalité. En bref, il a considéré que les conditions d'une révision générale n'étaient pas remplies, que l'opportunité d'une telle révision n'était pas démontrée et que la mise en place de cette procédure n'était pas propre à atteindre un but d'équité. À la demande de la Municipalité, qui a constaté l'absence d'indication des voies de recours, le Conseil d'État lui a indiqué que sa décision, qui était en principe définitive sur le plan cantonal, pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral et que si un recours cantonal devait être ouvert en vertu de l'art. 86 al. 2 LTF, il devrait être adressé au Tribunal cantonal (courrier du 3 août 2023).
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Municipalité conclut à l'annulation de la décision du 5 juillet 2023. Elle a par ailleurs requis la production par le Conseil d'État de l'ensemble du dossier de la cause.
Après que le Conseil d'État a conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, la Municipalité s'est encore déterminée.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (cf. art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle donc librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 146 II 276 consid. 1).
1.1. La décision attaquée du 5 juillet 2023 émane du Conseil d'État du canton de Vaud.
1.1.1. Selon l'art. 86 LTF, le recours en matière de droit public est recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert (al. 1 let. d); les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral (al. 2). L'art. 86 al. 3 LTF prévoit que, pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.
1.1.2. En tant qu'exception à la garantie de l'accès au juge découlant de l'art. 29a Cst., l'art. 86 al. 3 LTF doit être interprété de manière restrictive. Le caractère politique de la cause doit être manifeste. Le fait que la décision émane d'une autorité politique est certes un indice en ce sens, mais il n'est pas déterminant. Lorsque des intérêts particuliers sont touchés, l'accès au juge n'est exclu que si les considérations politiques l'emportent clairement. Il ne suffit donc pas que la cause ait une connotation politique, encore faut-il que celle-ci s'impose de manière indiscutable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques privés en jeu (ATF 149 I 146 consid. 3.3; 147 I 1 consid. 3.3.2; 141 I 172 consid. 4.4.1; cf. pour des exemples où le caractère politique a été respectivement admis ou nié: YVES DONZALLAZ, in Commentaire LTF, 3e éd., 2022, n° 34 et 35 ad art. 86 LTF).
1.2. La décision déférée devant le Tribunal fédéral ne constitue pas une décision revêtant un caractère politique prépondérant. On constate en effet qu'elle est fondée sur l'application de l'art. 22 al. 1 LEFI. Pour le gouvernement cantonal, dans la mesure où les conditions de cette disposition n'étaient pas réalisées - l'ensemble du patrimoine immobilier sis sur le territoire communal de U.________ ne s'écartait pas notablement de l'estimation portée au registre foncier -, une nouvelle estimation fiscale des immeubles ne se justifiait pas. Il ressort dès lors de la décision attaquée que le Conseil d'État n'a pas statué sur la base de considérations politiques qui l'emporteraient clairement sur d'éventuels intérêts juridiques en jeu. L'exception de l'art. 86 al. 3 LTF n'est pas réalisée.
1.3. Dès lors que l'art. 86 al. 3 LTF n'est pas applicable, le recours doit être déclaré irrecevable, la décision attaquée n'émanant pas d'une autorité judiciaire supérieure au sens de l'art. 86 al. 2 LTF.
Il convient en outre de relever que la Commune de U.________ n'aurait de toute manière pas la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral en application de l'art. 89 al. 1 ou 2 LTF (sur la qualité pour recourir des collectivités publiques au sens de cette disposition et de manière générale, cf. ATF 147 II 227 consid. 2.3.2; 141 I 253 consid. 3.1; arrêt 2C_25/2022 du 23 octobre 2023 consid. 1.2 et les références).
2.1. S'agissant des conditions de l'art. 89 al. 2 let. c LTF, elles ne sont pas réalisées. En effet, la recourante, qui indique pour la première fois dans sa réplique être atteinte dans son autonomie communale au sens de l'art. 50 al. 1 Cst. (sur cette disposition, cf. ATF 146 I 36 consid. 1.4), ne démontre pas la violation de la garantie en cause. À cet égard, les conséquences de la décision du Conseil d'État qu'elle invoque sur son patrimoine financier communal ne suffisent pas à rendre vraisemblable une atteinte au sens de l'art. 50 al. 1 Cst. (ATF 149 I 81 consid. 4.3).
2.2. Quant aux conditions de l'art. 89 al. 2 let. d LTF, elles ne sont pas davantage réalisées (sur l'exigence de l'existence, dans un domaine harmonisé, de compétences et d'une base légale spécifiques en lien avec les art. 89 al. 2 let. d LTF et 73 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes [LHID; RS 642.14], cf. ATF 136 II 274 consid. 3.4; 134 II 124 consid. 2.6; arrêt 2C_667/2009 du 19 juillet 2010 consid. 3.3). En ce qui concerne l'impôt sur la fortune qui est une matière harmonisée (et qui est déterminé en fonction des estimations officielles; cf. arrêt 2C_511/2017 du 16 septembre 2019 consid. 1.2.2), le législateur vaudois n'a pas spécifiquement prévu la possibilité pour une commune de recourir devant le Tribunal fédéral dans les constellations telles que celle du cas d'espèce. En outre, les communes vaudoises ne disposent pas de compétences spécifiques du point de vue de l'impôt sur la fortune et ne peuvent pas fixer l'assiette de l'impôt (art. 5 et 6 de la loi sur les impôts communaux du 5 décembre 1956 [LICom; rs/VD 650.11]). L'impôt foncier doit demeurer dans certaines limites qui ont été posées par le législateur cantonal et la Commune de U.________ ne dispose pas de marge de manoeuvre à cet égard (cf. art. 19 al. 2 LICom).
2.3. Enfin, la recourante ne pourrait pas fonder sa qualité pour recourir sur l'art. 89 al. 1 LTF. D'une part, elle n'est pas touchée dans ses intérêts fiscaux comme le serait un particulier (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.3). D'autre part, le simple intérêt à optimiser les recettes fiscales ne confère pas à une collectivité publique un intérêt digne de protection à recourir au Tribunal fédéral (ATF 138 II 506 consid. 2.3 et 2.4; 136 II 274 consid. 4.2; arrêt 2C_463/2017 et 2C_466/2017 du 9 août 2019 consid. 1.4.6).
2.4. En définitive, le recours est irrecevable.
La recourante, qui succombe, supportera les frais de la procédure fédérale (art. 66 al. 1 LTF), puisqu'elle agit dans l'exercice de ses attributions officielles et que son intérêt patrimonial est en jeu (art. 66 al. 1 et 4 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est irrecevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué aux parties.
Lucerne, le 31 juillet 2024
Au nom de la IIIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Parrino
Le Greffier : Bürgisser