Insufficient opposition motivation under social insurance procedureGénéré par IA

8C_748/2021

Arrêt du 23 mars 2022

Ire Cour de droit social

Composition
MM. les Juges fédéraux Wirthlin, Président,
Maillard et Abrecht.
Greffière : Mme Elmiger-Necipoglu.

Participants à la procédure
Vaudoise Générale Compagnie d'Assurances SA, place de Milan, 1007 Lausanne,
représentée par Maîtres Filip Banic et Radivoje Stamenkovic, avocats,
recourante,

contre

A.________,
représenté par Me Charles Guerry, avocat,
intimé.

Objet
Assurance-accidents,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg du 30 septembre 2021 (605 2021 49).

Faits :

A.

A.a. Le 27 janvier 2019, A.________, né en 1954, a été victime d'un accident de la circulation routière, qui s'est soldé par plusieurs fractures du pied droit, dont les suites ont été prises en charge par son assurance-accidents la Vaudoise Générale compagnie d'assurances SA (ci-après: la Vaudoise). Après avoir soumis le dossier à son médecin-consultant, la Vaudoise a mis un terme au versement des prestations d'assurance (frais de traitement et indemnités journalières) avec effet au 29 avril 2019, au motif qu'il n'existait plus de lien de causalité entre les troubles actuels et l'accident assuré; elle a cependant renoncé à réclamer la restitution des prestations versées jusqu'alors (décision du 11 novembre 2020).

A.b. Par courrier du 7 décembre 2020, l'Assurance de protection juridique B.________ a informé la Vaudoise qu'elle avait été mandatée par l'assuré et lui a demandé une copie de l'intégralité du dossier constitué. Le 9 décembre 2020, l'assuré - toujours représenté par l'Assurance de protection juridique B.________ - a formé une "opposition conservatoire" à la décision du 11 novembre 2020, en indiquant qu'il présentait toujours des douleurs invalidantes en lien de causalité avec l'accident assuré; étant dans l'attente de renseignements médicaux complémentaires, il a par ailleurs requis l'octroi d'un délai au 15 janvier 2021 pour compléter ses motifs et conclusions ou retirer son opposition. Sur le fond, il a conclu à l'annulation de la décision du 11 novembre 2020 et à l'octroi des prestations d'assurance. Par courrier du 18 décembre 2020, la Vaudoise lui a octroyé un délai au 15 janvier 2021 pour compléter son opposition. Les éléments médicaux complémentaires n'étant toujours pas parvenus à l'assuré, celui-ci a sollicité par courrier du 12 janvier 2021 une prolongation au 28 février 2021 du délai pour compléter son opposition. Le 5 février 2021, la Vaudoise a rendu une décision déclarant l'opposition du 9 décembre 2020 irrecevable.

B.

Par arrêt du 30 septembre 2021, le Tribunal cantonal du canton de Fribourg a admis le recours formé par l'assuré contre cette dernière décision, annulant celle-ci et renvoyant la cause à la Vaudoise pour qu'elle rende une décision sur opposition.

C.

La Vaudoise interjette un recours en matière de droit public contre cet arrêt, en concluant à sa réforme dans le sens de la confirmation de la décision d'irrecevabilité du 5 février 2021.
L'intimé conclut au rejet du recours, tandis que l'Office fédéral de la santé n'a pas présenté d'observations.

Considérant en droit :

1.

1.1. Le recours est recevable contre les décisions finales, soit celles qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF), et contre les décisions partielles, soit celles qui statuent sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause (art. 91 let. a LTF) ou qui mettent fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts (art. 91 let. b LTF). Les décisions préjudicielles et incidentes autres que celles concernant la compétence ou les demandes de récusation (cf. art. 92 LTF) ne peuvent faire l'objet d'un recours que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (art. 93 al. 1 let. a LTF) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 93 al. 1 let. b LTF).

