Art. 36 LIASI; restitution of social assistance only for prestations perçues indûment. Leistungen sind nur rückerstattungspflichtig, wenn sie ohne Rechtsgrund bezogen wurden; fehlt es daran, entfällt der Rückforderungsanspruch unabhängig von der Frage der guten oder bösen Glaubens. Eine Verletzung der Mitwirkungspflicht kann zwar Leistungsreduktion oder -aufhebung rechtfertigen, trägt aber keine Rückerstattung, wenn die betroffene Person bei korrekter Mitwirkung grundsätzlich weiterhin leistungsberechtigt gewesen wäre und die tatsächlich ausgerichtete Hilfe nicht höher war als die geschuldete. Willkür liegt vor, wenn die Rückforderung trotz dieser Konstellation bestätigt wird.
8C_499/2019
Arrêt du 20 février 2020
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Maillard, Président, Viscione et Abrecht.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
A.A.________,
représentée par Me Pierre Bayenet, avocat,
recourante,
contre
Hospice général,
cours de Rive 12, 1204 Genève,
intimé.
Objet
Aide sociale (restitution),
recours contre le jugement de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 25 juin 2019 (A/1708/2018-AIDSO ATA/1083/2019).
A.A.________, née en 1983, mère de deux filles nées en 2012 et 2015, a bénéficié d'une aide financière de l'Hospice général du canton de Genève depuis le 1
er juin 2015, après que son époux B.A.________, père des enfants, eut quitté le domicile conjugal en avril 2015.
Par décision du 24 janvier 2018, l'Hospice général a supprimé le versement des prestations d'aide financière à l'intéressée et lui a demandé la restitution de 10'038 fr. 95, correspondant aux prestations versées entre le 1
er août et le 31 décembre 2017, motif pris qu'elle n'avait pas communiqué le retour au domicile de son époux, malgré les questions posées par l'assistante sociale, et que l'Hospice n'était pas en mesure d'évaluer les revenus du groupe familial. Saisi d'une opposition, le directeur général de l'Hospice général a confirmé la décision du 24 janvier 2018. Il a considéré en outre que les conditions d'une remise de l'obligation de restituer n'étaient pas réalisées (décision sur opposition du 20 avril 2018).
A.A.________ a déféré la décision sur opposition à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève. Après avoir entendu les parties en comparution personnelle et B.A.________ à titre de renseignement, la cour cantonale a rejeté le recours par jugement du 25 juin 2019.
A.A.________ forme un recours en matière de droit public ainsi qu'un recours constitutionnel subsidiaire. Elle conclut à l'annulation du jugement cantonal et de la décision sur opposition, ainsi qu'à la constatation qu'elle n'est pas tenue à restitution des prestations versées entre les mois d'août et décembre 2017 à hauteur de 10'038 fr. 95. Préalablement, elle demande l'octroi de l'effet suspensif à son recours ainsi que le bénéfice de l'assistance judiciaire totale.
La Chambre administrative déclare n'avoir aucune observation à formuler au sujet du recours.
L'intimé a conclu au rejet de la requête d'effet suspensif, sans se déterminer sur le fond.
Par ordonnance du 25 septembre 2019, le juge instructeur a admis la requête d'effet suspensif.
Le recours est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF), rendu dans une cause de droit public ne tombant pas sous le coup de l'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF, par une autorité supérieure de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF), de sorte que la voie du recours en matière de droit public est ouverte. Partant, en raison de son caractère subsidiaire, le recours constitutionnel n'est pas recevable (art. 113 LTF).
2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 143 IV 500 consid. 1.1 p. 503) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
2.2. Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. c, d et e LTF), on ne peut pas invoquer la violation du droit cantonal ou communal en tant que tel devant le Tribunal fédéral (art. 95 LTF a contrario). Il est néanmoins possible de faire valoir que son application consacre une violation du droit fédéral, en particulier de la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou d'autres droits constitutionnels. Le Tribunal fédéral n'examine alors de tels moyens que s'ils sont formulés conformément aux exigences de motivation qualifiée prévues à l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 142 V 577 consid. 3.2 p. 579 et la référence). Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - même préférable - paraît possible. En outre, pour qu'une décision soit annulée au titre de l'arbitraire, il ne suffit pas qu'elle se fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il qu'elle apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 113 consid. 7.1 p. 124).
Le litige porte uniquement sur la restitution des prestations versées d'août à décembre 2017. En effet, dans la présente procédure tout comme dans celle devant l'autorité précédente, la recourante ne conteste pas la suppression des prestations d'aide financière.
