Art. 12 Cst.; art. 5 LASoc FR; art. 29 LASoc FR; abuse of rights in social assistance: current need may not be denied solely on the basis of prior dissipation of assets absent a clear cantonal legal basis. The principle of subsidiarity does not permit imputing formerly transferred assets as available resources where the applicant is presently needy and no enforceable private support right has been established. Abuse of rights requires a manifest, intentional creation of need for the sole purpose of obtaining aid; mere lack of foresight is insufficient (consid. 4-6). A reimbursement rule aimed at heirs cannot be applied by analogy to refuse assistance for an ongoing need. The existence of a possible civil maintenance claim against relatives does not authorize the social assistance authority to deny benefits; such a claim must be pursued in civil proceedings.
8C_357/2025
Arrêt du 8 octobre 2025
IVe Cour de droit public
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux Viscione, Présidente,
Heine et Métral.
Greffier : M. Ourny.
Participants à la procédure
Commission sociale de la Commune
de Villars-sur-Glâne,
route du Petit-Moncor 1b, 1752 Villars-sur-Glâne,
recourante,
contre
Objet
Aide sociale,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Fribourg du 13 mai 2025 (605 2024 55).
A.a. En mars 2021, A.A.________ (ci-après aussi: la requérante), née en 1937, a, en raison d'un problème aux hanches, quitté l'appartement dont elle était propriétaire à U.________ pour emménager dans un logement adapté aux seniors, à V.________. En janvier 2022, elle a vendu son appartement et distribué plus de 300'000 fr., soit l'essentiel du bénéfice de la vente, à ses trois enfants, D.A.________, C.A.________ et B.A.________. Ensuite d'une chute, et en raison d'une altération de son état de santé, elle a quitté le logement de la résidence pour seniors le 14 avril 2023. Après un séjour hospitalier de deux semaines dans l'attente d'une place disponible, elle s'est installée à l'EMS (Établissement médico-social) E.________, à U.________.
A.b. Le 18 avril 2023, la requérante a déposé une demande de prestations complémentaires en vue de couvrir la part des frais d'EMS dépassant ses revenus. Entre autres décisions, la Caisse de compensation du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse de compensation) a, par décision du 14 juin 2023, rejeté cette demande, au motif que la fortune nette dépassait la limite applicable de 100'000 fr.; pour déterminer la fortune nette, elle a notamment pris en compte un dessaisissement de fortune à hauteur de 316'674 fr.
Par décision du 12 septembre 2023, la Caisse de compensation a reconnu le droit de la requérante à une allocation pour impotent, de degré faible du 1
er septembre 2022 au 30 avril 2023, puis de degré moyen dès le 1
er juin 2023, l'allocation étant suspendue pour le mois de mai 2023.
A.c. Par décision du 28 novembre 2023, confirmée sur réclamation le 6 février 2024, la Commission sociale de la Commune de Villars-sur-Glâne (ci-après: la Commission sociale) a refusé de prendre en charge, au titre de prestations d'aide matérielle, le solde des frais d'EMS dus par la requérante pour la période de mai 2023 à avril 2027, motif pris que durant cette période, il appartenait à ses enfants, qui avaient reçu chacun un montant d'environ 100'000 fr. correspondant à une avance sur héritage, de pallier l'excédent de charges de leur mère.
A.A.________, C.A.________ et B.A.________ ont déféré la décision sur réclamation du 6 février 2024 à la I re Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Fribourg. Par arrêt du 13 mai 2025, la cour cantonale a admis le recours, annulé la décision précitée et renvoyé la cause à la Commission sociale pour qu'elle détermine les prestations d'aide matérielle auxquelles la requérante peut effectivement prétendre, en tenant compte de ses ressources existantes et des coûts restant à sa charge en lien avec son séjour en EMS; les prestations volontaires de tiers, notamment de ses enfants, voire une éventuelle obligation de ceux-ci que la Commission sociale pourrait faire valoir par une action civile, demeuraient réservées.
La Commission sociale interjette un recours en matière de droit public contre cet arrêt, en concluant à sa réforme dans le sens de la confirmation de sa décision sur réclamation du 6 février 2024. À titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à la juridiction cantonale pour nouvelle décision au sens des considérants. Elle requiert en outre l'octroi de l'effet suspensif.
