Unemployment sanctions after parliamentary candidacy and non-reelectionGénéré par IA

8C_22/2025

Arrêt du 16 décembre 2025

IVe Cour de droit public

Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Viscione, Présidente, Maillard, Heine, Scherrer Reber et Métral.
Greffière : Mme Fretz Perrin.

Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Raphaël Mahaim, avocat,
recourante,

contre

Office cantonal de l'emploi du canton de Genève, Service juridique, rue des Gares 16, 1201 Genève,
intimé.

Objet
Assurance-chômage (suspension du droit à l'indemnité; mandat politique),

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 25 novembre 2024 (A/1883/2024 ATAS/912/2024).

Faits :

A.

A.________, née en 1973, a été élue au Conseil national pour la législature 2019-2023. Elle s'est portée candidate à sa réélection pour la législature 2023-2027 mais n'a pas été réélue, ce qu'elle a appris le 22 octobre 2023. Elle s'est inscrite auprès de l'Office cantonal de l'emploi (ci-après: OCE) le 28 novembre 2023. Un délai-cadre d'indemnisation a été ouvert en sa faveur à compter du 4 décembre 2023, soit le jour suivant la fin de son mandat politique. Par décision du 17 janvier 2024, l'OCE a prononcé à son encontre une suspension du droit à l'indemnité de chômage d'une durée de douze jours, à compter du 4 décembre 2023, au motif qu'elle n'avait pas effectué des recherches d'emploi durant la période précédant son inscription à l'OCE. L'assurée a formé opposition contre cette décision. Par décision sur opposition du 3 mai 2024, l'OCE a partiellement admis l'opposition et a réduit la durée de la suspension de douze à neuf jours.

B.

Par arrêt du 25 novembre 2024, la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la République et canton de Genève a rejeté le recours interjeté par A.________ contre la décision sur opposition du 3 mai 2024.

C.

A.________ forme un recours en matière de droit public contre cet arrêt, en concluant à sa réforme en ce sens que son droit à l'indemnité de chômage ne soit pas suspendu et qu'une indemnité de dépens lui soit octroyée pour la procédure devant l'instance cantonale, subsidiairement que la durée de la suspension soit ramenée à deux jours au lieu de neuf et, très subsidiairement, à ce que l'arrêt cantonal soit annulé et la cause renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
L'OCE conclut au rejet du recours tandis que le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) a renoncé à se déterminer.

Considérant en droit :

1.

Le recours est dirigé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en matière de droit public (art. 82 ss LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF). Il a été déposé dans le délai (art. 100 LTF) et la forme (art. 42 LTF) prévus par la loi. Il est donc recevable.

2.

2.1. Le litige porte sur la suspension du droit de la recourante à l'indemnité de chômage. Il s'agit plus précisément de déterminer si une telle suspension peut être imposée à la recourante, conformément à la loi sur l'assurance-chômage, pour n'avoir pas effectué de recherches d'emploi pendant la période ayant précédé l'annonce des résultats des élections pour la législature 2023-2027.

2.2. Le recours en matière de droit public (au sens des art. 82 ss LTF) peut être formé pour violation du droit (circonscrit par les art. 95 et 96 LTF). Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Le recourant ne peut critiquer les faits constatés par les premiers juges que s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte ou contraire au droit et si la correction d'un tel vice peut influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).

3.

Selon l'art. 30 al. 1 let. c LACI (RS 837.0), le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Cette disposition doit être mise en relation avec l'art. 17 al. 1 LACI, aux termes duquel l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit entreprendre tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter ou réduire le chômage. L'obligation de rechercher un emploi prend naissance avant le début du chômage. En effet, l'assuré a le devoir de rechercher un emploi pendant son délai de congé, dès la signification de celui-ci, et, en cas de rapports de travail de durée déterminée, au moins dans les trois mois avant la fin des rapports de travail (ATF 141 V 365 consid. 2.2).

4.