Le jugement attaqué repose sur la loi cantonale genevoise du 22 mars 2007 sur l'insertion et l'aide sociale individuelle (LIASI; RSG J 4 04). plus particulièrement sur les dispositions suivantes:
Section 7 Réduction, refus, suspension et suppression des prestations d'aide financière
Art. 35 Réduction, refus, suspension et suppression des prestations d'aide financière
1 Les prestations d'aide financière peuvent être réduites, suspendues, refusées ou supprimées dans les cas suivants:
2 En cas de réduction, suspension, refus ou suppression des prestations d'aide financière, l'Hospice général rend une décision écrite et motivée, indiquant les voies de droit.
(...)
Section 8 Remboursement et remise des prestations d'aide financière
Art. 36 Prestations perçues indûment
1 Est considérée comme étant perçue indûment toute prestation qui a été touchée sans droit.
2 Par décision écrite, l'Hospice général réclame au bénéficiaire, à sa succession ou à ses héritiers qui l'ont acceptée, le remboursement de toute prestation d'aide financière perçue indûment par la suite de la négligence ou de la faute du bénéficiaire.
3 Le remboursement des prestations indûment touchées peut être réclamé si le bénéficiaire, sans avoir commis de faute ou de négligence, n'est pas de bonne foi.
(...)
Les premiers juges ont retenu que la recourante ne contestait pas avoir menti à son assistante sociale en n'annonçant pas le retour de son époux le 15 août 2017. En cela, elle n'avait objectivement pas respecté son devoir de collaboration. Examinant plus avant les capacités et la situation de la recourante, la cour cantonale a admis que celle-ci pouvait, de façon compréhensible, être perturbée par l'attitude de son mari qui avait disparu du jour au lendemain - alors qu'elle était sur le point d'accoucher - pendant deux ans avant de réapparaître de façon tout aussi subite. Sur recommandation de son assistante sociale, la recourante avait invité son époux à se rendre à un rendez-vous à l'Hospice général, et lui avait transmis un courrier allant dans ce sens, en vain. Par ailleurs, la recourante n'avait appris à lire, à écrire et le français qu'à son arrivée en Suisse en 2011, de sorte qu'elle ne disposait probablement pas encore de tous les outils de compréhension lui permettant de s'orienter et d'adopter un comportement adéquat dans la complexité du système administratif genevois. Les explications données par l'époux permettaient de comprendre que c'était par crainte de mettre sa famille dans la gêne et par fierté qu'il avait demandé à son épouse d'attendre qu'il ait un travail pour annoncer son retour à l'assistante sociale. Les pièces produites au cours de la procédure permettaient d'admettre que, pendant les mois d'août à décembre 2017, l'aide financière que l'Hospice général aurait dû verser aurait été plus importante que celle effectivement allouée si l'on avait tenu compte du mari. Cependant, la Chambre administrative a considéré, en procédant à une appréciation globale, qu'elle ne pouvait que confirmer la décision de restitution. En effet, l'attitude de la recourante par rapport à l'Hospice général, auquel elle avait menti à plusieurs reprises, y compris lors de l'opposition à la décision initiale, ne permettait pas de retenir qu'elle aurait été de bonne foi. Le fait que son époux admettait l'avoir incitée à agir ainsi, sans qu'il ait eu pour but d'abuser de l'aide sociale, ne permettait pas de modifier cette appréciation.
La recourante invoque la violation du principe de la légalité en lien avec une interprétation selon elle arbitraire de l'art. 36 LIASI, ainsi que la violation de l'art. 12 Cst. Elle soutient, en référence aux art. 32 et 33 LIASI, que l'obligation de fournir les informations nécessaires à l'établissement du droit aux prestations prend un caractère obligatoire et immédiat si l'information est de nature à modifier ou à supprimer les prestations. En outre, les sanctions prévues à l'art. 35 LIASI ne pourraient avoir d'effet que pour l'avenir. Quant à l'art. 36 LIASI, il n'entrerait en ligne de compte qu'en cas de trop-perçu par le bénéficiaire d'aide sociale. En d'autres termes, la disposition ne s'appliquerait pas dans l'hypothèse où la violation du devoir de renseigner entraîne un bénéfice financier pour l'institution en charge de l'application de la loi. Comme la cour cantonale a retenu en l'espèce que la violation du devoir de renseigner avait entraîné un gain effectif pour l'intimé, elle n'aurait pas dû condamner la recourante à restituer les prestations litigieuses. La recourante fait finalement valoir que les circonstances retenues par les premiers juges ne pouvaient - sauf à verser dans l'arbitraire - que conduire à la conclusion qu'elle n'était pas de mauvaise foi.
