{T 0/2}
8C_877/2014
Arrêt du 22 décembre 2015
Ire Cour de droit social
Composition
Mme et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Frésard et Maillard.
Greffière : Mme Fretz Perrin.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Nils de Dardel, avocat,
recourant,
contre
Hospice Général, cours de Rive 12, 1204 Genève,
intimé.
Objet
Aide sociale (suppléments d'intégration),
recours contre le jugement de la Cour de justice
de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 28 octobre 2014.
La loi du canton de Genève du 22 mars 2007 sur l'insertion et l'aide sociale individuelle (LIASI; RS/GE J 4 04) a pour but de prévenir l'exclusion sociale et d'aider les personnes qui en souffrent à se réinsérer dans un environnement social et professionnel (art. 1
er al. 1). Selon l'art. 2 LIASI, les prestations de l'aide sociale individuelle sont les suivantes:
D'après l'art. 14 al. 1 LIASI, en contrepartie des prestations d'aide financière auxquelles il a droit, le bénéficiaire s'engage à participer activement à l'amélioration de sa situation par un engagement sous la forme d'un contrat d'aide sociale individuel (en abrégé et ci-après: CASI).
Sous le titre "Suppléments d'intégration et autres prestations circonstancielles", l'art. 25 LIASI prévoit ceci:
1 Peuvent être accordées aux personnes qui, en application des articles 21 à 24 de la présente loi, ont droit à des prestations d'aide financière, les prestations suivantes:
2 Le Conseil d'Etat définit par règlement ces prestations et fixe leurs conditions d'octroi.
L'art. 7a al. 3 let. a du règlement d'exécution de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du 25 juillet 2007 (RIASI; RS/GE J 4 04.01) prévoyait, dans son ancienne version, qu'à la signature du CASI et lorsque les objectifs fixés dans celui-ci étaient atteints par le bénéficiaire, ce dernier pouvait recevoir un supplément d'intégration de 300 fr.
B.a. A.________, né en 1961, a obtenu en 1992 un certificat de maîtrise de spécialisation en ingénierie de l'environnement décerné par l'Ecole B.________. Depuis le mois de juin 2007, il bénéficie d'une aide financière de l'Hospice général, Institution genevoise d'action sociale. Le 20 juin 2007, il a conclu avec le Centre d'action sociale C.________ (dépendant de l'Hospice général) un CASI qui prévoyait, comme activité, l'encadrement de l'association D.________ et la recherche d'un financement durable pour ses propres activités. Un supplément d'intégration de 100 fr., porté à 300 fr. dès le mois d'août 2007, lui a été versé chaque mois en plus de l'aide financière ordinaire. Par ailleurs, il a perçu régulièrement des prestations circonstancielles sous la forme de "frais exceptionnels liés à l'activité" (en abrégé et ci-après: FLA) jusqu'à concurrence de 150 fr. par mois.
B.b. Au cours de l'année 2012, l'Hospice général a décidé de mettre un terme à la convention de collaboration qui le liait à D.________ pour le 10 février 2013. Au mois d'avril 2013, il a été demandé à A.________ de renouveler son CASI avec des objectifs qui ne soient plus en relation avec D.________ et de chercher un projet de réinsertion professionnelle. Par courrier du 5 juillet 2013, qui faisait suite à un entretien du même jour avec des responsables d'une unité du Centre d'action sociale, ces derniers ont informé l'intéressé de la suspension de son supplément d'intégration pour le mois de juillet 2013, dans l'attente d'un nouveau projet de CASI. Un bilan serait établi au cours d'un nouvel entretien agendé au 6 août 2013. Par lettres des 29 juillet et 2 août 2013, A.________ s'est plaint de ce que le supplément d'intégration de 300 fr. ne lui était plus versé. Par lettre du 22 août 2013, qui faisait suite à l'entretien du 6 août précédent, le Centre d'action sociale l'a informé qu'il avait décidé de "valider" son supplément d'intégration du mois de juillet 2013, mais de considérer un "CASI inapplicable" dès le 1er août 2013.
B.c. Par pli recommandé du 12 septembre 2013, un délai au 15 octobre 2013 a été accordé à A.________ pour présenter un nouveau projet de CASI. Il lui a été rappelé que ce projet ne devait pas englober son activité auprès de D.________. Le 15 octobre 2013, à l'occasion d'un entretien avec deux responsables d'unité, l'intéressé a persisté à proposer un projet en lien avec l'association D.________. Le 28 novembre 2013, le Centre d'action sociale lui a signifié qu'aucun supplément d'intégration ne pouvait plus lui être versé. Le même jour, il a rendu une décision par laquelle il a réduit le forfait d'entretien de 15 % durant six mois. A.________ a formé une opposition à ces deux décisions. Par décision du 21 mars 2014, le directeur de l'Hospice général les a rejetées.
Par écriture du 30 avril 2014, A.________ a recouru contre la décision sur opposition, dont il a demandé l'annulation. Par arrêt du 28 octobre 2014, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève a admis partiellement le recours. Elle a annulé la décision attaquée en tant qu'elle maintenait la réduction de 15 % des prestations de l'aide financière accordée à l'intéressé. Elle a confirmé pour le surplus la décision.
