9C_354/2023

9C_354/2023

Arrêt du 15 novembre 2023

IIIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Parrino, Président, Stadelmann et Moser-Szeless.
Greffier : M. Bleicker.

Participants à la procédure
Office de l'assurance-invalidité
du canton de Neuchâtel,
rue Chandigarh 2, 2300 La Chaux-de-Fonds,
recourant,

contre

A.________,
représentée par Me Gabriele Beffa, avocat,
intimée.

Objet
Assurance-invalidité (allocation pour impotent),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel du 20 avril 2023 (CDP.2022.72-AI/ia).

Faits :

A.

A.a. A.________, née en 1974, souffre d'une infirmité congénitale affectant les os des hanches et du fémur ainsi que le dos (avec mise en place d'une double prothèse de la hanche et d'une prothèse du genou droit). A deux reprises (le 7 novembre 2005, puis le 29 mai 2012), l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel (ci-après: l'office AI) a nié le droit de l'assurée à une rente de l'assurance-invalidité, car la survenance de l'invalidité était antérieure à son arrivée en Suisse.
L'assurée a déposé une demande d'allocation pour impotent le 28 novembre 2014. En se fondant sur une enquête à domicile (rapport du 15 juillet 2015), l'office AI lui a octroyé une allocation pour impotent de degré moyen à compter du 1 er avril 2014 (décision du 24 janvier 2017). Il a retenu qu'elle avait besoin d'une aide importante et régulière d'autrui pour deux actes ordinaires de la vie quotidienne (faire sa toilette et se vêtir/se dévêtir) ainsi que d'un accompagnement durable pour faire face aux nécessités de la vie.

A.b. Initiant une révision, l'administration a mis en oeuvre une nouvelle enquête au domicile de l'assurée (rapport du 1 er octobre 2020, complété le 17 juin 2021), puis versé à son dossier l'avis du docteur B.________, spécialiste en médecine interne générale et médecin traitant (des 7 décembre 2021 et 4 janvier 2022). Par décision du 15 février 2022, l'office AI a supprimé le droit de l'assurée à une allocation pour impotent avec effet au 1 er avril 2022.

B.

Statuant le 20 avril 2023, la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel a partiellement admis le recours formé par l'assurée contre la décision du 15 février 2022 et a réformé celle-ci en ce sens que l'assurée a droit à une allocation pour impotent de degré faible à compter du 1er avril 2022.

C.

L'office AI forme un recours en matière de droit public contre cet arrêt dont il demande l'annulation. Il conclut à la confirmation de la décision du 15 février 2022. Le recours est assorti d'une requête d'effet suspensif.
L'assurée conclut au rejet de la requête d'effet suspensif et du recours, dans la mesure de sa recevabilité, tandis que l'Office fédéral des assurances sociales renonce à se déterminer. L'assurée requiert le bénéfice de l'assistance judiciaire.

Considérant en droit :

1.

Le recours en matière de droit public peut être formé notamment pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF), que le Tribunal fédéral applique d'office (art. 106 al. 1 LTF), n'étant limité ni par les arguments de la partie recourante, ni par la motivation de l'autorité précédente. Le Tribunal fédéral fonde son raisonnement sur les faits retenus par la juridiction de première instance (art. 105 al. 1 LTF) sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte (c'est-à-dire arbitraire au sens de l'art. 9 Cst.; ATF 148 V 366 consid. 3.3 et les références) ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF).

2.

2.1. Compte tenu des conclusions et motifs du recours, le litige porte sur le droit de l'intimée à une allocation pour impotent de degré faible à compter du 1er avril 2022. A cet égard, l'arrêt attaqué expose de manière complète les dispositions légales et les principes jurisprudentiels applicables à la notion d'impotence (art. 9 LPGA, art. 42 al. 3 LAI et art. 37 al. 3 RAI), aux six actes ordinaires de la vie déterminants pour évaluer celle-ci (se vêtir et se dévêtir; se lever, s'asseoir, se coucher; manger; faire sa toilette; aller aux toilettes; se déplacer à l'intérieur ou à l'extérieur, établir des contacts; ATF 133 V 450 consid. 7.2 et les références) et aux conditions pour procéder à la révision du droit à une allocation pour impotent (art. 17 al. 2 LPGA). Il suffit d'y renvoyer, en précisant que les dispositions légales pertinentes n'ont pas été changées par la modification de la LAI du 19 juin 2020, entrée en vigueur au 1er janvier 2022 (RO 2121 705; FF 2017 2559).

