8C_826/2017
Arrêt du 17 septembre 2018
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Maillard, Président,
Frésard et Heine.
Greffière : Mme Fretz Perrin.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Magali Buser, avocate,
recourant,
contre
Hospice Général,
cours de Rive 12, 1204 Genève,
intimé.
Objet
Aide sociale (logement; bail à loyer; réfugié),
recours contre le jugement de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 17 octobre 2017 (A/2205/2016-LOGMT ATA/1408/2017).
A.________, ressortissant étranger a requis l'asile en Suisse en 2012. Il a été placé dès le 24 juillet 2012 au centre d'hébergement collectif (CHC) B.________ et a signé les 4 décembre 2012 et 17 juin 2013 une convention d'hébergement avec l'Hospice général de Genève.
Par décision du 11 février 2014, l'Office fédéral des migrations, devenu entre-temps le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), a accordé l'asile au prénommé, lequel s'est vu reconnaître la qualité de réfugié.
Depuis le 1
er novembre 1999, l'Hospice général, en qualité de locataire, et la société C.________ SA, en qualité de bailleresse, sont liés par un contrat de bail à loyer portant sur des habitats modulaires pour requérants d'asile, en cinq bâtiments, situés à D.________. Le 2 avril 2014, A.________ s'est vu mettre à sa disposition par l'Hospice général de Genève une chambre individuelle au sein du CHC D.________. Par décision du 19 mai 2015, l'Hospice général a informé A.________ que le CHC D.________ allait être détruit en raison des travaux de X.________ et qu'il était donc mis fin à son hébergement dans sa chambre individuelle dès le 4 janvier 2016. A.________ était en outre informé qu'un nouveau lieu d'hébergement lui serait attribué ultérieurement quand bien même il ne pouvait plus prétendre à un hébergement fourni par l'Hospice général au vu de son statut de réfugié avec permis "B3" (autorisation de séjour). Cette décision n'a pas été contestée.
Par décision du 28 avril 2016, le service hébergement de l'Hospice général a enjoint A.________ de quitter le CHC D.________ et lui a attribué une place d'hébergement collectif située dans le Foyer E.________ avec déménagement prévu le 23 mai 2016. Saisi d'une opposition, l'Hospice général l'a rejetée par décision du 28 juin 2016, déclarée exécutoire nonobstant recours et a fixé la nouvelle date du déménagement au 30 juin 2016, date à laquelle était prévue la cessation de l'exploitation du CHC D.________.
B.a. Le 30 juin 2016, A.________ a recouru contre cette décision dont il demandait l'annulation devant la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève. Il concluait à ce que l'Hospice général lui mette à disposition un logement où il pourrait vivre seul. En outre, il a déposé une requête de mesures superprovisionnelles urgentes tendant à la restitution de l'effet suspensif à son recours et à la suspension du transfert dans le Foyer E.________ jusqu'à droit jugé au fond.
B.b. Par décision du 1
er juillet 2016, le président de la Chambre administrative a rejeté la requête de mesures superprovisionnelles urgentes sous la forme notamment d'une restitution immédiate de l'effet suspensif.
A.________ a formé un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire contre cette décision dont il a demandé l'annulation, en concluant à la suspension du transfert dans le Foyer E.________ et à l'autorisation de rester dans le CHC D.________ jusqu'à droit jugé au fond. Préalablement, il a demandé à bénéficier de l'assistance judiciaire complète, subsidiairement partielle. En outre, il a déposé une requête d'attribution de l'effet suspensif. Par ordonnance du 22 juillet 2016, le Juge présidant la I
re Cour de droit social du Tribunal fédéral a déclaré la requête d'effet suspensif sans objet, au motif que A.________ avait volontairement intégré le CHC E.________ le 4 juillet 2016.
Par arrêt du 13 décembre 2016 (8C_473/2016), le Tribunal fédéral a déclaré irrecevables le recours en matière de droit public et le recours constitutionnel subsidiaire interjetés par A.________ contre la décision du 1
er juillet 2016 du président de la Chambre administrative.