1.2. En l'espèce, l'arrêt attaqué, en tant qu'il annule la décision d'irrecevabilité du 5 février 2021 et renvoie la cause à la recourante pour qu'elle rende une décision sur opposition, est une décision incidente car il ne met pas fin à la procédure (ATF 133 V 477 consid. 4.2; arrêt 8C_819/2017 du 25 septembre 2018 consid. 1.2.1, non publié in ATF 144 V 354, mais in SVR 2019 UV n° 13 p. 51). Toutefois, selon la jurisprudence, lorsque l'autorité administrative à laquelle la cause est renvoyée dispose de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral, elle doit également pouvoir attaquer un arrêt de renvoi lui enjoignant de rendre une décision qu'elle juge contraire au droit; à défaut, elle subirait en effet un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, étant contrainte de rendre une décision qu'elle considère comme contraire au droit sans pouvoir ensuite la remettre en cause devant l'autorité de recours, respectivement devant le Tribunal fédéral (ATF 144 IV 377 consid. 1; 142 V 26 consid. 1.2).
Cette éventualité est ici réalisée. L'arrêt cantonal a un effet contraignant pour la recourante en ce sens qu'elle doit, contre sa volonté, entrer en matière et rendre une décision sur opposition sur le droit aux prestations d'assurance après le 29 avril 2019 qu'elle ne pourra pas elle-même attaquer.

1.3. Pour le surplus, le recours est dirigé contre un arrêt rendu en matière de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc recevable.

2.

2.1. Est litigieux le point de savoir si la cour cantonale était fondée à renvoyer la cause à la recourante pour qu'elle rende une décision sur opposition.

2.2. Un litige qui porte sur le refus de l'assurance-accidents d'entrer en matière sur une opposition constitue une décision de nature procédurale et ne concerne pas en soi l'octroi ou le refus de prestations en espèces (JOHANNA DORMANN, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3e éd., 2018, n.b.p. 185 ad art. 105 LTF; cf. ég. arrêt 8C_82/2020 du 12 mars 2021 consid. 2, s'agissant du refus de l'assureur-accidents d'entrer en matière sur une requête de réexamen du cas au sens de l'art. 53 al. 2 LPGA). Par conséquent, l'exception prévue à l'art. 105 al. 3 LTF, qui doit être interprétée de manière restrictive (ATF 140 V 136 consid. 1.2.2), ne s'applique pas, indépendamment du fait que l'octroi ou le refus de prestations en espèces peut dépendre de la solution de la question litigieuse (ATF 135 V 412 consid. 1.2.1). Le Tribunal fédéral est donc lié par les faits établis par l'autorité précédente (art. 97 al. 2 et 105 al. 3 LTF a contrario) et ne peut s'en écarter que si ces faits ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 95 ou de manière manifestement inexacte (art. 105 al. 2 LTF), à savoir arbitraire (ATF 145 V 188 consid. 2; 140 III 115 consid. 2).

2.3. Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit au sens des art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106. al. 1 LTF) et n'est donc limité ni par les arguments soulevés dans le recours, ni par la motivation retenue par l'autorité précédente (ATF 141 V 234 consid. 1 et les références). Cependant, compte tenu de l'exigence de motivation contenue à l'art. 42 al. 1 et 2 LTF, sous peine d'irrecevabilité (art. 108 al. 1 let. b LTF), le Tribunal fédéral n'examine en principe que les griefs invoqués, sauf en cas d'erreurs juridiques manifestes (ATF 145 V 57 consid. 4.2; 144 V 173 consid. 1.2 et les références).

3.

3.1. Selon l'art. 52 LPGA (RS 830.1), les décisions rendues en matière d'assurance sociale peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. L'art. 10 OPGA (RS 830.11), édicté sur la base de la délégation de compétence prévue à l'art. 81 LPGA, prévoit que l'opposition doit contenir des conclusions et être motivée (al. 1); si elle ne satisfait pas à ces exigences ou si elle n'est pas signée, l'assureur impartit un délai convenable pour réparer le vice, avec l'avertissement qu'à défaut, l'opposition ne sera pas recevable (al. 5).

3.2. Aux termes de l'art. 61 let. b LPGA, l'acte de recours doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que les conclusions; si l'acte n'est pas conforme à ces règles, le tribunal impartit un délai convenable au recourant pour combler les lacunes, en l'avertissant qu'en cas d'inobservation le recours sera écarté. La règle de l'art. 61 let. b LPGA découle du principe de l'interdiction du formalisme excessif et constitue l'expression du principe de la simplicité de la procédure qui gouverne le droit des assurances sociales (arrêt 8C_828/2009 du 8 septembre 2010 consid. 6.2 et la référence; cf. UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 3e éd. 2015, n° 84 ad art. 61 LPGA). C'est pourquoi le juge saisi d'un recours dans ce domaine ne doit pas se montrer trop strict lorsqu'il s'agit d'apprécier la forme et le contenu de l'acte de recours. Il s'agit là d'une prescription formelle, qui oblige le juge de première instance - excepté dans les cas d'abus de droit manifeste - à fixer un délai pour corriger les imperfections du mémoire de recours (ATF 143 V 249 consid. 6.2; 134 V 162 consid. 2; 112 Ib 634 consid. 2b).
En raison de l'identité grammaticale des art. 61 let. b LPGA et 10 al. 5 OPGA, les principes exposés ci-dessus valent aussi en procédure administrative, l'idée à la base de cette réflexion étant de ne pas prévoir des exigences plus sévères en procédure d'opposition que lors de la procédure de recours subséquente (ATF 142 V 152 consid. 2.3 et les références citées).

