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8C_80/2023

Arrêt du 14 août 2023

IVe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Wirthlin, Président,
Maillard et Métral.
Greffier : M. Ourny.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par M e Romain Jordan, avocat,
recourant,

contre

Ville de Genève,
Palais Eynard, rue de la Croix-Rouge 4, 1204 Genève,
intimée.

Objet
Droit de la fonction publique (réclamation; indemnité de procédure),

recours contre la décision de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 19 décembre 2022 (A/3600/2022-PROC ATA/1272/2022).

Faits :

A.

A.a. A.________, né en 1966, a été engagé comme menuisier par la Ville de Genève (ci-après: la Ville) le 1 er septembre 1991. Il a fait l'objet d'une enquête administrative ouverte le 26 août 2020. Le 25 mars 2022, les enquêteurs ont rendu leur rapport. Par décision du 8 juin 2022, la Ville - agissant par son Conseil administratif - a rejeté une demande de récusation de l'employé dirigée contre la conseillère administrative en charge du Département B.________. L'employé a recouru auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Chambre administrative) contre cette décision. La cause a été enregistrée sous A/2026/2022.

A.b. Par décision du 15 juin 2022, le Conseil administratif a résilié les rapports de service de A.________. Par acte du 18 août 2022, celui-ci a saisi la Chambre administrative d'un recours contre cette décision. Son recours était assorti d'une requête de suspension de la procédure jusqu'à droit jugé dans la cause pendante relative au rejet de sa demande de récusation (cf. let. A.a supra). La cause a été enregistrée sous A/2651/2022.

A.c. Par arrêt du 23 août 2022 dans la cause A/2026/2022, la Chambre administrative a partiellement admis le recours interjeté contre la décision du 8 juin 2022, annulant celle-ci et renvoyant la cause à la Ville pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Par pli du 13 septembre 2022, la Ville a indiqué à la Chambre administrative avoir "retiré" la décision de licenciement du 15 juin 2022 en raison de la reprise de la procédure de récusation à l'encontre de la conseillère administrative en charge de B.________.

A.d. Par décision du 23 septembre 2022, la Chambre administrative a dit que la cause A/2651/2022 était devenue sans objet, l'a rayée du rôle et a dit qu'aucun émolument n'était perçu ni indemnité de procédure allouée. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral.

B.

Saisie d'une réclamation de l'employé contre la décision du 23 septembre 2022, la Chambre administrative l'a admise par décision du 19 décembre 2022 en la cause A/3600/2022 et a alloué à l'employé une indemnité de procédure de 1'200 fr., à la charge de la Ville. L'employé a formé une réclamation contre cette décision sur réclamation auprès de la juridiction cantonale (cause enregistrée sous A/32/2023).

C.

A.________ forme un recours en matière de droit public contre la décision du 19 décembre 2022, en concluant à sa réforme en ce sens que des indemnités de procédure de 10'770 fr. en la cause A/2651/2022 et de 1'347 fr. 35 en la cause A/3600/2022 lui soient allouées. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il requiert en outre la suspension de la procédure jusqu'à droit jugé dans la cause A/32/2023 pendante à la Chambre administrative relative à sa réclamation formée contre la décision sur réclamation du 19 décembre 2022.
L'intimée se réfère à la décision entreprise. La juridiction cantonale persiste dans les considérants et le dispositif de sa décision.

D.

Par décision du 10 février 2023 dans la cause A/32/2023, la Chambre administrative a déclaré irrecevable la réclamation formée par l'employé contre la décision sur réclamation du 19 décembre 2022.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office (art. 29 al. 1 LTF) et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 147 I 333 consid. 1; 146 IV 185 consid. 2; 145 I 239 consid. 2).