Les premiers juges ont considéré que le moment où la recourante avait eu connaissance du fait qu'elle était objectivement menacée de chômage remontait à tout le moins à plus de trois mois avant son inscription au chômage, puisqu'elle avait conscience de la durée de son mandat de conseillère nationale déjà au moment de son élection. Assimilant son mandat politique à un contrat de durée déterminée de quatre ans, les juges cantonaux ont retenu que la période de contrôle correspondait aux trois mois précédant l'inscription de la recourante à l'assurance-chômage, soit en l'espèce du 3 septembre au 3 décembre 2023. Dès lors que la recourante n'avait fourni aucune preuve de recherche d'emploi pour le mois de septembre et seulement cinq pour la période du 1 er octobre au 30 novembre 2023, les premiers juges ont confirmé la suspension du droit à l'indemnité journalière prononcée par l'intimé.

5.

La recourante fait grief à la cour cantonale d'avoir violé les art. 17 et 30 LACI ainsi que les art. 5 et 34 Cst. en retenant qu'une sanction devait être prononcée. Elle souligne que l'art. 34 Cst. - qui garantit l'exercice des droits politiques - revêt également une dimension institutionnelle dans la mesure où ce droit fondamental contribue au fonctionnement de la démocratie (Vincent Martenet/Théophile von Büren, in Commentaire romand, Constitution fédérale, Préambule - art. 80 Cst., 2021, n o 15 ad art. 34). Son champ de protection revêt les deux aspects relatifs au droit de prendre part à une élection, c'est-à-dire aussi bien le droit d'élire que d'être élu. Ce droit est invocable tant par les électeurs que par les candidats à une élection (Vincent Martenet/Théophile von Büren, op. cit., n o 27 ad art. 34).
Dans ce contexte, la recourante fait valoir que le mandat de parlementaire fédéral ne saurait être assimilé à un contrat de travail de durée déterminée. Le mandat électif au Conseil national ne permettrait pas de considérer que la Confédération serait son "employeur", étant admis qu'elle ne dispose pas d'un contrat de travail ni d'un cahier des charges. Cette particularité, conjuguée aux tâches extrêmement diverses qu'un élu fédéral doit exercer, au service de la population qui l'a élu, implique qu'il n'existe pas de "taux horaire" type pour ce genre de mandat politique. Par ailleurs, à la différence d'un contrat de travail de durée déterminée, un mandat politique ne connaîtrait pas de terme fixe puisqu'un non-renouvellement de ce mandat, dans les cas où un parlementaire fédéral est candidat à sa propre réélection, serait rare et ne se produirait que dans 15 % des cas. En l'espèce, il n'y aurait donc pas lieu de considérer qu'elle était tenue d'effectuer des recherches d'emploi avant le jour où elle a appris sa non-réélection, soit le 22 octobre 2023. Or à partir de cette date, elle a effectué des recherches d'emploi qualitativement et quantitativement suffisantes puisque son premier contact le 27 octobre 2023 avait permis son engagement ultérieur.
La recourante soutient également que son engagement dans une campagne électorale d'envergure nationale constituait une recherche active de travail puisque sa réélection aurait permis d'éviter de recourir ultérieurement à l'assurance-chômage. L'autorité précédente aurait par conséquent dû en tenir compte, non seulement dans l'examen de la période de recherches d'emploi mais également dans l'appréciation d'une éventuelle sanction.
Enfin, la recourante observe qu'exiger de sa part des recherches d'emploi déjà trois mois avant la fin de la législature et même avant la date du scrutin contreviendrait à ses droits politiques, dès lors que cela la mettrait face à un choix insoutenable, à savoir entreprendre de sérieuses recherches d'emploi ou exercer pleinement son mandat politique, lequel comprenait aussi le travail lié à la campagne électorale en vue de sa réélection. Dans le premier cas, la recourante fait valoir qu'elle aurait dû entreprendre des démarches auprès d'employeurs pour leur faire part, de façon quasi-mensongère, d'un intérêt pour un poste de travail. Dans le second cas, la recourante se verrait punie par une sanction de l'assurance-chômage pour s'être pleinement investie dans sa campagne électorale en conformité avec ses droits politiques, c'est-à-dire sans tromper ses électeurs sur ses réelles intentions.

