8C_697/2017
Arrêt du 11 octobre 2018
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Maillard, Président, Viscione et Geiser Ch., Juge suppléant.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
Office cantonal des assurances sociales (OCAS), représenté par Me François Bellanger, avocat,
recourant,
contre
B.________,
représentée par Me Marco Crisante, avocat,
intimée.
Objet
Droit de la fonction publique (résiliation des rapports de service; reclassement),
recours contre le jugement de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 22 août 2017 (A/1357/2016-FPUBL ATA/1193/2017).
B.________ a été engagée par l'Office cantonal des assurances sociales du canton de Genève (ci-après: l'OCAS) dès le 1
er février 2004, en qualité de commise administrative, par contrat d'emploi temporaire. Après diverses prolongations de son contrat, elle a été engagée en qualité d'employée à compter du 1
er janvier 2006. En raison de difficultés relationnelles qu'elle avait rencontrées avec ses collègues de travail et après une évaluation de ses prestations, la prénommée a vu sa période probatoire de trois ans prolongée d'une année à compter de mars 2007. Dès le 1
er avril 2008, B.________ a été nommée fonctionnaire à un taux d'activité de 100 %. A la suite de divers reproches formulés par ses supérieurs en raison de son comportement en août 2008 (absence de pointage, comportement en séance d'équipe et diminution de la qualité de son travail), la prénommée a été informée par son employeur qu'il pourrait résilier les rapports de service ou prononcer une sanction disciplinaire à son endroit. Le 19 avril 2010, l'OCAS a infligé un blâme à la prénommée en raison d'un comportement inadéquat ayant entraîné des conflits relationnels avec ses collègues depuis 2004 et pour absence injustifiée en juillet 2008. A compter du 1
er mai 2010, l'intéressée a été nommée chargée de support administratif. Par la suite, les relations entre B.________ et certains de ses collègues ainsi que des absences répétées et des erreurs de la prénommée ont donné lieu à diverses interventions avec sa hiérarchie. En novembre 2014, elle a été transférée au service C.________ pour lui permettre de démontrer qu'elle possédait les compétences professionnelles attendues et l'aptitude à s'intégrer dans une nouvelle équipe. Le mois suivant, l'évaluation à laquelle a procédé son nouveau supérieur fut très négative. En janvier 2015, B.________ s'est plainte de harcèlement sexuel de la part de ce dernier, ce qui a conduit à l'ouverture d'une enquête administrative dont le rapport a été déposé au mois de septembre suivant.
En novembre 2015, l'OCAS a informé la prénommée qu'il lui reprochait des insuffisances de prestations répétées et continues depuis plusieurs années, une problématique d'intégration dans ses différents postes ainsi que des problèmes relationnels avec ses collègues et sa hiérarchie. Après un entretien de service avec différents responsables, B.________ a été avisée que son employeur envisageait de résilier les rapports de service. Son licenciement est intervenu le 22 mars 2016, avec effet au 30 juin suivant.
Par arrêt du 22 août 2017, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Chambre administrative) a partiellement admis le recours formé par B.________ contre la décision de licenciement du 22 mars 2016. Elle a jugé que ce prononcé était contraire au droit à mesure que l'OCAS n'avait pas mis en oeuvre, préalablement au licenciement, la procédure de reclassement de l'intéressée. Par ailleurs, constatant le refus de l'intimé de réintégrer cette dernière, elle a alloué à celle-ci une indemnité correspondant à six mois de son dernier traitement brut.
L'OCAS interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement, concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à la constatation que le licenciement querellé est conforme au droit.
L'intimée conclut au rejet du recours.