Les intimés concluent au rejet du recours et de la requête d'effet suspensif. La cour cantonale a renoncé à se déterminer.
Le Tribunal fédéral examine d'office (art. 29 al. 1 LTF) et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 149 II 66 consid. 1.3; 149 IV 9 consid. 2; 148 I 160 consid. 1).
1.1. Il convient d'abord d'examiner la recevabilité du recours au regard du type de décision rendue par l'instance précédente.
1.1.1. Le recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF), contre les décisions partielles (art. 91 LTF) ainsi que contre les décisions préjudicielles et incidentes qui sont notifiées séparément et qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation (art. 92 al. 1 LTF). Selon l'art. 93 al. 1 LTF, les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours si elles peuvent causer un préjudice irréparable (let. a) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
1.1.2. Les arrêts qui renvoient la cause à l'autorité inférieure constituent en principe des décisions incidentes car ils ne mettent pas fin à la procédure. Toutefois, lorsque l'autorité inférieure à laquelle la cause est renvoyée ne dispose plus d'aucune marge de manoeuvre parce que le renvoi ne porte que sur l'exécution (par simple calcul) des injonctions de l'autorité supérieure, l'arrêt constitue matériellement une décision finale (ATF 145 III 42 consid. 2.1; 140 V 321 consid. 3.2; 135 V 141 consid. 1.1).
Lorsque l'autorité administrative à laquelle la cause est renvoyée dispose de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral, elle doit également pouvoir attaquer un arrêt de renvoi lui enjoignant de rendre une décision qu'elle juge contraire au droit; à défaut, elle subirait en effet un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, étant contrainte de rendre une décision qu'elle considère comme contraire au droit sans pouvoir ensuite la remettre en cause devant l'autorité de recours, respectivement devant le Tribunal fédéral (ATF 144 IV 377 consid. 1; 142 V 26 consid. 1.2).
1.1.3. En l'occurrence, l'arrêt entrepris constitue une décision incidente vu le renvoi à l'autorité inférieure qu'il comporte. Le point de savoir s'il est assimilable matériellement à une décision finale peut rester indécis. En effet, conformément à l'arrêt de renvoi, la recourante est tenue de rendre une nouvelle décision sur le droit de A.A.________ (ci-après: l'intimée) à des prestations d'aide matérielle, sans qu'il puisse être attendu des enfants de cette dernière qu'ils prennent en charge les frais d'EMS dépassant les revenus de leur mère au motif que les donations faites en janvier 2022 constitueraient un dessaisissement volontaire de fortune. Cette instruction impérative contraint la recourante à réexaminer la situation et à rendre une nouvelle décision à l'encontre de sa conception juridique, sans qu'elle puisse par la suite soumettre la question litigieuse au Tribunal fédéral. Elle subit donc un risque de préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, pour autant qu'elle puisse se prévaloir d'un intérêt propre au recours (cf. consid. 1.2 ci-après).
1.2. Il sied encore de s'intéresser à la question de la qualité pour recourir de la Commission sociale.
1.2.1. Hormis les hypothèses visées à l'art. 89 al. 2 LTF - dont la recourante ne se prévaut pas -, les communes et autres corporations de droit public ont qualité pour recourir sur la base de l'art. 89 al. 1 LTF pour autant qu'elles en remplissent les conditions. Aussi, elles doivent avoir pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou avoir été privées de la possibilité de le faire (art. 89 al. 1 let. a LTF), être particulièrement atteintes par la décision attaquée (art. 89 al. 1 let. b LTF) et avoir un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 89 al. 1 let. c LTF). Si, à l'origine, cette réglementation a été prévue pour des particuliers, il est toutefois admis que les collectivités publiques peuvent s'en prévaloir à certaines conditions qui doivent être appréciées restrictivement (ATF 141 I 253 consid. 3.1; 141 II 161 consid. 2.1). Les collectivités publiques sont légitimées à recourir, en application de l'art. 89 al. 1 LTF, lorsque, agissant dans le cadre de la puissance publique, elles sont touchées dans leurs intérêts propres dignes de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué, ou lorsqu'elles sont atteintes de la même manière qu'un particulier dans leur situation juridique ou matérielle (ATF 141 II 161 consid. 2.1; 140 I 90 consid. 1.2.1 et 1.2.2; 140 V 321 consid. 2.1.1; arrêt 8C_191/2020 du 3 juillet 2020 consid. 1.2).