A.________ forme un recours en matière de droit public dans lequel il demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 28 octobre 2014 "en tant qu'il confirme la décision du directeur de l'Hospice général de supprimer les prestations de supplément d'intégration et les prestations circonstancielles FLA, le dispositif de l'arrêt étant maintenu en ce qui concerne l'annulation de la réduction de 15 % des prestations d'aide financière".
L'Hospice général conclut au rejet du recours.
Le recours est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en matière de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let d LTF). Il a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc recevable.
Les premiers juges ont considéré que la réduction de 15 % du forfait d'entretien était contraire au principe de proportionnalité dès lors que le recourant n'avait pas refusé, par principe, de s'engager à signer un CASI. En outre, la mesure aurait dû être précédée d'un avertissement. Cet aspect du jugement attaqué n'est pas litigieux.
Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
4.1. S'agissant de la suppression du supplément d'intégration prononcée par le Centre d'action sociale dans sa lettre du 22 août 2013, la juridiction cantonale est de l'avis qu'elle ne pouvait plus être remise en cause. Cette lettre devait être considérée comme une décision entrée en force, faute d'opposition dans un délai de 30 jours et quand bien même elle n'était pas munie de l'indication des voies de droit. En effet, le recourant n'avait pas réagi à la mesure prise avant le dépôt de son recours du 30 avril 2014. Il aurait pourtant eu la possibilité, à réception de la lettre en question, de se renseigner auprès de son avocat ou auprès de l'Hospice général sur les moyens d'en contester le contenu. La juridiction cantonale en conclut que la procédure a pour unique objet la décision sur opposition du 21 mars 2014, par laquelle l'Hospice général a supprimé les suppléments d'intégration du recourant et la prestation circonstancielle FLA, cette mesure prenant effet au mois de décembre 2013.
4.2. Le recourant fait valoir à ce propos que son courrier du 2 août 2013, adressé à l'Hospice général après qu'il eut constaté que le supplément d'intégration ne lui était pas versé pour le mois de juillet, devait être considéré comme une opposition, qui aurait dû être traitée comme telle par l'Hospice général. Le recourant oublie toutefois que sa lettre du 2 août 2013 ne pouvait valoir opposition à la communication - ultérieure - du 22 août 2013. Il s'agit donc de savoir si, comme l'ont retenu les premiers juges, cette communication peut être considérée comme une décision qui, faute d'avoir été attaquée, est entrée en force.
L'art. 46 de la loi du canton de Genève sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-GE; RS/GE E 5 10) prévoit que les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies de droit. L'art. 47 LPA-GE indique qu'une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties. Quant à l'art. 51 LIASI, il prévoit que les décisions peuvent faire l'objet d'une opposition écrite, adressée à la direction de l'Hospice général dans un délai de 30 jours à partir de leur notification. D'après un principe général du droit, déduit de l'art. 9 Cst., protégeant le citoyen, et concrétisé par l'art. 47 LPA-GE, le défaut d'indication ou l'indication incomplète ou inexacte des voies de droit ne doit en principe entraîner aucun préjudice pour les parties (cf. ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 p. 53). Ce principe comporte toutefois une réserve: l'art. 5 al. 3
in fine Cst. impose au citoyen d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (cf. ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53). Aussi, lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d'une décision administrative, reconnaissable comme telle mais ne contenant pas la mention des voies de droit, doit entreprendre dans un délai raisonnable les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué sur les moyens d'attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (voir par exemple arrêt 2C_1157/2014 du 3 septembre 2015 consid. 4.3).
4.3. En l'espèce, comme cela ressort des constatations cantonales, le recourant a laissé s'écouler environ huit mois avant de contester la suppression des prestations signifiées par la lettre du 22 août 2013. Il pouvait toutefois considérer qu'il était en présence d'une prise de position ferme de l'autorité contre laquelle il devait s'opposer d'une manière ou d'une autre en cas de désaccord. Le recourant, qui soutient - mais à tort on l'a vu - qu'il a formé opposition en temps utile par sa lettre précitée du 2 août 2013, ne remet du reste pas sérieusement en cause l'appréciation des juges cantonaux selon laquelle un recours déposé plus de huit mois après la connaissance de la mesure attaquée est tardif. Les premiers juges étaient donc fondés à limiter leur examen à la contestation de la décision sur opposition du 21 mars 2014.
5.1. S'agissant de la décision précitée sur opposition, le recourant s'en prend à l'argumentation de la Cour cantonale relativement à la suppression de son supplément d'intégration. Il fait valoir que, comme l'a d'ailleurs retenu la juridiction cantonale à propos de la réduction de 15 % des prestations de l'aide sociale, il n'a jamais refusé un nouveau CASI. C'est de manière contradictoire et donc insoutenable que la juridiction précédente aurait confirmé la suppression du supplément litigieux. En outre la mesure aurait dû - à l'instar de la réduction - être précédée d'un avertissement. Le recourant y voit une violation du principe de proportionnalité.