L'OCAS est un établissement cantonal de droit public doté de la personnalité juridique (art. 1 al. 2 de la loi [du canton de Genève] du 20 septembre 2002 relative à l'office cantonal des assurances sociales [LOCAS; RS/GE J 4 18]). Son personnel est soumis à la loi générale (du canton de Genève) du 4 décembre 1997 relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux (LPAC; RS/GE B 5 05; art. 1 al. 1 let. f). Le jugement entrepris a donc été rendu en matière de rapports de travail de droit public au sens de l'art. 83 let. g LTF. Il porte sur une contestation pécuniaire (voir p. ex. arrêt 8C_561/2017 du 13 août 2018 consid. 1 et la référence). Le motif d'exclusion de l'art. 83 let. g LTF n'entre donc pas en considération. La valeur litigieuse dépasse par ailleurs le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie du recours en matière de droit public en ce domaine (art. 51 al. 1 let. a et 85 al. 1 let. b LTF).
Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit, tel qu'il est délimité par les art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF), sans être limité par les arguments de la partie recourante ou par la motivation de l'autorité précédente (cf. ATF 143 V 19 consid. 2.3 p. 23 s. et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'examine en principe que les griefs invoqués, compte tenu de l'exigence de motivation prévue à l'art. 42 al. 2 LTF, et ne peut aller au-delà des conclusions des parties (art. 107 al. 1 LTF). Il fonde son raisonnement sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces faits n'aient été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 143 I 310 consid. 2.2 p. 313 et l'arrêt cité) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques appellatoires portant sur l'appréciation des preuves ou l'établissement des faits par l'autorité précédente (ATF 143 IV 347 consid. 4.4 p 355; 140 II 264 consid. 2.3 p. 266).
Sous réserve des cas visés à l'art. 95 let. c à e LTF, la violation du droit cantonal ou communal ne constitue pas un motif de recours. Il est néanmoins possible de faire valoir que l'application des dispositions cantonales ou communales consacre une violation d'une norme de droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a LTF, telle que l'art. 9 Cst. garantissant la protection contre l'arbitraire (ATF 138 V 67 consid. 2.2 p. 69; 134 II 349 consid. 3 p. 351). Appelé à revoir l'application faite d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 142 V 513 consid. 4.2 p. 516; 140 III 167 consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319).
4.1. Selon l'art. 21 al. 3 LPAC, l'autorité compétente peut résilier les rapports de service du fonctionnaire pour un motif fondé. Elle motive sa décision. Elle est tenue, préalablement à la résiliation, de proposer des mesures de développement et de réinsertion professionnels et de rechercher si un autre poste au sein de l'administration cantonale correspond aux capacités de l'intéressé. Les modalités sont fixées par règlement.
Aux termes de l'art. 46A du règlement du 24 février 1999 d'application de la LPAC (RPAC; RS/GE B 5 05.01), lorsque les éléments constitutifs d'un motif fondé de résiliation sont dûment établis lors d'entretiens de service, un reclassement selon l'article 21, alinéa 3, de la loi est proposé pour autant qu'un poste soit disponible au sein de l'administration et que l'intéressé au bénéfice d'une nomination dispose des capacités nécessaires pour l'occuper (al. 1). Des mesures de développement et de réinsertion professionnels propres à favoriser le reclassement sont proposées (al. 2). L'intéressé est tenu de collaborer. Il peut faire des suggestions (al. 3). L'intéressé bénéficie d'un délai de 10 jours ouvrables pour accepter ou refuser la proposition de reclassement (al. 4). En cas de reclassement, un délai n'excédant pas 6 mois est fixé pour permettre à l'intéressé d'assumer sa nouvelle fonction (al. 5). En cas de refus, d'échec ou d'absence du reclassement, une décision motivée de résiliation des rapports de service pour motif fondé intervient (al. 6).
4.2. Selon l'art. 31 al. 3 LPAC, si la Chambre administrative retient que la résiliation des rapports de service est contraire au droit, elle peut proposer à l'autorité compétente la réintégration. En cas de décision négative de l'autorité compétente ou en cas de refus du recourant, la Chambre administrative fixe une indemnité dont le montant ne peut être inférieur à 1 mois et supérieur à 24 mois du dernier traitement brut à l'exclusion de tout autre élément de rémunération; concernant un employé, l'indemnité ne peut être supérieure à 6 mois (al. 4).