À l'ATF 140 V 328, le Tribunal fédéral a admis que la qualité pour recourir d'une commune prestant l'aide sociale doit en règle générale être admise. Elle peut être niée lorsqu'il n'est pas invoqué que le cas à juger ait valeur de précédent et qu'on ne voit pas que tel puisse être le cas, ou lorsque les intérêts en jeu apparaissent négligeables; en effet, on ne peut alors plus parler d'un intérêt propre digne de protection de la commune, étant précisé que l'intérêt général à une correcte application du droit n'est pas suffisant au regard de l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 140 V 328 consid. 6.6; arrêt 8C_191/2020 précité consid. 1.3).
1.2.2. En l'espèce, il est douteux que le cas à juger puisse avoir valeur de précédent, vu l'entrée en vigueur, au 1 er janvier 2026, d'une nouvelle disposition de droit cantonal introduisant de nouvelles règles sur le droit à l'aide sociale en cas de dessaisissement de revenus et/ou de fortune (cf. consid. 4 infra). Dès lors que comme on le verra, le recours doit de toute manière être rejeté, le point de savoir si la recourante a la qualité pour recourir - et par extension si son recours est recevable - peut toutefois demeurer indécis.
2.1. Le litige porte sur le point de savoir si la cour cantonale a annulé à bon droit la décision sur réclamation du 6 février 2024, par laquelle la recourante a refusé de prendre en charge le solde des frais d'EMS de l'intimée pour la période de mai 2023 à avril 2027.
2.2. Le Tribunal fédéral, qui est un juge du droit, fonde son raisonnement juridique sur les faits retenus par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sauf s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 150 II 346 consid. 1.6; 149 II 337 consid. 2.3; 148 V 366 consid. 3.3) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). Si le recourant entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente, il doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF); à défaut, un état de fait divergent de celui de la décision attaquée ne peut pas être pris en compte (ATF 149 II 337 consid. 2.3; 148 V 366 consid. 3.3; 145 V 188 consid. 2).
2.3. Le Tribunal fédéral applique le droit d'office (art. 106 al. 1 LTF). Eu égard toutefois à l'exigence de motivation qu'impose l'art. 42 al. 2 LTF, il n'examine en principe que les griefs invoqués, sauf en cas d'erreurs juridiques manifestes (ATF 146 IV 297 consid. 1.2; 142 III 402 consid. 2.6; 140 III 115 consid. 2). En outre, il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant (art. 106 al. 2 LTF), c'est-à-dire s'il a été expressément soulevé et exposé de manière claire et détaillée. Sauf exceptions, notamment en matière de droits constitutionnels cantonaux (cf. art. 95 let. c, d et e LTF), on ne peut pas invoquer la violation du droit cantonal ou communal en tant que tel devant le Tribunal fédéral (art. 95 LTF a contrario). En revanche, il est possible de faire valoir que sa mauvaise application consacre une violation du droit fédéral, comme la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou la garantie d'autres droits constitutionnels (ATF 150 I 154 consid. 2.1; 145 I 108 consid. 4.4.1; 143 I 321 consid. 6.1).
Appelé à revoir l'application ou l'interprétation d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motif objectif et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 150 I 50 consid. 3.2.7; 148 I 145 consid. 6.1; 147 I 241 consid. 6.2.1). Pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision soit arbitraire dans son résultat (ATF 148 I 145 consid. 6.1; 145 II 32 consid. 5.1; 143 I 321 consid. 6.1; 141 I 49 consid. 3.4).
3.1. Selon l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. L'art. 12 Cst. ne vise qu'une aide minimale - à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes - pour mener une existence conforme à la dignité humaine; dans cette mesure, le droit constitutionnel à l'aide d'urgence diffère du droit cantonal à l'aide sociale, qui est plus complet (ATF 149 V 250 consid. 4.2; 146 I 1 consid. 5.1).