1.1. La décision attaquée rendue sur réclamation (cf. art. 87 al. 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 [LPA; RS/GE E 5 10]) porte sur les dépens; il s'agit d'une décision accessoire par rapport à la décision sur le fond - à savoir la décision du 23 septembre 2022 -, qui a la même nature et est soumise aux mêmes exigences de recevabilité (cf. ATF 138 III 94 consid. 2.2; 135 III 329 consid. 1.2; 134 I 159 consid. 1.1; arrêts 1C_206/2022 du 13 mars 2023 consid. 2.1; 2C_247/2022 du 16 août 2022 consid. 1.1 et les arrêts cités). En l'occurrence, l'objet du litige sur le fond a trait à des rapports de travail de droit public au sens de l'art. 83 let. g LTF. La décision de la Chambre administrative du 23 septembre 2022, par laquelle une cause portant sur le licenciement du recourant a été radiée du rôle, concerne une contestation pécuniaire et la valeur litigieuse dépasse le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie du recours en matière de droit public en ce domaine (art. 51 al. 1 let. a et 85 al. 1 let. b LTF). La voie du recours en matière de droit public contre la décision sur réclamation du 19 décembre 2022 est donc ouverte.

1.2. Pour le reste, le recours, interjeté en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (art. 42 LTF) contre une décision finale (art. 90 LTF) prise par l'autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF), est recevable.

2.

2.1. Le Tribunal fédéral, qui est un juge du droit, conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 145 V 188 consid. 2) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).

2.2. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Toutefois, il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant (art. 106 al. 2 LTF). Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. c, d et e LTF), on ne peut pas invoquer la violation du droit cantonal ou communal en tant que tel devant le Tribunal fédéral (art. 95 LTF a contrario). En revanche, il est possible de faire valoir que sa mauvaise application consacre une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à un autre droit fondamental (ATF 143 I 321 consid. 6.1; 142 II 369 consid. 2.1; 142 V 577 consid. 3.2). Appelé à revoir l'application ou l'interprétation d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motif objectif et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 148 I 145 consid. 6.1; 145 II 32 consid. 5.1).

3.

3.1. Selon l'art. 87 al. 1 LPA, la juridiction administrative qui rend la décision statue sur les frais de procédure et émoluments (première phrase); en règle générale, l'État, les communes et les institutions de droit public ne peuvent se voir imposer de frais de procédure si leurs décisions font l'objet d'un recours (seconde phrase). Aux termes de l'art. 87 al. 2 LPA, la juridiction administrative peut, sur requête, allouer à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables causés par le recours. L'art. 87 al. 3 LPA prévoit que la juridiction administrative statue dans les limites établies par règlement du Conseil d'État et cela conformément au principe de proportionnalité. L'art. 6 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA; RS/GE E 5 10.03) précise que la juridiction administrative peut allouer à une partie pour les frais indispensables occasionnés par la procédure, y compris les honoraires éventuels d'un mandataire, une indemnité de 200 à 10'000 francs.

3.2. D'après la jurisprudence cantonale genevoise, la juridiction saisie dispose d'un large pouvoir d'appréciation quant à la quotité de l'indemnité allouée et, de jurisprudence constante, celle-ci ne constitue qu'une participation aux honoraires d'avocat, ce qui résulte aussi, implicitement, de l'art. 6 RFPA dès lors que ce dernier plafonne l'indemnité à 10'000 fr. La fixation des dépens implique une appréciation consciencieuse des critères qui découlent de l'esprit et du but de la réglementation légale. Elle s'effectue en fonction des circonstances particulières de chaque cas d'espèce, tenant compte notamment de la nature et de l'importance de la cause, du temps utile que l'avocat lui a consacré, de la qualité de son travail, du nombre d'audiences auxquelles il a pris part, des opérations effectuées et du résultat obtenu (ATA/103/2023 du 31 janvier 2023 consid. 2.6 et 2.7; ATA/1284/2022 du 20 décembre 2022 consid. 2b et les arrêts cités).

3.3. La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît à l'autorité cantonale de recours un large pouvoir d'appréciation dans la fixation et la répartition des frais et dépens de la procédure cantonale, s'agissant d'une matière qui relève de la législation cantonale de procédure applicable à la cause (cf. ATF 134 II 117). Le Tribunal fédéral n'intervient que si cette autorité a interprété ou appliqué de manière arbitraire le droit cantonal concerné ou si elle a abusé de son pouvoir d'appréciation, notamment si la décision ne peut pas se justifier par des raisons objectives (cf. consid. 2.2 supra; ATF 98 Ib 506 consid. 2; arrêt 2C_137/2023 du 26 juin 2023 consid. 10.1).