5.2. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal que sous l'angle restreint de l'arbitraire. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable. Il ne suffit pas que la motivation de la solution retenue soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (ATF 140 III 167 consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319). S'agissant du principe de proportionnalité, le Tribunal fédéral a précisé que, lorsqu'il examine le droit cantonal indépendamment de toute atteinte à un droit fondamental, il ne revoit pas son respect librement, mais seulement sous l'angle de l'arbitraire. L'atteinte au principe de la proportionnalité se confond donc dans ce cas avec le grief d'arbitraire (ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p.7 s. et la jurisprudence citée).
5.3. En l'espèce, la juridiction cantonale constate que le recourant était en situation d'incapacité de signer un contrat CASI depuis le mois d'août 2013, malgré les nombreux efforts déployés par le Centre d'action sociale (notamment le changement de personnes en charge du dossier de l'intéressé et l'intervention des responsables d'unité). Cet échec, poursuit la juridiction cantonale, s'explique en grande partie par l'attitude non constructive du recourant. En effet, celui-ci a toujours maintenu son activité associative dans son projet de CASI, malgré les multiples injonctions qui lui ont été faites. En particulier, le recourant ne s'est pas contenté de prévoir le maintien de cette activité pour une courte période transitoire, mais il a maintenu celle-ci avec une insistance qui donnait à penser que cette activité restait encore son objectif principal même à plus long terme. Or, malgré les efforts du recourant, l'atelier D.________ n'est jamais parvenu à être financé de manière durable. Il était peu probable que le recourant parvînt un jour à se faire rémunérer pour cette activité associative sans bénéficier des prestations d'aide financière prévues par la LIASI. Il n'était pas contraire au droit, concluent les premiers juges, de considérer que l'intéressé n'était pas collaborant dans l'établissement de son CASI et de supprimer les prestations qui y étaient associées.
5.4. Ces considérations ne prêtent pas le flanc à la critique. Le recourant ne démontre en tout cas pas en quoi les premiers juges auraient fait ici une application arbitraire du droit cantonal. Il n'apparaît pas non plus qu'un avertissement était nécessaire dans ce cas. On notera d'ailleurs à ce propos que les exigences de l'Hospice général étaient connues du recourant et faisaient suite à de nombreux échanges et discussions entre les intervenants du Centre d'action sociale et le recourant. Celui-ci devait donc savoir qu'il s'exposerait à la suppression du supplément en cause et de la prestation FLA s'il persistait dans son attitude à ne vouloir s'engager dans un CASI que dans le cadre de l'association D.________.
Le recourant fait valoir que les premiers juges auraient admis à tort que la prestation FLA était fondée sur l'art. 9 al. 13 RIASI (frais exceptionnels liés à une activité). A le suivre, la prestation FLA supprimée était fondée sur l'art. 5 al. 5 RIASI, soit une prestation financière pour un travail non rémunéré. Sur ce point, la décision de la Cour administrative serait fondée sur une disposition réglementaire inapplicable à son cas. Le recourant ne démontre toutefois pas que cette prétendue erreur de la juridiction cantonale rendrait arbitraire la décision attaquée dans son résultat s'agissant de la suppression de la prestation FLA. Il n'y dès lors pas lieu d'en déterminer plus précisément le fondement légal.
Le recourant soutient enfin que la mesure prise à son encontre viole son droit à des conditions minimales d'existence garanti par l'art. 12 Cst. Compte tenu du loyer à sa charge, le montant qui resterait à sa disposition serait inférieur au minimum vital. Le recourant présente ici une argumentation juridique nouvelle, qui n'est admissible que pour autant qu'elle repose sur les constatations de fait de l'arrêt attaqué (ATF 130 III 28 consid. 4.4 p. 34). Cette condition n'est pas réalisée en l'espèce. Au demeurant, le droit fondamental à obtenir de l'aide dans des situations de détresse prévu à l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base (ATF 139 I 272 consid. 3.2 p. 276 et les références). Dans le cas particulier, le recourant ne démontre pas que ses besoins élémentaires ne seraient pas garantis de manière suffisante par l'aide sociale qui lui est accordée et en dépit de la suppression des suppléments d'intégration et de la prestation FLA.
De ce qui précède, il résulte que le recours est mal fondé.
Vu l'issue de la procédure, les frais de justice sont mis à la charge du recourant (art. 66 al. 1 LTF). Celui-ci a cependant demandé l'assistance judiciaire. Il convient d'accepter sa demande, dès lors qu'il a établi son indigence, que le recours n'était pas d'emblée dépourvu de chances de succès et que l'assistance d'un avocat était indiquée (art. 64 al. 1 et 2 LTF). L'attention du recourant est toutefois attirée sur le fait qu'il devra rembourser la caisse du Tribunal s'il retrouve ultérieurement une situation financière lui permettant de le faire (art. 64 al. 4 LTF).
Le recours est rejeté.
L'assistance judiciaire est accordée et M e Nils De Dardel est désigné comme avocat d'office.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge du recourant. Ils sont supportés provisoirement par la caisse du Tribunal.
Une indemnité de 2'800 fr. est allouée à l'avocat du recourant à titre d'honoraires à payer par la caisse du Tribunal.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lucerne, le 22 décembre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
La Greffière : Fretz Perrin