4.

4.1. La décision du 11 novembre 2020, envoyée sous pli recommandé, a été notifiée à l'intimé au plus tôt le lendemain, de sorte que le délai d'opposition de 30 jours, compte tenu des dispositions légales de l'art. 38 al. 1 et 3 LPGA, est arrivé à échéance au plus tôt le 14 décembre 2020. Avant l'échéance de ce délai, l'intimé a déposé le 9 décembre 2020 une "opposition conservatoire", dans laquelle il a sollicité l'octroi d'un délai au 15 janvier 2021 pour compléter ses motifs et conclusions, délai qui lui a été accordé par la recourante pour compléter son opposition. Le 12 janvier 2021, l'intimé a sollicité une prolongation de ce délai au 28 février 2021, sur quoi la recourante a rendu la décision d'irrecevabilité du 5 février 2021.

4.2. Examinant si l'opposition avait été déposée en bonne et due forme, notamment sous l'aspect de l'exigence de motivation, la cour cantonale a considéré que les arguments soulevés par l'intimé dans son "opposition conservatoire" étaient suffisamment clairs pour comprendre qu'il entendait manifester son désaccord avec la décision de cessation des prestations avec effet au 29 avril 2019, en tant qu'elle niait l'existence d'un lien de causalité des troubles avec l'accident assuré. La requête de l'intimé tendant à l'octroi d'un délai pour compléter son opposition au niveau médical ne constituait en outre pas la preuve que l'opposition était insuffisamment motivée. Le délai accordé à l'intimé pour compléter son opposition pouvait certes en théorie s'apparenter à une "régularisation" de son opposition au sens de l'art. 10 al. 5 OPGA, mais l'intimé n'avait pas été averti des conséquences qu'il encourrait alors en cas de "non-régularisation" de son opposition. En requalifiant plus tard cette demande comme "demande de régularisation" au sens de l'art. 10 al. 5 OPGA, la recourante avait placé l'intimé dans une position plus mauvaise que celle qui aurait été la sienne s'il s'était contenté de déposer de nouvelles pièces pendant la procédure d'opposition, desquelles il aurait nécessairement été tenu compte; elle avait ainsi fait une fausse application de l'art. 10 al. 1 et 5 OPGA - laquelle était probablement constitutive d'un formalisme excessif - en refusant d'entrer en matière sur le fond.

4.3. La recourante fait grief à la juridiction cantonale d'avoir violé les art. 61 let. b LPGA et 10 al. 1 OPGA en retenant que l'opposition conservatoire comportait une motivation suffisante. A l'appui de son argumentation, elle se réfère aux arrêts 9C_191/2016 du 18 mai 2016 et 8C_817/2017 du 31 août 2018.