7.1. Hormis en matière pénale et dans le domaine fiscal, le principe de la légalité posé par l'art. 5 al. 1 Cst., selon lequel le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat, ne constitue pas un droit constitutionnel distinct, mais uniquement un principe constitutionnel. Comme le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit fédéral en général (art. 95 let. a LTF), il est possible d'invoquer le principe de la légalité, au même titre que celui de la proportionnalité ancré à l'art. 5 al. 2 Cst., directement et indépendamment d'un droit fondamental (cf. ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 p. 7; 140 II 194 consid. 5.8.2 p. 199 s.; 134 I 153 consid. 4.1 p. 156 s.; arrêts 2C_260/2019 du 5 décembre 2019 consid. 6.2.1, destiné à la publication; 2C_342/2019 du 11 octobre 2019 consid. 5.1 et les arrêts cités). Toutefois, dans l'application du droit cantonal, à part les restrictions des droits fondamentaux (art. 36 al. 1 Cst.), le Tribunal fédéral n'intervient en cas de violation du principe de la légalité que si la mesure de droit cantonal viole simultanément l'interdiction de l'arbitraire (arrêt 2C_342/2019 consid. 5.1 précité). Autrement dit, ce grief se confond alors avec celui de l'arbitraire (cf. ATF 136 I 241 consid. 2.5 p. 249; 135 I 43 consid. 1.3 p. 46; arrêt 8C_98/2016 du 15 décembre 2016 consid. 7.2.1).
7.2. En l'espèce, le jugement entrepris porte sur la question de la bonne foi de la recourante, au sens de l'art. 36 al. 3 LIASI, en rapport avec la violation - en soi non contestée - de son devoir de collaboration. Si, sur ce point et sous l'angle de l'arbitraire, les considérations des premiers juges n'apparaissent pas critiquables, elles ne permettent pas pour autant de confirmer le bien-fondé de la décision de restitution des prestations litigieuses. En effet, l'art. 36 LIASI prévoit que les prestations sujettes à remboursement sont celles perçues indûment, à savoir toute prestation touchée sans droit (al. 1). Or la cour cantonale a précisément considéré qu'en tenant compte de la présence du mari, la famille aurait tout de même eu droit aux prestations d'aide financière, et même à de plus amples prestations que celles effectivement versées. Dans ces conditions, il n'y avait pas matière à restitution, indépendamment de la bonne ou mauvaise foi de la recourante. Cela ne signifie toutefois pas qu'en pareilles circonstances, une violation du devoir de collaboration peut rester impunie. On rappellera en effet qu'en sus de la demande de remboursement, l'intimé a supprimé le droit aux prestations d'aide financière, point sur lequel il n'y a pas lieu de revenir. En conclusion, la cour cantonale a fait une application arbitraire de l'art. 36 LIASI en confirmant la demande de remboursement de prestations alors qu'il ressort de son argumentation même qu'elles n'ont pas été touchées sans droit, puisque si la recourante avait satisfait à son devoir de collaboration, l'aide financière allouée aurait même été plus importante. Cela étant, le recours se révèle bien fondé et il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant le grief de violation de l'art. 12 Cst.
Par conséquent, le jugement attaqué et la décision sur opposition de l'intimée seront annulés en tant qu'ils condamnent la recourante à restituer les prestations d'aide financière versées pour les mois d'août à décembre 2017.
L'intimé, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 et al. 4 a contrario LTF) et versera une indemnité de dépens à la recourante (art. 68 al. 1 LTF). La demande d'assistance judiciaire est dès lors sans objet.
Par ailleurs, il incombera à la cour cantonale de se prononcer à nouveau sur les dépens de la procédure précédente (art. 68 al. 5 LTF)
Le recours est admis. Le jugement de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 25 juin 2019 et la décision sur opposition de l'intimé du 20 avril 2018 sont annulés en tant qu'ils condamnent la recourante à restituer les prestations d'aide financière versées d'août à décembre 2017.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de l'intimé.
L'intimé versera à l'avocat de la recourante la somme de 2800 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
La cause est renvoyée à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève pour nouvelle décision sur les dépens de la procédure antérieure.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.
Lucerne, le 20 février 2020
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : Castella