B.c. Par arrêt du 17 octobre 2017, la Chambre administrative a rejeté, en tant qu'il était recevable, le recours interjeté le 30 juin 2016 par A.________ contre la décision sur opposition rendue le 28 juin 2016 par l'Hospice général.
A.________ forme un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire, dans lesquels il demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision attaquée. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à la nullité de la décision sur opposition litigieuse du 28 juin 2016. Il requiert en outre qu'il soit ordonné à l'Hospice général de mettre à sa disposition un logement décent, conformément aux dispositions en la matière et à son statut, soit un logement où il pourrait vivre seul. Subsidiairement, il demande l'annulation de l'arrêt attaqué et le renvoi du dossier à l'intimé pour nouvelle décision au sens des considérants. Préalablement, il demande à bénéficier de l'assistance judiciaire complète, subsidiairement partielle.
La cour cantonale s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et se réfère à son arrêt quant au fond.
L'Hospice général conclut à l'irrecevabilité des recours, respectivement à leur rejet. Il souligne au préalable que les bâtiments formant le CHC D.________, tout d'abord voués à la démolition, ont fait l'objet de travaux de remise en état, lesquels ont été achevés dans le courant du premier trimestre de l'année 2017. La poursuite de l'exploitation du centre d'hébergement a été prévue jusqu'à fin 2019 (voir communiqué de presse du Département Y.________ du canton de Genève).
Le recourant a encore déposé des observations dans une lettre du 2 février 2018.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).
1.1. En vertu de l'art. 82 let. a LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours contre des décisions rendues dans des causes de droit public. Sur le fond, la contestation concerne l'attribution par l'Hospice général d'un nouveau lieu d'hébergement dans le cadre de l'aide sociale prévue aux art. 80 à 84 de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31). La décision attaquée peut donc faire l'objet d'un recours en matière de droit public (voir FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 2ème éd., 2014, n° 70 ad art. 83; arrêt 8C_466/2013 du 3 juin 2014 consid. 1). Pour ce motif, le recours constitutionnel interjeté simultanément à titre subsidiaire est d'emblée irrecevable (art. 113 LTF a contrario).
1.2. Aux termes de l'art. 89 al. 1 let. c LTF, la qualité pour exercer un recours en matière de droit public suppose notamment que la partie recourante ait un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée. L'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait à son auteur, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 137 II 40 consid. 2.3 p. 43). L'intérêt doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où statue le Tribunal fédéral (ATF 137 I 296 consid. 4.2 p. 299; 137 II 40 consid. 2.1 p. 41).
1.3. En l'espèce, le CHC D.________ a réouvert ses portes dans le courant du premier trimestre de l'année 2017 jusqu'à la fin de l'année 2019. Le recourant fait valoir qu'il a un intérêt actuel à réintégrer ce foyer. Dans cette mesure, il dispose donc de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 let. c LTF.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), alors qu'il n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant, conformément au principe d'allégation (cf. art. 106 al. 2 LTF). L'acte de recours doit alors, sous peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits et principes constitutionnels violés et préciser de manière claire et détaillée en quoi consiste la violation (cf. ATF 141 I 36 consid. 1.3 p. 41; 139 I 229 consid. 2.2 p. 232; 138 I 232 consid. 3 p. 237; 136 II 304 consid. 2.5 p. 314).
Le recourant reproche tout d'abord à la juridiction cantonale d'avoir violé le droit fédéral en considérant que la relation le liant à l'Hospice général au regard de son hébergement relevait du droit public et non du droit privé. Or, dans la mesure où elle viole selon lui les art. 253 ss CO, la décision sur opposition du 28 juin 2016 serait nulle. Par conséquent, le recourant aurait dû avoir le droit de rester dans sa chambre au foyer D.________.