3.2. En droit fribourgeois, conformément à l'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst./FR; RS/FR 10.1), toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité. L'aide sociale est plus spécifiquement régie par la loi sur l'aide sociale du 14 novembre 1991 (LASoc; RS/FR 831.0.1) et son règlement d'exécution du 30 novembre 1999 (RELASoc; RS/FR 831.0.11). Une personne est considérée dans le besoin lorsqu'elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu'elle ne peut pas subvenir à son entretien, d'une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (art. 3 LASoc). Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1); l'aide matérielle est une prestation allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4).
Aux termes de l'art. 5 LASoc, l'aide sociale est accordée dans la mesure où la personne dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux dispositions du code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe ou ne peut pas faire valoir d'autres prestations auxquelles elle a droit. Cette disposition affirme le principe de subsidiarité de l'aide sociale. Ce principe souligne le caractère subsidiaire de l'aide sociale et postule que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des prestations d'aide publique soient accordées; il exclut en particulier le choix entre les sources d'aide prioritaires et l'aide sociale publique (ATF 150 I 6 consid. 10.1.2; 149 V 250 consid. 4.2; 146 I 1 consid. 8.2).
L'art. 29 LASoc prévoit que la personne qui a reçu une aide matérielle est tenue de la rembourser, en tout ou partie, dès que sa situation financière le permet (al. 1, première phrase); l'obligation de rembourser s'étend aux héritiers jusqu'à concurrence de leur part d'héritage (al. 2).
En l'espèce, les juges cantonaux ont relevé que la législation fribourgeoise en matière d'aide sociale actuellement en vigueur ne contenait aucune règle spécifique en cas de dessaisissement préalable au besoin d'aide. Plus singulièrement, elle ne prévoyait pas qu'un élément de fortune dont un requérant se serait dessaisi devrait être comptabilisé dans ses ressources disponibles pour couvrir ses charges. Vu le principe de finalité de l'aide sociale, selon lequel le besoin d'aide actuel prévaut sans égard à un éventuel comportement par lequel la personne concernée aurait causé ce besoin fautivement, la recourante ne disposait pas d'une base légale pour refuser des prestations d'aide sociale en raison d'un dessaisissement, sous réserve d'un éventuel abus de droit. L'existence d'une telle règle dans certains autres cantons n'y changeait rien, pas davantage que l'entrée en vigueur, le 1
er janvier 2026, de la nouvelle loi sur l'aide sociale du 9 octobre 2024 (nLASoc; ROF 2024_074) instaurant la prise en compte, pour le calcul d'une éventuelle prestation d'aide sociale, des revenus et fortunes auxquels la personne bénéficiaire a renoncé, qu'elle a refusé de faire valoir ou dont elle s'est dessaisie (cf. art. 19 al. 3, première phrase, nLASoc). Cette modification législative, qui n'était pas encore en vigueur, devait de surcroît faire l'objet de précisions par le Conseil d'État dans un règlement d'exécution, lequel devrait respecter le droit constitutionnel à l'aide en cas de situation de détresse.
Les premiers juges ont ajouté que la recourante ne pouvait pas appliquer par analogie l'art. 29 al. 2 LASoc, qui régissait le remboursement de l'aide sociale par les héritiers d'un bénéficiaire revenu à meilleure fortune avant son décès, pour refuser la prise en charge du solde des frais d'EMS de l'intimée. La recourante ne pouvait pas se référer à une pure règle de remboursement de l'aide matérielle déjà octroyée, pour en déduire par analogie une cause de refus d'une aide destinée à couvrir un besoin actuel. La juridiction cantonale a ensuite estimé qu'aucun abus de droit ne pouvait être reproché à l'intimée, de sorte que la recourante ne pouvait pas davantage se fonder sur un tel motif pour refuser de lui octroyer l'aide sociale durant quatre ans. Enfin, le tribunal cantonal a retenu qu'il n'y avait pas lieu d'examiner, dans le cadre du présent litige, si les enfants de l'intimée pourraient être tenus de contribuer à l'entretien de celle-ci en vertu de l'art. 328 al. 1 CC. Selon cette disposition, chacun, pour autant qu'il vive dans l'aisance, est tenu de fournir des aliments à ses parents en ligne directe ascendante et descendante, lorsque, à défaut de cette assistance, ils tomberaient dans le besoin. Cette obligation, nommée "dette alimentaire", était de nature civile et ne pouvait donc être réclamée qu'en saisissant un tribunal civil et non par l'adoption d'une décision administrative en matière d'aide sociale.