2.2. A la suite des premiers juges, on rappellera que l'impotence est faible notamment si la personne assurée, même avec des moyens auxiliaires, a besoin d'un accompagnement durable pour faire face aux nécessités de la vie au sens de l'art. 38 RAI (art. 37 al. 3 let. e RAI). Selon cette disposition, ce besoin existe lorsque la personne assurée ne peut pas en raison d'une atteinte à la santé vivre de manière indépendante sans l'accompagnement d'une tierce personne (art. 38 al. 1 let. a RAI), faire face aux nécessités de la vie et établir des contacts sociaux sans l'accompagnement d'une tierce personne (art. 38 al. 1 let. b RAI), ou éviter un risque important de s'isoler durablement du monde extérieur (art. 38 al. 1 let. c RAI).
Dans la première éventualité, l'accompagnement pour faire face aux nécessités de la vie doit permettre à la personne concernée de gérer elle-même sa vie quotidienne. Il intervient lorsque la personne nécessite de l'aide pour au moins l'une des activités suivantes: structurer la journée, faire face aux situations qui se présentent tous les jours (p. ex. problèmes de voisinage, questions de santé, d'alimentation et d'hygiène, activités administratives simples) et tenir son ménage (aide directe ou indirecte d'un tiers; ATF 133 V 450 consid. 10). Selon la jurisprudence, la nécessité de l'assistance d'un tiers pour la réalisation des tâches ménagères peut justifier à elle seule la reconnaissance du besoin d'accompagnement pour faire face aux nécessités de la vie (cf. arrêt 9C_425/2014 du 26 septembre 2014 consid. 4.1). Dans la deuxième éventualité (accompagnement pour les activités hors du domicile), l'accompagnement pour faire face aux nécessités de la vie doit permettre à la personne assurée de quitter son domicile pour certaines activités ou rendez-vous nécessaires, tels les achats, les loisirs ou les contacts avec les services officiels, le personnel médical ou le coiffeur. Dans la troisième éventualité, l'accompagnement en cause doit prévenir le risque d'isolement durable ainsi que de la perte de contacts sociaux et, par là, la péjoration subséquente de l'état de santé de la personne assurée (arrêt 9C_308/2022 du 28 mars 2023 consid. 3.3 et la référence).
Selon le chiffre marginal 2012 de la Circulaire de l'OFAS sur l'impotence (CIS), l'accompagnement est régulier au sens de l'art. 38 al. 3 RAI lorsqu'il est nécessité en moyenne au moins deux heures par semaine sur une période de trois mois. Le Tribunal fédéral a reconnu que cette notion de la régularité était justifiée d'un point de vue matériel et partant conforme aux dispositions légales et réglementaires (cf. ATF 133 V 450 consid. 6.2 et les références).

2.3. La nécessité de l'aide apportée par une tierce personne doit être examinée de manière objective, selon l'état de santé de la personne assurée, indépendamment de l'environnement dans lequel celle-ci se trouve; seul importe le point de savoir si, dans la situation où elle ne dépendrait que d'elle-même, la personne assurée aurait besoin de l'aide d'un tiers. L'assistance que lui apportent les membres de sa famille a trait à l'obligation de diminuer le dommage et ne doit être examinée que dans une seconde étape (cf. arrêts 9C_330/2017 du 14 décembre 2017 consid. 4; 9C_410/2009 du 1 er avril 2010 consid. 5.1, in SVR 2011 IV n° 11 p. 29; voir aussi arrêt 9C_425/2014 du 26 septembre 2014 consid. 4.2).

3.

3.1. En se fondant sur les conclusions du rapport d'enquête à domicile du 1 er octobre 2020, la juridiction cantonale a constaté que l'intimée était capable de se doucher de manière complètement autonome depuis mars 2020. Elle n'avait dès lors plus besoin de l'aide régulière et importante d'autrui pour l'acte ordinaire de la vie "faire sa toilette". En ce qui concerne l'accompagnement durable pour faire face aux nécessités de la vie, la juridiction cantonale a retenu que les constatations de l'enquêtrice étaient restées identiques en comparaison de la situation qui prévalait en 2015. La situation s'était même péjorée, puisque l'intimée nécessitait désormais l'aide d'autrui pour faire certains achats. Dans son complément du 17 juin 2021, sans faire état d'une amélioration de la situation médicale, l'enquêtrice de l'office AI avait certes conclu que l'accompagnement durable ne pouvait plus être pris en compte dans la mesure où il était peu probable que l'intimée fût placée dans un home sans cet accompagnement. La juridiction cantonale a constaté que la participation de l'intimée aux tâches ménagères, à l'exception du nettoyage des sols et de la salle de bains, n'était cependant pas nouvelle, puisqu'elle avait déjà été admise en 2015 et qu'il ne pouvait être retenu un changement notable de la situation depuis lors. En réalité, le fait d'invoquer l'aide des enfants constituait une appréciation différente d'une situation inchangée. Aussi, il n'y avait pas matière à révision puisque les circonstances étaient demeurées essentiellement identiques. Finalement, même si le besoin d'aide régulière et importante pour se vêtir devait être retenu, cela ne justifiait pas le maintien d'une allocation pour impotent de degré moyen (cf. art. 37 al. 2 let. c RAI). La juridiction cantonale a dès lors laissé cette question ouverte.