3.1. Dans un arrêt 4A_250/2015 du 21 juillet 2015, le Tribunal fédéral a rappelé ce qui suit:
Le bail porte sur une chose au sens des droits réels. Il ne peut pas porter sur les choses qui servent à l'usage public ou à remplir des tâches publiques. Pour déterminer si la chose concernée (en l'occurrence, la chambre du recourant au foyer D.________) sert ou non à l'usage public, il convient de distinguer entre les biens du patrimoine administratif et ceux du patrimoine financier de l'Etat ou d'autres entités de droit public. Appartiennent au patrimoine financier de l'Etat les biens qui ne servent qu'indirectement, soit grâce à leur valeur en capital et à leur rendement, à remplir des tâches publiques. Ces biens sont en principe gérés selon le droit privé. Relèvent en revanche du patrimoine administratif de l'Etat, toutes les choses publiques servant directement, c'est-à-dire par leur utilisation en tant que telle, à remplir une tâche publique. En font partie les bâtiments qui abritent les hôpitaux, les gares, les écoles, les musées, les bibliothèques et, de manière générale, les établissements publics et les services administratifs de l'Etat. Ces biens peuvent toutefois rester soumis au droit privé dans la mesure compatible avec leur affectation et en tant que la loi ne prescrit pas expressément une solution différente. L'appartenance de biens au patrimoine administratif de l'Etat n'exclut pas complètement l'application du droit civil. Il s'agit d'examiner, dans le cas concret, si l'accomplissement de tâches publiques déterminées par la loi exclut l'application du droit civil, en d'autres termes si le principe de la primauté du droit public sur le droit privé doit l'emporter (consid. 4.1 de l'arrêt 4A_250/2015 précité et les références citées).
3.2.
3.2.1. En l'espèce, l'Hospice général est un établissement autonome de droit public (cf. art. 2 al. 1 de la loi genevoise sur l'Hospice général du 17 mars 2006; LHG J 4 07), qui est chargé de l'aide sociale dans le canton de Genève (art. 3 al. 1 LHG). A ce titre, il est l'organe d'exécution de la législation cantonale sur l'aide sociale, dans les limites définies par cette législation (art. 3 al. 2 LHG). Il est également chargé des tâches d'assistance qui incombent au canton en vertu de la législation fédérale sur l'asile (art. 3 al. 3 LHG). En particulier, l'Hospice général est l'organisme compétent en matière d'assistance des requérants d'asile ainsi que des réfugiés au bénéfice d'un permis d'établissement (cf. art. 3 al. 1 de la loi d'application genevoise de la loi fédérale sur l'asile du 18 décembre 1987; [LaLAsi] RSG F 2 15). Les requérants d'asile sont, en règle générale, placés dès leur arrivée à Genève dans un centre de premier accueil (art. 8 al. 1 LaLAsi). Lorsque le processus d'insertion est suffisamment avancé, ils sont, en règle générale, transférés dans un foyer de second accueil (al. 2). L'Hospice général veille à loger les requérants d'asile dans un centre de premier accueil ou un foyer de second accueil de préférence à un lieu d'hébergement privé, et à privilégier autant que possible les prestations en nature (al. 3). Afin de mener à bien cette tâche publique, l'Hospice doit notamment disposer de bâtiments ad hoc. A l'instar d'un bâtiment qui abrite un hôpital, une école ou un service administratif, les locaux que l'Hospice général utilise dans le cadre de ses tâches d'assistance relèvent du patrimoine administratif de l'Etat. Les habitats modulaires sis à D.________ sont expressément consacrés, selon les termes mêmes du contrat de bail de 1999 liant l'Hospice général à la bailleresse C.________ SA, à l'hébergement des requérants d'asile. De par leur destination et l'usage qu'en fait l'Hospice, les locaux précités servent, par nature, à remplir une tâche publique et ne font de ce fait pas l'objet d'un contrat de bail entre les occupants et l'Etat de Genève.