6.

6.1. Selon la loi fédérale sur les moyens alloués aux membres de l'Assemblée fédérale et sur les contributions allouées aux groupes (Loi sur les moyens alloués aux parlementaires [LMAP]; RS 171.21), les membres de l'Assemblée fédérale (députés) reçoivent de la Confédération une indemnité ("ein Einkommen"; "una retribuzione") au titre de l'exercice du mandat parlementaire (art. 1 al. 1 LMAP). Ils reçoivent une contribution destinée à couvrir les coûts qui résultent de leur activité parlementaire (art. 1 al. 2 LMAP). Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que même si l'exercice d'une activité politique au sein de l'Assemblée fédérale n'était pas axée sur la réalisation d'un revenu mais plutôt sur l'exercice de droits et de devoirs politiques, il n'en demeure pas moins que cette activité politique implique une prestation de travail complète, laquelle est rémunérée (ATF 148 V 253 consid. 5.2.2). Aussi en a-t-il conclu qu'un mandat parlementaire constituait une activité lucrative. La rémunération tirée d'une activité parlementaire fait ainsi partie du salaire déterminant au sens de l'art. 5 al. 2 LAVS (RS 831.10) en relation avec l'art. 7 let. i RAVS (RS 831.101) dans la mesure où elle ne représente pas un dédommagement pour les frais généraux encourus. Dans ce contexte, le Tribunal fédéral a pris en considération le fait qu'à la différence de la rémunération d'autres activités exercées en faveur de la collectivité (solde militaire, indemnités de fonction dans la protection civile, notamment), la rémunération tirée de l'activité parlementaire n'était pas exclue par l'art. 6 al. 2 let. a RAVS du revenu provenant d'une activité lucrative (ATF 148 V 253 précité consid. 5.3.2).

6.2.

6.2.1. Si le revenu tiré d'un mandat de parlementaire fédéral est considéré comme un revenu d'activité lucrative dépendante au sens de la législation sur l'assurance-vieillesse et survivants, un tel mandat ne repose cependant pas sur un contrat de travail de durée déterminée. Son but diffère fondamentalement de celui, essentiellement économique, poursuivi par les parties à un contrat de travail. La personne qui se présente à une élection exerce ses droits politiques. Ces droits sont garantis par l'art. 34 al. 1 Cst. Ils permettent à tous les Suisses et toutes les Suissesses ayant 18 ans révolus qui ne sont pas interdits pour cause de maladie mentale ou de faiblesse d'esprit de prendre part à l'élection du Conseil national et aux votations fédérales et lancer et signer des initiatives populaires et des demandes de référendum en matière fédérale (art. 136 al. 1 et 2 Cst.).
Il est vrai qu'une réélection pour un nouveau mandat politique n'est jamais certaine, comme l'a relevé à juste titre la juridiction cantonale. En période de réélection, le parlementaire concerné sait qu'il risque de se retrouver sans emploi en cas de non-réélection. Toutefois, cette éventualité ne permet évidemment pas d'exiger de lui qu'il renonce à l'exercice de ses droits politiques pour s'assurer d'un emploi convenable au terme de la période électorale en cours. En cela, sa situation diffère fondamentalement de celle d'une personne au bénéfice d'un contrat de travail de durée déterminée arrivant prochainement à échéance, mais qui espère son renouvellement. On peut en effet exiger de cette personne qu'elle prenne contact avec son employeur en vue de s'assurer du renouvellement de son contrat. À défaut, il est exigible d'elle qu'elle effectue des recherches en vue de s'assurer autant que possible de retrouver un autre emploi convenable à l'échéance de son contrat, quand bien même elle souhaiterait, dans l'idéal, poursuivre son activité professionnelle en cours. Si l'occasion se présente, elle doit la saisir et s'engager à entrer en fonction auprès du nouvel employeur dès l'échéance du contrat de travail en cours. En revanche, un parlementaire fédéral qui se présente pour une réélection et considère que son mandat électoral est incompatible avec l'exercice d'une activité salariée est en droit de privilégier l'exercice de ses droits politiques. Il ne peut pas raisonnablement s'engager auprès d'un nouvel employeur avant de savoir s'il pourra honorer ou non cet engagement. Lui demander, dans ce contexte, d'effectuer des recherches d'emploi avant de savoir s'il sera réélu dans ses fonctions reviendrait pratiquement à exiger de lui d'adopter une attitude contradictoire, voire déloyale face à un employeur potentiel. Il devrait en effet, soit taire sa candidature à une réélection - ce qui paraît peu compatible avec une campagne politique -, soit affirmer être prêt à s'engager pleinement dans un contrat de travail malgré une éventuelle réélection, contrairement à ses réelles intentions. À défaut, ses perspectives d'engagement ne seraient certes pas nulles, mais très fortement réduites, au point qu'elles reviendraient pour l'essentiel à un exercice formel. Cela pourrait en outre nuire à ses chances de réélection si les contradictions évoquées devaient être mises en évidence publiquement.