3.2. Invoquant une violation du droit fédéral, en lien avec une appréciation arbitraire des preuves, l'office recourant reproche tout d'abord à la juridiction cantonale de ne pas avoir apprécié la prétention de l'intimée à nouveau et librement, c'est-à-dire sans référence à l'évaluation antérieure de l'impotence (cf. ATF 141 V 9). Ensuite, s'agissant de l'accompagnement durable pour faire face aux nécessités de la vie, il fait valoir que les enfants de l'intimée (nés en 2002 et 2007) ont grandi depuis la dernière évaluation et qu'on peut désormais exiger d'eux qu'ils apportent leur aide aux tâches ménagères. En particulier, alors qu'on ne pouvait pas exiger d'elle une participation aux tâches ménagères en raison de son jeune âge à l'époque, la fille de l'intimée avait plus de douze ans aujourd'hui.

3.3. Dans sa réponse, l'intimée fait valoir que sa situation ne s'était pas modifiée depuis la dernière décision d'octroi d'une allocation pour impotent. Dès lors, il serait évident que le besoin d'un accompagnement durable pour faire face aux nécessités de la vie devait toujours lui être reconnu. L'office recourant omettrait par ailleurs que ses enfants étaient majoritairement absents du domicile, en raison respectivement de leur apprentissage et de leur scolarité.

4.

4.1. Selon la jurisprudence, la nécessité de l'assistance d'un tiers pour la réalisation des tâches ménagères peut justifier à elle seule la reconnaissance du besoin d'accompagnement pour faire face aux nécessités de la vie (arrêt 9C_330/2017 du 14 décembre 2017 consid. 4). La nécessité de l'aide apportée par une tierce personne doit cependant être examinée de manière objective, selon l'état de santé de la personne assurée, indépendamment de l'environnement dans lequel celle-ci se trouve (supra consid. 2.3). A cet égard, l'enquête effectuée au domicile de la personne assurée constitue en principe une base appropriée et suffisante pour évaluer l'étendue des empêchements dans la vie quotidienne (sur les exigences relatives à la valeur probante d'un tel rapport d'enquête, cf. ATF 140 V 543 consid. 3.2.1; 133 V 450 consid. 11.1.1 et les références).

4.2. En l'espèce, les premiers juges ont constaté, de manière à lier le Tribunal fédéral (supra consid. 1), que l'enquêtrice de l'office AI avait indiqué dans son rapport du 1 er octobre 2020 que l'intimée avait besoin de l'aide d'un tiers pour les tâches ménagères à hauteur de deux heures par semaine, en particulier pour les tâches les plus physiques ou demandant des efforts soutenus. En outre, à l'inverse de ce que soutient l'office recourant, la juridiction cantonale a tenu compte de l'aide apportée par les enfants dans l'évaluation de l'impotence de l'intimée. Elle a considéré qu'on ne pouvait pas exiger du fils de l'intimée une part plus importante aux tâches ménagères que celle qu'il assumait déjà depuis 2015. Par ailleurs, si les premiers juges n'ont pas expressément mentionné l'aide susceptible d'être apportée par la fille de l'intimée aux tâches ménagères, l'enquêtrice de l'office AI a coché "non" à la question de savoir si "[e]n vertu de l'obligation de réduire le dommage, peut-on exiger de ces personnes qu'elles apportent autant voire plus d'aide que jusqu'à présent?". Etant donné que les termes "ces personnes" font référence aux deux enfants de l'intimée, la juridiction cantonale pouvait considérer sans arbitraire que l'intimée avait besoin de l'aide d'une tierce personne à hauteur de deux heures par semaine, en plus de l'aide raisonnablement exigible des deux enfants. Dans ces circonstances, la juridiction cantonale n'a pas fait preuve d'arbitraire en retenant que l'intimée avait besoin d'un accompagnement régulier au sens de l'art. 38 al. 3 RAI pour faire face aux nécessités de la vie. Il n'y a pas lieu de s'écarter de l'appréciation des premiers juges.

4.3. Pour le surplus, c'est en vain que l'office recourant reproche à la juridiction cantonale de n'avoir pas apprécié à nouveau et librement, c'est-à-dire sans référence à l'évaluation antérieure (cf. ATF 141 V 9), le besoin d'un accompagnement durable au sens de l'art. 38 al. 3 RAI. Dans la mesure où l'intimée a toujours besoin d'un accompagnement régulier au sens de l'art. 38 al. 3 RAI pour faire face aux nécessités de la vie (consid. 2.2 et 4.2 supra), les critiques de l'office recourant portent exclusivement sur les motifs de l'arrêt entrepris, et non pas sur son dispositif. L'argumentation de l'office recourant ne met en outre pas en évidence que la juridiction cantonale aurait indûment restreint son pouvoir d'examen et qu'elle aurait, de la sorte, commis un déni de justice. Autant qu'il est suffisamment motivé (art. 42 et 106 al. 2 LTF), le grief est par conséquent infondé.

5.

Mal fondé, le recours est rejeté.
La requête d'effet suspensif assortissant le recours est sans objet.

6.

Les frais judiciaires sont mis à la charge de l'office recourant, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). L'intimée a droit à une indemnité de dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.

Le recourant versera à l'avocat de l'intimée la somme de 2'800 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, et à l'Office fédéral des assurances sociales.

Lucerne, le 15 novembre 2023

Au nom de la IIIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Parrino

Le Greffier : Bleicker