4.

La cour cantonale a retenu que le recourant avait obtenu gain de cause dans la procédure A/2651/2022 et qu'une indemnité de procédure aurait donc dû lui être octroyée. Il convenait d'en déterminer le montant. A cet égard, l'activité déployée par son avocat s'était limitée à la rédaction d'un recours et à la confection d'un bordereau de pièces. Le mémoire de recours comportait 35 pages et les pièces produites totalisaient environ 170 pages. La question de la récusation d'un membre du Conseil administratif n'avait toutefois été évoquée que brièvement, à l'appui de la requête de suspension de la procédure jusqu'à droit jugé dans la cause A/2026/2022 relative au rejet de la demande de récusation. Or c'était l'admission du recours dirigé contre ce rejet, et non le bien-fondé des arguments développés dans la cause A/2651/2022, qui avait justifié l'annulation de la décision de licenciement du 15 juin 2022. Si l'enjeu - d'ordre financier et concernant son emploi - était important pour le recourant, l'instruction de la cause n'avait comporté aucun échange d'écritures ni acte d'instruction ni audience. Par ailleurs, la procédure ne s'était pas terminée par un arrêt examinant le fond de la cause. Au vu de l'ensemble de ces éléments, l'indemnité de procédure, incluant celle relative à la procédure de réclamation, devait être fixée à 1'200 fr., TVA comprise, le montant réclamé de 10'000 fr. étant manifestement excessif.

5.

5.1. Se plaignant d'une violation de son droit d'être entendu, le recourant reproche aux premiers juges d'avoir fixé l'indemnité de procédure de manière globale, sans préciser quel montant était octroyé pour la procédure au fond et quel montant l'était pour la procédure de réclamation. En outre, ceux-ci ne se seraient pas prononcés sur la liste des opérations qui avait été produite.

5.2.

5.2.1. Le droit d'être entendu, garanti par les art. 29 al. 2 Cst., implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et afin que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Le juge doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision (ATF 146 II 335 consid. 5.1; 143 III 65 consid. 5.2; 139 IV 179 consid. 2.2), de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 IV 40 consid. 3.4.3; 141 IV 249 consid. 1.3.1; 139 IV 179 consid. 2.2). Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 147 IV 249 consid. 2.4; 142 II 154 consid. 4.2; 139 IV 179 consid. 2.2). La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).

5.2.2. Malgré les exigences déduites du droit d'être entendu, le juge n'est pas toujours tenu de motiver la décision par laquelle il fixe le montant des dépens alloués à une partie obtenant totalement ou partiellement gain de cause dans un procès, ou l'indemnité allouée à l'avocat d'office; il est admis de façon générale que, lorsqu'il existe un tarif ou une règle légale fixant des minima et maxima, le juge ne doit motiver sa décision que s'il sort de ces limites ou si des éléments extraordinaires sont invoqués par la partie concernée, ou encore si le juge s'écarte d'une note de frais produite par l'intéressé et alloue une indemnité inférieure au montant habituel, en dépit d'une pratique bien définie. L'exigence d'une motivation de la décision touchant le montant des dépens risquerait sinon d'aboutir à des formules stéréotypées qui ne différeraient guère de l'absence de motivation (ATF 139 V 496 consid. 5.1; arrêts 2C_247/2022 du 16 août 2022 consid. 3.1; 9C_474/2021 du 20 avril 2022 consid. 6.2.3 et les arrêts cités). Cette jurisprudence ne s'applique cependant que si le juge est saisi d'une procédure au fond, au terme de laquelle il fixe les frais et dépens. En revanche, lorsque l'objet du litige porte uniquement sur la question des dépens, il appartient au juge de motiver sa décision en application de la jurisprudence susmentionnée relative à l'art. 29 al. 2 Cst. (arrêt 2C_247/2022 précité consid. 3.1 in fine).