5.1. La recourante reproche à l'instance précédente d'avoir versé dans l'arbitraire en ne faisant pas application du principe de subsidiarité de l'aide sociale dans le cas d'espèce. Elle soutient qu'au moment où l'intimée a demandé l'aide sociale, ses enfants disposaient encore d'une bonne partie des donations effectuées en janvier 2022, de sorte qu'ils auraient pu et dû reverser les montants perçus à leur mère pour qu'elle puisse s'acquitter de ses frais d'EMS. Elle expose que dans le canton de Fribourg, l'absence de base légale sanctionnant un dessaisissement de fortune en matière d'aide sociale sera comblée d'ici quelques mois, avec l'entrée en vigueur, le 1 er janvier 2026, de la nouvelle LASoc. Elle reproche en outre à la cour cantonale d'avoir, de manière arbitraire, fait fi du principe de finalité de l'aide sociale en refusant d'appliquer par analogie les règles en matière de remboursement de l'aide sociale par les héritiers.
5.2. Il ne ressort pas de l'arrêt cantonal qu'au moment de la demande d'aide sociale de l'intimée, ses enfants auraient encore eu à disposition une "bonne partie" de l'argent reçu de leur mère en janvier 2022. Sur ce point, la recourante s'écarte des faits constatés par la juridiction cantonale, sans expliquer en quoi celle-ci aurait, ce faisant, procédé de manière arbitraire. L'assertion de la recourante ne peut donc pas être retenue (cf. consid. 2.2 supra). Au demeurant, même si ses enfants avaient, au moment où elle a sollicité une aide matérielle, encore été en possession de l'intégralité de l'argent perçu en janvier 2022, les premiers juges ont considéré qu'en l'absence de disposition légale cantonale relative au dessaisissement de fortune, les autorités compétentes en matière d'aide sociale ne pouvaient pas refuser cette aide en raison d'un tel dessaisissement, compte tenu du principe de finalité de l'aide sociale. Sur ce point, la recourante se limite à invoquer de manière relativement générale le principe de subsidiarité, sans toutefois démontrer qu'il devrait trouver application, malgré l'absence de base légale réglant la question, dans une situation où la personne concernée ne dispose effectivement plus des moyens nécessaires à ses besoins au moment où elle dépose sa demande. Dans ce contexte, comme l'ont souligné à juste titre les juges cantonaux, la recourante ne peut pas se prévaloir de dispositions légales qui ne sont pas encore en vigueur ni de dispositions légales en vigueur dans d'autres cantons. En outre, la cour cantonale n'est pas tombée dans l'arbitraire en considérant que l'art. 29 al. 2 LASoc ne pouvait pas s'appliquer par analogie au présent litige. Il n'apparaît en effet pas insoutenable de retenir, à l'instar des premiers juges, que la situation visée par cette disposition est différente de celle de l'intimée, l'art. 29 al. 2 LASoc réglant la question d'un besoin d'aide passé et le remboursement de l'aide allouée à l'époque, alors que l'intimée présente un besoin d'aide actuel. Comme cela ressort de l'arrêt attaqué, en l'état, les enfants de l'intimée n'ont par ailleurs pas été reconnus débiteurs envers elle d'une dette alimentaire au sens de l'art. 328 al. 1 CC. La recourante ne conteste pas que la juridiction cantonale n'était pas compétente pour reconnaître l'existence d'une telle dette et qu'il lui appartiendrait, le cas échéant, de s'adresser elle-même aux héritiers par la voie civile. En l'absence de toute autre ressource à disposition de l'intimée, le principe de subsidiarité ne s'opposait donc pas à l'octroi de l'aide matérielle par la recourante. Celle-ci ne démontre pas davantage en quoi les premiers juges auraient fait une application erronée du principe de finalité en considérant que l'intimée était effectivement dans le besoin. Ses griefs sont mal fondés.
