{T 0/2}
5P.458/2002 /frs
Arrêt du 4 septembre 2003
IIe Cour civile
Composition
MM. et Mmes les Juges Raselli, Président,
Nordmann, Escher, Meyer et Hohl.
Greffier: M. Braconi.
Parties
X.________,
recourant, représenté par Me Olivier Derivaz, avocat, case postale 1472, 1870 Monthey 2,
contre
Canton du Valais, 1950 Sion, représenté par l'Inspection cantonale des Finances, rue de la Dent-Blanche 8, 1951 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, 1950 Sion 2.
Objet
art. 9 et 26 Cst. (obligation de dissoudre la réserve
de cotisations LPP constituée par l'OPF du district de Y.________),
recours de droit public contre l'arrêt de la Cour de
droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais
du 4 octobre 2002.
Faits:
A.
A.a X.________ est préposé de l'Office des poursuites et faillites du district de Y.________; depuis le 1er janvier 1997, cet office est soumis au statut de la régie (art. 2 de la décision du Grand Conseil du canton du Valais, du 15 novembre 1996, concernant le statut des offices des poursuites et faillites).
Selon décision du Conseil d'Etat du canton du Valais du 1er avril 1987, les préposés ainsi que leur personnel sont affiliés à une institution de prévoyance professionnelle (LPP).
A.b Jusqu'au 31 décembre 1996, le préposé a assumé, comme un employeur privé, au titre des charges d'exploitation de l'office, les cotisations patronales LPP de ses employés; son revenu était constitué par le rendement net de l'office, et il n'était pas plafonné.
Depuis le 1er janvier 1997 - date de l'entrée en vigueur de la loi du 20 juin 1996 d'application de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LALP/VS) et de l'ordonnance du 18 septembre 1996 d'application de la législation sur la poursuite pour dettes et la faillite (OLALP/VS) -, le préposé continue d'assumer, comme un employeur privé, les cotisations patronales LPP de ses employés; son revenu est toujours constitué par le rendement net de l'office, mais il est désormais limité à un maximum de 150'000 fr. par an (art. 12 al. 1 et 13 al. 1 LALP/VS; art. 14 al. 1 OLALP/VS), l'excédent revenant à l'Etat (art. 14 al. 4 OLALP/VS); l'Etat garantit au préposé un revenu minimal annuel de 80'000 fr. (art. 13 al. 1 LALP/VS et 14 al. 1 OLALP/VS).
B.
B.a En 1990, 1991, 1993 et 1994, X.________ a constitué, sur la base de l'art. 331 al. 3 CO, des réserves volontaires de cotisations patronales LPP pour son personnel; cette opération augmentait les charges d'exploitation de l'office, ce qui diminuait le bénéfice net et, par voie de conséquence, dans une mesure identique, son propre revenu. Dans son rapport du 17 septembre 1992, l'Inspection cantonale des finances a admis, d'entente avec le préposé, la constitution de telles réserves - en la considérant néanmoins comme injustifiée - «pour une valeur maximale de 5 ans de cotisations patronales, dans la mesure où la réserve sera progressivement dissoute dès 1992, par le paiement des cotisations patronales LPP relatives aux employés de l'OPF». En 1994, l'Inspection cantonale des finances a réitéré cet avis et, en 1997, elle a émis des directives prescrivant que les «réserves existantes au début 1998 doivent être utilisées pour payer les contributions patronales, ce jusqu'à leur épuisement», la constitution de nouvelles réserves étant exclue.
A fin 1999, les réserves de cotisations LPP de l'Office de Y.________, qui étaient placées sur un compte de la fondation de prévoyance professionnelle Z.________, s'élevaient à 183'336 fr. 70, plus 10'373 fr. d'intérêts; ces réserves figurent au bilan de l'office.
B.b X.________ ne s'est pas conformé aux directives de l'Inspection cantonale des finances et n'a pas utilisé les réserves pour payer les cotisations patronales, sauf partiellement en 1992. A son avis, ces réserves ont été constituées, sous l'ancien droit, par prélèvement sur le rendement de l'office et ont, de ce fait, diminué son revenu; elles doivent donc lui revenir. Pour l'Inspection cantonale des finances, la constitution de ces réserves avait pour but de présenter un revenu réduit du préposé, qui était alors devenu beaucoup trop important et politiquement inacceptable, par une rétrocession volontaire en faveur de l'office.