4.3.1. Dans l'arrêt 9C_191/2016 du 18 mai 2016, la décision administrative litigieuse avait été notifiée à son destinataire le 1er avril 2014 et le délai d'opposition échoyait le 16 mai 2014 en tenant compte de la suspension des délais. L'avocat mandaté par l'assuré concerné avait formé une opposition non motivée le 2 avril 2014 en demandant à consulter le dossier ainsi qu'un délai supplémentaire de 30 jours pour motiver son opposition en référence à l'art. 10 al. 5 OPGA, ce qui lui avait été accordé (jusqu'au 30 mai 2014). Le dossier fut communiqué à l'avocat le 10 ou le 11 avril 2014. Celui-ci déposait une opposition motivée le dernier jour du délai prolongé (le 30 mai 2014). Vu le temps encore suffisant à disposition de l'avocat pour régulariser son opposition initiale à l'intérieur du délai légal, la Cour fédérale a considéré que l'administration n'avait pas respecté la ratio legis de l'art. 10 al. 5 OPGA en octroyant un délai supplémentaire au 30 mai 2014, ce que le mandataire professionnel aurait dû reconnaître sachant que le délai d'opposition de 30 jours, en tant que délai légal, n'est pas prolongeable (art. 40 al. 1 LPGA). Celui-ci ne pouvait donc se prévaloir de bonne foi de l'octroi du délai prolongé à l'appui de la recevabilité de son opposition motivée. Cette écriture, parvenue à l'administration dans le délai supplémentaire accordé mais en dehors du délai légal de 30 jours, était par conséquent irrecevable. Celle, initiale, l'était également, faute de contenir une motivation (consid. 4.3.2).
Dans l'arrêt 8C_817/2017 du 31 août 2018, le Tribunal fédéral a considéré que l'état de fait qui se présentait était similaire à celui qui avait donné lieu à l'arrêt 9C_191/2016 précité. Dans son opposition initiale, la mandataire de l'assuré avait pris uniquement une conclusion relative à l'indemnité pour atteinte à l'intégrité. Après la communication du dossier, il lui restait encore 26 jours avant l'échéance du délai légal pour compléter les conclusions et la motivation de son écriture d'opposition initiale. Le Tribunal fédéral a retenu que cet intervalle de temps était suffisant pour le dépôt d'une opposition respectant les exigences de motivation, qui n'étaient pas très élevées en procédure d'opposition. Il s'ensuivait que la mandataire ne pouvait pas compter sur le fait qu'un délai supplémentaire lui avait été accordé pour indiquer à l'échéance de celui-ci les points sur lesquels elle attaquait la décision (indemnité pour atteinte à l'intégrité et rente d'invalidité), alors qu'elle aurait pu le faire dans le délai légal (consid. 5).

4.3.2. En l'espèce, contrairement à ce qu'allègue la recourante, l'état de fait n'est pas comparable à ceux qui ont donné lieu aux arrêts précités (cf. consid. 4.3.1 supra). En effet, dans l'opposition que l'intimé a déposée dans le délai légal, il a non seulement pris des conclusions sur le fond (annulation de la décision et octroi des prestations pour les suites de l'événement du 27 janvier 2019), mais il a également motivé son opposition de manière certes sommaire, mais compréhensible et suffisante. Il ne s'est ainsi pas contenté de faire opposition en requérant un délai supplémentaire pour prendre connaissance du dossier, comme ce fut le cas dans l'arrêt 9C_191/2016 du 18 mai 2016; il n'a pas non plus attaqué la décision sur un point autre qu'initialement invoqué lors d'une opposition provisoire, comme ce fut le cas dans l'arrêt 8C_817/2017 du 31 août 2018. A l'appui de son écriture du 9 décembre 2020, l'intimé a bel et bien motivé son opposition en indiquant qu'il présentait toujours des douleurs invalidantes et en lien de causalité avec l'accident du 27 janvier 2019, précisant qu'il souhaitait compléter sa motivation et qu'il avait requis à cette fin des renseignements médicaux complémentaires, lesquels ne lui étaient toutefois pas encore parvenus.
Compte tenu des exigences de motivation qui ne sont pas très élevées en procédure d'opposition, il y a lieu d'admettre que la motivation contenue dans l'écriture du 9 décembre 2020 suffisait à elle seule pour sauvegarder le délai légal d'opposition de 30 jours. Peu importe à cet égard la dénomination d'"opposition conservatoire" employée par la mandataire de l'intimé, dès lors que c'est bien le contenu d'une écriture qui est déterminante. Avec la cour cantonale, il y a lieu d'admettre que la recourante s'est montrée trop stricte en considérant l'opposition du 9 décembre 2020 comme non conforme aux exigences de l'art. 10 al. 1 OPGA pour rendre finalement une décision d'irrecevabilité alors qu'elle avait octroyé à l'intimé un délai supplémentaire pour compléter son opposition sans l'avertir des conséquences de l'absence d'un tel complément dans le délai ainsi imparti. Par conséquent, c'est sans violer le droit fédéral que les premiers juges ont annulé la décision d'irrecevabilité et ont renvoyé la cause à la recourante pour qu'elle rende une décision sur le fond.

5.

Au vu de ce qui précède, le recours se révèle mal fondé. La recourante, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF) et versera une indemnité de dépens à l'intimé (art. 68 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 800 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.

La recourante versera à l'intimé la somme de 2800 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Fribourg, Cour des assurances sociales, et à l'Office fédéral de la santé publique.

Lucerne, le 23 mars 2022

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Wirthlin

La Greffière : Elmiger-Necipoglu