5.3. En l'espèce, la décision sur réclamation attaquée porte uniquement sur la question des dépens, de sorte qu'il appartenait à la juridiction cantonale de justifier le montant alloué, de manière à permettre au recourant de comprendre les raisons ayant conduit au prononcé litigieux. A ce titre, les juges cantonaux ont exposé de manière claire et intelligible les motifs qui les ont conduits à octroyer une indemnité de 1'200 fr. (cf. consid. 4 supra). Leur motivation s'avère suffisante au regard des exigences posées par la jurisprudence, quand bien même ils n'ont pas discuté en détail la note de frais produite par le recourant et n'ont pas précisé la part de l'indemnité correspondant à la procédure de réclamation. On notera qu'ils ont tout de même indiqué que le montant réclamé - fondé sur la note de frais - de 10'000 fr. était excessif compte tenu du déroulement de la procédure. Par ailleurs, la procédure de réclamation s'est limitée à une très brève écriture du recourant. Le premier grief de celui-ci s'avère donc mal fondé.

6.

6.1. Le recourant reproche ensuite à la cour cantonale d'avoir appliqué de manière arbitraire les art. 87 al. 2 LPA et 6 RFPA en fixant le montant de l'indemnité de procédure à 1'200 fr. Il soutient que la rédaction du mémoire de recours, long de 35 pages, aurait nécessité plus de 30 heures de travail. Il aurait notamment fallu reprendre en détail les résultats de l'enquête administrative, qui aurait duré plus d'un an et demi et au cours de laquelle une quarantaine d'auditions auraient eu lieu. Il serait insoutenable de réduire l'indemnité au motif que l'annulation de la décision de licenciement n'aurait prétendument pas résulté des griefs invoqués à l'appui du recours, le recourant ayant obtenu gain de cause. En outre, ce serait en raison de la reconnaissance par l'intimée de son erreur qu'aucun échange d'écritures n'a été ordonné et que la procédure ne s'est pas terminée par un arrêt sur le fond de la cause. Le recourant expose encore que l'enjeu de la procédure aurait été important, dès lors que celle-ci portait sur son licenciement.

6.2. Comme relevé par le tribunal cantonal, l'activité du mandataire du recourant dans la procédure de licenciement A/2651/2022 a uniquement consisté à rédiger un mémoire de recours et à préparer un bordereau de pièces. Pour le calcul de l'indemnité de procédure, il convient d'y ajouter la rédaction d'une brève réclamation dans la cause A/3600/2022, comme cela ressort implicitement de la motivation des juges cantonaux. Quand bien même l'élaboration du recours impliquait l'analyse des résultats d'une enquête administrative, l'affaire n'était pas particulièrement complexe. On précisera que la durée de cette enquête est en partie imputable au recourant, lequel a recouru en vain contre son ouverture à la Chambre administrative et a déposé - toujours en vain - pas moins de huit demandes de récusation contre deux enquêteurs. Par ailleurs, compte tenu du large pouvoir d'appréciation reconnu à l'autorité cantonale dans la fixation des frais et dépens (cf. consid. 3.2 et 3.3 supra), il n'apparaît pas arbitraire de prendre en considération à cette fin - comme l'ont fait les premiers juges en l'espèce - la pertinence des arguments exposés ainsi que leur impact sur le sort du litige (cf. arrêt 2C_1010/2021 du 17 décembre 2021 consid. 8.5). Or il n'est pas contesté que l'intimée a annulé sa décision de licenciement du 15 juin 2022 ensuite de l'annulation par les juges cantonaux de sa décision du 8 juin 2022 en matière de récusation, et non pas en raison des arguments développés par le recourant dans ses écritures. Il s'ensuit qu'en fixant l'indemnité de procédure à 1'200 fr., l'autorité précédente n'a pas violé l'interdiction de l'arbitraire. Le second grief du recourant doit ainsi également être écarté.

7.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. Le présent arrêt rend sans objet la requête d'effet suspensif. Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

La requête d'effet suspensif est sans objet.

3.

Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.

Lucerne, le 14 août 2023

Au nom de la IVe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Wirthlin

Le Greffier : Ourny