À titre subsidiaire, la recourante soutient que l'intimée a commis un abus de droit.
6.1. L'interdiction de l'abus de droit est un principe général de l'ordre juridique suisse (ATF 140 III 491 consid. 4.2.4; 137 V 394 consid. 7.1), développé à l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (art. 2 CC), puis étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit. Le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (ATF 142 II 206 consid. 2.3; 136 I 254 consid. 5.2; arrêt 2C_90/2024 du 27 septembre 2024 consid. 6.1). L'interdiction de l'abus de droit est le corollaire du principe de la bonne foi. L'abus de droit consiste notamment à utiliser une institution juridique à des fins étrangères au but même de la disposition légale qui la consacre, de telle sorte que l'écart entre le droit exercé et l'intérêt qu'il est censé protéger soit manifeste. Comme le suggère, en matière civile, le libellé de l'art. 2 al. 2 CC, un abus de droit doit, pour être sanctionné, apparaître manifeste. Cela implique que l'abus de droit ne doit être admis qu'avec une grande retenue (ATF 144 II 49 consid. 2.2; 143 III 279 consid. 3.1; 140 III 583 consid. 3.2.4; 137 III 625 consid. 4.3).
En matière d'aide sociale, un abus de droit suppose nécessairement que la personne dans le besoin ait intentionnellement provoqué cette situation dans le seul but de pouvoir ensuite se prévaloir du droit à l'aide sociale. Une telle volonté doit être claire et indiscutable (ATF 134 I 65 consid. 5.2; 121 I 367 consid. 3d). Jusqu'à présent, la jurisprudence a laissé indécis le point de savoir si un abus de droit de la part d'une personne demandant l'aide sociale pouvait justifier une réduction ou un refus de l'aide requise. À la presque unanimité, la doctrine considère qu'il ne peut pas être question d'abus de droit dans l'exercice des droits découlant de l'art. 12 Cst. (ATF 150 I 6 consid. 11.1 et les références citées).
6.2. En l'espèce, les premiers juges ont observé qu'en vendant son appartement en janvier 2022, puis en donnant sans attendre l'essentiel du bénéfice de cette vente à ses trois enfants, pour un montant total supérieur à 300'000 fr., et en conservant pour elle un montant de seulement 30'000 fr. environ, l'intimée avait clairement manqué de prévoyance. En effet, à ce moment, elle était âgée de 85 ans et vivait seule dans un appartement adapté aux seniors, mais elle avait déjà des difficultés de mobilité et devait faire appel à l'aide de proches pour accomplir certains actes ordinaires. Ses revenus de rentes et la petite réserve conservée lui permettaient certes d'assumer ses charges courantes, mais elle pouvait se rendre compte - et ses enfants également - que tel ne serait plus le cas dans l'hypothèse d'un séjour en EMS. Or, vu son âge et ses difficultés de santé, il existait, au début de l'année 2022 déjà, selon le cours ordinaire des choses et l'expérience générale de la vie, une probabilité non négligeable qu'elle doive quitter son appartement pour entrer en EMS à un moment ou à un autre. Cela étant, même dans ces circonstances, il n'était pas établi qu'au moment où l'intimée s'était dessaisie de la plus grande partie de sa fortune en 2022, un séjour dans un tel établissement était inéluctable à plus ou moins court terme. C'était du reste ensuite d'une chute intervenue une année plus tard, associée à une altération de son état de santé général, qu'elle avait dû renoncer à vivre dans son appartement protégé. Par conséquent, le manque de prévoyance dont elle avait fait preuve au début de l'année 2022 ne pouvait pas être assimilé à un acte délibéré par lequel elle aurait provoqué la situation de besoin dont elle se prévalait désormais. La recourante ne pouvait donc pas se fonder sur l'existence d'un abus de droit pour refuser l'octroi de l'aide sociale à l'intimée durant quatre ans à partir de son entrée en EMS.