Un délai au 31 décembre 1999, prolongé jusqu'au 29 décembre 2000, a été imparti à X.________ pour se conformer aux directives. Puis, lors du contrôle de la gestion annuelle de l'office pour l'exercice 1999, l'Inspection cantonale des finances a corrigé les comptes, fixé la dissolution de la réserve à 82'567 fr. 80 pour 1999 et, en raison d'autres corrections non litigieuses, demandé au préposé de verser à l'Etat la somme de 69'839 fr. 50.
C.
C.a Invitée à rendre une décision formelle, sujette à recours, l'Inspection cantonale des finances a prononcé, le 12 juillet 2000, la dissolution de la réserve de cotisations LPP figurant au passif du bilan de l'office par prélèvement annuel du montant des cotisations patronales LPP, et ce jusqu'à épuisement de cette réserve, et corrigé en conséquence les comptes 1999 de l'office, astreignant ainsi le préposé à rétrocéder à l'Etat la somme de 69'839 fr. 50 dans un délai de 30 jours dès l'entrée en force de la décision.
La réclamation formée par X.________ a été rejetée par l'Inspection cantonale des finances le 5 septembre 2000. Le recours administratif que l'intéressé a adressé au Conseil d'Etat a connu le même sort le 25 avril 2001.
C.b Contre cette décision, X.________ a interjeté un recours de droit administratif à la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan, qui l'a déclaré irrecevable le 31 octobre 2001 par le motif que ce recours n'est pas ouvert contre les décisions relatives à l'exercice de la haute surveillance sur l'administration cantonale et que la contestation ne porte pas sur des «droits et obligations de caractère civil» au sens de l'art. 6 § 1 CEDH, le préposé n'ayant aucun droit sur les réserves patronales constituées pour les employés, même s'il les a alimentées au moyen de son revenu.
Par arrêt du 8 avril 2002, la IIe Cour civile du Tribunal fédéral a admis le recours de droit public exercé par X.________ et annulé l'arrêt attaqué (5P.470/2001). Elle a considéré, en substance, que les réserves volontaires ont été constituées valablement sous l'empire du droit en vigueur avant le 1er janvier 1997, par prélèvement sur le rendement de l'office, et que le nouveau droit, s'il prohibe la constitution de pareilles réserves, ne dit rien de la dissolution de celles qui ont été créées sous l'ancien droit. Puisque le recourant a, en qualité d'employeur, financé volontairement ces réserves de ses propres deniers, et que leur constitution a entraîné directement une diminution correspondante de son revenu, la contestation relative au sort de ces avoirs porte bien sur un droit de caractère civil du préposé sur ceux-ci.
C.c Statuant à nouveau le 4 octobre 2002, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral, X.________ conclut à l'annulation de cet arrêt; il se plaint d'arbitraire (art. 9 Cst.) et de violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).
Le canton du Valais propose le rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Les contestations relatives au mode de traitement des préposés des offices des poursuites et des faillites, notamment à leurs prétentions à l'égard du canton, ressortissent au droit public cantonal (art. 3 LP), et non à l'Ordonnance sur les émoluments perçus en application de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (OELP; RS 281.35); le présent recours est, dès lors, recevable de ce chef (arrêt 5P.470/2001, consid. 1a).
Déposé à temps contre une décision finale prise en dernière instance cantonale, il l'est aussi au regard des art. 86 al. 1, 87 (a contrario) et 89 al. 1 OJ.
2.