6.2.2. Les premiers juges se sont référés à l'arrêt du 6 décembre 2007 rendu par le Tribunal fédéral dans la cause C 24/07. Le Tribunal fédéral y avait constaté qu'un assuré au chômage qui brigue un mandat politique n'est pas dispensé d'effectuer des recherches d'emploi pendant la campagne électorale. La situation tranchée à l'époque n'est toutefois pas comparable à celle de la recourante, puisque l'arrêt cité concernait un assuré dont le chômage était en cours et qui briguait un premier mandat de conseiller municipal dans une commune. La recourante, en revanche, n'était pas au chômage pendant la campagne et se présentait à sa propre réélection. À cet égard, les statistiques produites par la recourante en instance cantonale démontrent qu'une réélection a lieu dans une large majorité des cas, avec un taux de réélection dépassant 80 %, pour le Conseil national, entre 1971 et 2023. Il convient sur ce point de compléter les constatations de faits manifestement incomplètes de la juridiction cantonale (art. 97 al. 1 et 105 al. 2 LTF).

7.

Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu de considérer que la recourante était tenue d'effectuer des recherches d'emploi avant de connaître le résultat des élections, le 22 octobre 2023. À partir de cette date, en revanche, la recourante savait que son activité de parlementaire ne s'étendrait pas au-delà du 3 décembre 2023 et qu'elle serait alors en mesure d'accepter un emploi. Il convenait dès lors d'examiner les efforts de la recourante pour retrouver un travail seulement à partir du 22 octobre 2023.

8.

Dans ces conditions, il convient d'annuler l'arrêt attaqué, ainsi que la décision sur opposition du 3 mai 2024, et de renvoyer la cause à l'intimé pour qu'il réexamine la situation de la recourante et se prononce à nouveau à l'aune des considérants du présent arrêt.

9.

Vu l'issue du litige, les frais judiciaires et les dépens doivent être mis à la charge de l'office intimé (art. 66 al. 1 et 68 al. 1 LTF). La cause est renvoyée à la juridiction cantonale pour nouvelle décision sur les dépens de la procédure antérieure (art. 67 et 68 al. 5 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est admis. L'arrêt de la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 25 novembre 2024, ainsi que la décision sur opposition du 3 mai 2024 sont annulés. La cause est renvoyée à l'Office cantonal de l'emploi pour nouvelle décision.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de l'intimé.

3.

L'intimé versera à la recourante la somme de 3'000 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.

4.

La cause est renvoyée à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre des assurances sociales, pour nouvelle décision sur les dépens de la procédure antérieure.

5.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre des assurances sociales, et au Secrétariat d'État à l'économie (SECO).

Lucerne, le 16 décembre 2025

Au nom de la IVe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Viscione

La Greffière : Fretz Perrin