5.1.
5.1.1. En l'espèce, la décision du recourant mettant fin aux rapports de service de l'intimée se fondait sur les reproches de trop nombreuses absences, des problèmes comportementaux et une surabondance d'erreurs dans l'accomplissement de son travail.
Dans le jugement attaqué, la Chambre administrative a estimé que même si tous les motifs invoqués par l'employeur n'étaient pas avérés, celui-ci n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation en licenciant l'intimée. Les juges cantonaux ont considéré que la résiliation des rapports de service était justifiée parce que l'intéressée avait violé en particulier ses devoirs d'entretenir des relations dignes et correctes avec ses supérieurs et ses collègues, pour permettre et faciliter la collaboration entre ces personnes. Ils ont retenu qu'elle n'avait pas rempli tous les devoirs de sa fonction consciencieusement et avec diligence et que son comportement, incompatible avec la poursuite des relations de service, avait rompu la confiance minimale nécessaire à leur exercice (consid. 6d).
5.1.2. En ce qui concerne un éventuel reclassement de l'intimée, l'OCAS a soutenu, en procédure cantonale, que cette dernière a bénéficié au cours de sa carrière de changements d'horaires, de poste de travail et de service équivalent à des mesures de reclassement.
La Chambre administrative a réfuté cette argumentation en relevant que les changements de postes remontaient à plusieurs années et que le changement de service intervenu en novembre 2014 avait été envisagé comme une situation temporaire devant déboucher vraisemblablement sur une fin des rapports de service. La cour cantonale a par ailleurs estimé que le recourant ne pouvait se décharger de sa responsabilité en soutenant qu'en tant qu'établissement autonome il n'avait pas l'obligation de rechercher une place en vue d'un reclassement dans toute l'administration cantonale. Par conséquent, elle a jugé qu'en n'offrant pas de procédure de reclassement à l'intéressée, il avait violé la loi et rendu une décision contraire au droit (jugement attaqué consid. 8b).
5.2.
5.2.1. Le recourant soutient que les premiers juges ont fait une application arbitraire des art. 21 al. 3 LPAC et 46A RPAC en retenant que sa qualité d'établissement autonome ne le dispensait pas de rechercher un poste vacant dans toute l'administration cantonale pour reclasser l'intimée. La cour cantonale aurait modifié sa jurisprudence de façon abrupte sans respecter les conditions fixées par la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière.
Ce moyen tombe à faux, dans la mesure où le litige porte uniquement sur le point de savoir si la résiliation des rapports de service est contraire au droit du fait que l'employeur public n'a pas du tout mis en oeuvre la procédure de reclassement prévue par les art. 21 al. 3 LPAC et 46A RPAC. En effet, dans le jugement entrepris, c'est parce que le recourant n'a pas offert de procédure de reclassement à l'intimée que la Chambre administrative a qualifié la décision de licenciement de contraire au droit et non parce qu'il n'avait pas recherché une place dans le reste de l'administration cantonale. On relèvera cependant que la jurisprudence cantonale invoquée par le recourant ne peut être interprétée en faveur d'un établissement autonome comme une dispense totale de toute recherche en dehors de sa propre organisation. Dans sa dernière version, cette jurisprudence indique en effet au sujet d'un tel établissement (dans ce cas l'Hospice général) : "Ce statut ne lui permet toutefois pas de proposer une solution de reclassement à l'Etat ou à d'autres entités autonomes, ne maîtrisant pas la gestion de leur personnel, mais l'autorise en revanche à mener des recherches et identifier les postes ouverts chez ses partenaires de l'Etat" (arrêt A/331/2015-FPUBL ATA/1343/2015 du 15 décembre 2015 consid. 9b avec les références à d'autres jugements cantonaux A/659/2013-A7659/2016-FPUBL ATA/310/2015 du 31 mars 2015, A/841/2013-FPUBL ATA/635/2014 du 19 août 2014 et A/3122/2012-FPUBL ATA/330/2013 du 28 mai 2013). Dans ces circonstances, on ne peut pas suivre le recourant lorsqu'il soutient que la Chambre administrative a changé de manière abrupte sa jurisprudence antérieure.