6.3. La recourante soutient qu'en faisant donation de plus de 300'000 fr. à ses enfants, l'intimée aurait délibérément provoqué un besoin d'aide sociale. Celle-ci aurait en effet dû se rendre compte que ses revenus ne suffiraient pas à couvrir ses frais d'EMS. Or elle aurait dû s'attendre à une entrée en EMS au moment des donations, dès lors qu'elle présentait déjà des problèmes de santé à l'époque et que son état s'aggravait progressivement. En outre, l'intimée et ses enfants n'auraient pas pu ignorer les nouvelles dispositions légales en matière de prestations complémentaires, entrées en vigueur au 1 er janvier 2021, qui ont renforcé la notion de dessaisissement. L'intimée aurait donc, en toute connaissance de cause, effectué des donations importantes engendrant de manière quasi incontournable, à court ou moyen terme, une demande d'aide sociale, ce que seul un décès prématuré aurait permis d'éviter. Elle n'aurait pas fait preuve d'un simple manque de prévoyance, son attitude démontrant une volonté évidente d'offrir sa fortune à ses enfants plutôt que de l'utiliser pour payer les frais élevés d'EMS, quitte à demander par la suite des prestations complémentaires puis l'aide sociale. Le fait que sa demande d'allocation pour impotent soit antérieure aux donations serait la preuve qu'elle était consciente de sa santé fragile et qu'un maintien à domicile n'était pas envisageable. La recourante ajoute que selon ses calculs, les montants versés par l'intimée à ses enfants lui auraient permis de financer son séjour en EMS durant quinze ans.
6.4. Lorsqu'elle affirme qu'au moment où l'intimée a effectué ses donations, en janvier 2022, celle-ci avait déjà déposé une demande d'allocation pour impotent, la recourante s'éloigne encore une fois des faits établis par la juridiction cantonale, sans exposer en quoi les conditions de l'art. 105 al. 2 LTF seraient réunies (cf. consid. 2.2 supra). On rappellera toutefois que l'intimée s'est vu reconnaître, le 12 septembre 2023, le droit à une allocation pour impotent de degré faible dès le 1 er septembre 2022, soit à une période où elle vivait encore dans une résidence pour seniors, puis de degré moyen dès le 1 er juin 2023, soit peu après son entrée en EMS. En janvier 2022, son impotence ne requérait donc pas un séjour dans un tel établissement. Cela étant, comme relevé par les premiers juges, elle a effectivement fait preuve d'un manque de prévoyance en faisant donation à ses enfants de l'essentiel du bénéfice de la vente de son appartement. Au vu de son âge ainsi que de ses difficultés de mobilité et à accomplir certains actes ordinaires, elle aurait dû anticiper une possible entrée en EMS à court ou moyen terme. Force est toutefois de constater qu'en janvier 2022, un séjour en EMS n'était pas concrètement envisagé. L'intimée séjournait depuis moins d'une année dans une résidence pour seniors, qui offrait des conditions de vie et un encadrement adaptés à son état de santé et à ses difficultés, notamment de mobilité. Ce n'est qu'après une chute, plus d'un an plus tard, et la dégradation de son état de santé qui s'en est suivie, qu'elle s'est vu contrainte d'intégrer un EMS. Dans ces conditions, on ne saurait tenir pour établi qu'elle avait, en janvier 2022, l'intention d'éluder la loi en se dessaisissant d'une partie importante de sa fortune dans le but qu'une partie des frais d'EMS soit prise en charge par l'aide sociale. Les constatations de fait des premiers juges sur ce point sont exemptes d'arbitraire. La législation en matière de prestations complémentaires, à laquelle la recourante fait référence, ne s'avère par ailleurs pas pertinente dans ce contexte. Les conditions restrictives pour admettre un abus de droit n'étant pas données, l'arrêt cantonal doit également être confirmé sur ce point.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité (cf. consid. 1.2 supra). Le présent arrêt rend sans objet la requête d'effet suspensif. La recourante, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). L'intimée a droit à des dépens à charge de la recourante (art. 68 al. 1 et 2 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de la recourante.
La recourante versera à l'intimée la somme de 3'000 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la I re Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Fribourg.
Lucerne, le 8 octobre 2025
Au nom de la IVe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Viscione
Le Greffier : Ourny