3.2.2. Les Directives cantonales en matière de prestations d'aide sociale et financière aux requérants d'asile et statuts assimilés, émises par le Département de la solidarité et de l'emploi de la République et canton de Genève, devenu depuis lors le Département de l'emploi, des affaires sociales et de la santé (ci-après: les directives), prévoient expressément que lorsque l'hébergement a lieu au sein d'une structure collective ou individuelle gérée par l'Hospice général, le bail est au nom de l'Hospice (chapitre 6.2.5 let. a des directives). Dans ce cas, le bénéficiaire signe une convention d'hébergement définissant les droits et devoirs des parties signataires. Ce n'est que lorsque le bénéficiaire loge hors d'une structure d'hébergement gérée par l'Hospice général qu'il est lui-même partie à un contrat de bail à loyer en son propre nom et peut ainsi bénéficier d'une contribution financière dans les limites définies par les directives (chapitre 6.2.5 let. b des directives). Or, en l'espèce, la chambre individuelle occupée par le recourant se trouvait à l'intérieur des bâtiments abritant le centre d'hébergement D.________ et le recourant avait signé par deux fois une convention d'hébergement avec l'Hospice général. Le fait qu'il n'avait plus le statut de requérant d'asile et qu'il occupait à bien plaire une chambre au sein de ce foyer ne saurait rien y changer.
3.2.3. Il découle de ce qui précède, que la nature des rapports juridiques liant le recourant à l'Hospice général concernant son hébergement dans le CHC D.________ relève du droit public et que c'est à juste titre que l'Hospice général a procédé par la voie de la décision administrative pour signifier au recourant la fin de son hébergement dans ledit centre d'hébergement, respectivement l'attribution d'un nouveau logement au Foyer E.________.
4.1. Le recourant se plaint d'un défaut de motivation de la décision attaquée. Il fait valoir que la juridiction cantonale ne s'est pas prononcée sur certains arguments qu'il a présentés devant elle (protection de la sphère privée garantie par les art. 13 Cst. et 8 CEDH, droit au logement garanti par l'art. 38 Cst./GE, principe de l'interdiction de l'arbitraire et de la proportionnalité).
4.2. Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment l'obligation pour le juge de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Il suffit cependant, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision; il n'est toutefois pas tenu d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties. Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner et de traiter les problèmes pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237 et les références).
4.3. L'arrêt attaqué comporte une motivation qui satisfait aux exigences de l'art. 29 al. 2 Cst. La juridiction cantonale a en effet indiqué que l'art. 38 Cst./GE ne conférait pas le droit à un administré d'exiger une prestation positive de l'Etat comme celle d'être maintenu dans un logement donné, voire d'être relogé. S'agissant des griefs de violation du principe de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire, la motivation des premiers juges est certes succincte mais néanmoins suffisante au regard - comme on le verra -, du défaut de pertinence de ces arguments. Il en va de même du droit à la protection de la sphère privée (art. 13 Cst. et 8 CEDH), lequel n'a fait l'objet d'aucune motivation de la part du recourant dans son recours devant la juridiction cantonale.
Sur le fond, le recourant se prévaut d'une violation des art. 38 Cst./GE (droit au logement) et des art. 13 Cst. et 8 CEDH (protection de la sphère privée), au motif qu'il aurait été expulsé manu militari 24 heures après avoir reçu la décision sur opposition litigieuse du 28 juin 2016 et sans qu'il ne puisse valablement entreprendre quoi que ce soit contre dite décision en raison de son caractère exécutoire nonobstant recours.