5.2.2. Le recourant estime, en se fondant sur la lettre de l'art. 46A al. 6 RPAC, qu'une absence de reclassement ne constitue pas, en soi, un licenciement contraire au droit, pour autant que celui-ci repose sur un motif fondé. Il soutient qu'en introduisant dans cette disposition l'absence de reclassement comme condition permettant de rendre une décision motivée de résiliation des rapports de service, le législateur cantonal aurait prévu et admis la présente situation, c'est-à-dire le cas où l'employeur public n'engage pas la procédure de reclassement.
En l'occurrence, l'art. 21 al. 3, troisième phrase, LPAC qui oblige l'autorité, préalablement à la résiliation, à proposer des mesures de développement et de réinsertion professionnels et de rechercher si un autre poste au sein de l'administration cantonale correspond aux capacités de l'intéressé est une norme légale, hiérarchiquement supérieure à celles du règlement d'application. Considérer que cette norme n'est pas respectée si aucune mesure de reclassement n'est tentée dans les circonstances du cas présent, ainsi que l'ont fait les juges cantonaux, ne peut dès lors pas apparaître comme une application arbitraire de la loi (supra consid. 3).
6.1. Enfin, le recourant se plaint d'une violation arbitraire du principe de proportionnalité, en reprenant, devant le Tribunal fédéral, l'argumentation présentée devant la cour cantonale, à savoir que les possibilités de reclassement dont il dispose sont limitées et qu'il avait procédé à toutes sortes de mesures d'accompagnement pour aider l'intimée à trouver une place adéquate (changement d'horaires de travail, changements de poste, innombrables entretiens avec l'intéressée et transfert dans le service C.________). Le recourant estime que c'est arbitrairement que les juges précédents ont retenu qu'il n'avait pas la volonté de trouver une solution durable pour maintenir l'emploi de l'intimée.
6.2. Le principe de proportionnalité, dont la violation peut être invoquée de manière indépendante dans un recours en matière de droit public (cf. art. 95 al. 1 let. a LTF; ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7; 140 I 257 consid. 6.3.1 p. 267 et les références citées) commande que la mesure étatique soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la personne concernée (ATF 141 I 1 précité et 140 I 257 précité consid. 6.3.1 p. 268 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral a toutefois précisé que, lorsqu'il examine le droit cantonal indépendamment de toute atteinte à un droit fondamental, il ne revoit pas le respect du principe de la proportionnalité librement, mais seulement sous l'angle de l'arbitraire (ATF 141 I 1 précité consid. 5.3.2 p. 8; 139 II 7 consid. 7.3 p. 28). L'atteinte au principe de la proportionnalité soulevée ici se confond donc avec le grief d'arbitraire (arrêt 8C_839/2014 du 5 mai 2015 consid. 5.2.1).
6.3. En l'espèce, par sa motivation sur ce point en procédure fédérale, le recourant entend seulement substituer sa propre appréciation des faits de la cause à celle des premiers juges. Pareille démarche, dépourvue d'argumentation suffisante, se révèle de nature purement appellatoire et ne permet pas de retenir le caractère arbitraire de l'appréciation combattue. On relèvera au surplus que les dispositions prises par l'employeur pour tenter d'intégrer l'intéressée au sein de l'office, avant le prononcé du blâme en 2010, dans une procédure où il avait déjà été question de résiliation des rapports de service, ne sauraient en aucun cas apparaître comme des mesures de reclassement préalables au licenciement du 22 mars 2016.
Il suit des considérants qui précèdent que le recours est mal fondé et qu'il doit être rejeté.
Les frais afférents à la présente procédure doivent être supportés par le recourant qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). L'intimée a droit à une indemnité de dépens à la charge du recourant (art. 68 al. 1 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
Le recourant versera à l'intimée une indemnité de 2'800 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.
Lucerne, le 11 octobre 2018
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : Castella