Contrairement à ce que fait valoir le recourant, celui-ci n'a pas été expulsé manu militari de la chambre individuelle qu'il occupait au CHC D.________. Aucune mesure d'exécution forcée n'a été prise par l'Hospice général, même après la notification de l'arrêt rendu par la Chambre administrative le 1
er juillet 2016 rejetant les mesures superprovisionnelles urgentes requises par le recourant pour suspendre l'exécution de la décision du 28 juin 2016. Par courrier du 4 juillet 2016, le recourant a finalement déclaré accepter, à l'instar d'autres résidents, la chambre lui ayant été réservée au Foyer E.________ et a demandé à pouvoir y emménager dès le 7 juillet 2016. Le recourant n'expose pas en quoi l'attribution d'une chambre partagée avec d'autres résidents au Foyer E.________ porterait atteinte aux droits constitutionnels invoqués. On relèvera à ce propos que si la CourEDH a reconnu que l'art. 8 CEDH a non seulement pour objet de prémunir l'individu contre les ingérences arbitraires des pouvoirs publics mais peut aussi impliquer, dans certaines circonstances, des obligations positives inhérentes à un respect effectif de la vie privée ou familiale (arrêt de la CourdEDH Botta contre Italie du 24 février 1998, Recueil CourEDH 1998-I p. 412 § 33), elle a toutefois retenu que cette disposition n'impose pas aux Etats contractants l'obligation de fournir certaines prestations financières ou de garantir un certain niveau de vie (arrêt de la CourEDH Petrovic contre Autriche du 27 mars 1998, Recueil CourEDH 1998-II p. 579 § 26 ss; cf. ATF 139 I 272 consid. 5 p. 279; arrêt 2C_998/2015 consid. 4.5). Quant à l'art. 38 Cst./GE, on ne voit pas en quoi celui-ci s'appliquerait au recourant, lequel n'établit aucunement qu'il n'a pas eu la possibilité d'obtenir un logement (voir ATF 141 I 1 consid. 5.4 p. 8). Enfin, en tant que réfugié résidant régulièrement sur le territoire suisse (cf. art. 23 de la Convention relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 [RS 0.142.30]; art. 8 al. 4, 1
ère phrase LaLAsi), le recourant a droit à la prise en charge, s'il n'est pas en mesure de subvenir à son entretien, de son loyer et des charges liées au logement trouvé par ses soins, dans les limites prévues par la loi genevoise sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (cf. art. 21 al. 1 et 2 let. b LIASI [RSG J 4 04] et art. 3 al. 1 let. a du règlement d'exécution de la LIASI [RIASI, RSG J 4 04.01]). Il ne peut donc pas prétendre à la mise à disposition d'un lieu d'hébergement par l'Hospice général. C'est à titre exceptionnel et à bien plaire que ce dernier a prolongé l'autorisation de rester dans ses structures d'hébergement.
Il résulte de ce qui précède que le recourant ne saurait déduire des droits constitutionnels invoqués un droit à être logé dans une chambre individuelle au sein des structures d'hébergement de l'Hospice général. Le moyen tiré de la violation des art. 13 Cst. et 8 CEDH ainsi que de l'art. 38 Cst./GE est donc infondé.
Le recourant se prévaut encore du principe de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire. Selon lui, en fixant le déménagement au 30 juin 2016, la décision du 28 juin 2016, reçue le lendemain et déclarée exécutoire nonobstant recours, violerait ces principes.
Ce moyen n'est pas fondé. Le principe de la proportionnalité, dont la violation peut être invoquée de manière indépendante dans un recours en matière de droit public, exige que les mesures mises en oeuvre soient propres à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante (règle de la nécessité); il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173, 218 consid. 6.7.1 p. 235). Le Tribunal fédéral a toutefois précisé que, lorsqu'il examine le droit cantonal indépendamment de toute atteinte à un droit fondamental, il ne revoit pas le principe de la proportionnalité librement, mais seulement sous l'angle de l'arbitraire (ATF 139 II 7 consid. 7.3 p. 28; 134 I 153 consid. 4.3 p. 158). L'atteinte au principe de la proportionnalité soulevée ici se confond donc avec le grief d'arbitraire. On ne voit cependant pas qu'en fixant la date du déménagement au 30 juin 2016, la décision sur opposition du 28 juin 2016 fût arbitraire. En effet, l'intimé relève dans sa réponse au recours qu'il n'avait d'autre choix que de mettre fin à l'hébergement du recourant au 30 juin 2016, une restitution du CHC D.________ à son propriétaire étant prévue pour cette date. Au demeurant, le recourant savait depuis plus d'une année déjà (cf. décision du 19 mai 2015) qu'il devait quitter sa chambre au sein du CHC D.________ en raison de la démolition de ce dernier.
De ce qui précède, il résulte que le recours est mal fondé.
Le recours étant d'emblée dénué de chances de succès, la requête d'assistance judiciaire est rejetée (art. 64 al. 1 LTF). Succombant, le recourant doit supporter les frais de la procédure judiciaire devant le Tribunal fédéral (art. 66 al. 1 LTF).
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.
Le recours en matière de droit public est rejeté.
La requête d'assistance judiciaire est rejetée.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge du recourant.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lucerne, le 17 septembre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : Fretz Perrin