D'après l'autorité cantonale, la constitution de réserves volontaires de cotisations patronales LPP pour le personnel de l'office a été tolérée par l'Inspection cantonale des finances «pour une valeur maximale de cinq ans de cotisations patronales», dans la mesure où ces réserves devaient être progressivement dissoutes dès 1992 par le paiement des cotisations patronales LPP relatives aux employés de l'office, et ce jusqu'à épuisement de ces réserves. Conformément aux dispositions légales, l'Inspection cantonale des finances a émis des directives pour la dissolution des réserves existantes au début 1998; ces directives ne font que concrétiser l'accord intervenu entre le préposé et l'Inspection cantonale des finances, et règlent les modalités de la dissolution et de l'utilisation des réserves constituées antérieurement par le préposé, d'entente avec l'Inspection cantonale des finances, à charge pour l'intéressé de les affecter au paiement des cotisations patronales LPP. En outre, le préposé ne soutient pas que la dissolution des réserves ne serait pas conforme à l'accord passé avec l'Inspection cantonale des finances, ni que les modalités de cette dissolution contreviendraient à une quelconque norme légale. Enfin, les critiques du préposé sont de nature purement appellatoire et contraires aux exigences de motivation du droit de procédure cantonal.
3.
Le recourant qualifie d'arbitraire (art. 9 Cst.) la manière dont ont été traitées les réserves de cotisations patronales LPP qu'il a constituées sous l'ancien droit. Depuis le 1er janvier 1997, son revenu est plafonné à 150'000 fr., et ne correspond plus au rendement net de l'office; la dissolution et la correction des comptes 1999 décidées par l'Inspection cantonale des finances auraient donc pour résultat de faire passer son revenu de 150'000 fr. à 67'432 fr. 20 (150'000 fr. - 82'567 fr. 80 [ce dernier montant équivaut à la dissolution ordonnée pour 1999]), ce qui est choquant et présente un aspect confiscatoire. En effet, d'une part, l'Etat profite de la dissolution des réserves constituées par le préposé sur son propre revenu; d'autre part, il perçoit plus que la différence entre le rendement brut de l'office et les charges d'exploitation d'un exercice annuel. Un tel résultat apparaît non seulement contraire à la nouvelle législation, mais ne repose au surplus sur aucune disposition transitoire.
Il n'y a pas lieu d'examiner le mérite de ce grief, car le recours doit être admis pour un autre motif (infra, consid. 4).
4.
Le recourant se plaint aussi d'une violation de l'art. 26 Cst. Il soutient que les réserves litigieuses lui appartiennent, en fait et en droit, même si elles sont affectées à un but déterminé (le paiement des cotisations patronales), et sont déposées auprès d'une fondation de prévoyance; par conséquent, l'Etat intimé ne pouvait, sans base légale expresse et suffisante, en disposer.
4.1 Il est constant que les réserves de cotisations patronales LPP ont été constituées sur la base de l'art. 331 al. 3 CO par prélèvement sur le rendement brut de l'office; nonobstant son statut d'employé de l'Etat du Valais (arrêt du TFA dans la cause B 6/88 du 14 décembre 1989), le recourant a, à l'instar d'un employeur privé, financé volontairement ces réserves de ses propres deniers, leur constitution ayant entraîné une diminution correspondante de son revenu. Que le but d'une telle opération ait été de présenter un revenu «politiquement acceptable» est sans pertinence à cet égard. De même, le fait que l'intéressé ne soit pas «propriétaire» - au sens juridique - des sommes placées sur le compte de la fondation de prévoyance professionnelle (cf. Brühwiler, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, Berne 1989, p. 100 n. 13) ne l'empêche pas de se prévaloir de la garantie constitutionnelle de la propriété (cf. ATF 120 Ia 120 consid. 1b p. 121 et les références citées).
En instance cantonale, l'Inspection cantonale des finances a fait valoir que, sous l'empire du nouveau droit, les «cotisations LPP n'incombent ni au préposé ni à l'Etat, mais sont portées à la charge du compte d'exploitation de l'OPF». Sur un plan purement comptable, l'affirmation est exacte. Il n'en demeure pas moins que la dissolution des réserves de cotisations constituées sous l'ancien droit bénéficie exclusivement à l'Etat depuis le 1er janvier 1997, car l'utilisation des avoirs en question pour payer des charges sociales qui sont désormais prélevées sur le rendement brut de l'office a pour effet une augmentation de la part qui revient à l'Etat en vertu de l'art. 14 al. 4 OLALP/VS; autrement dit, cet excédent s'accroît par économie de dépenses au moyen des réserves constituées par le recourant (sur cette forme d'enrichissement sans cause, v. notamment: von Tuhr/Peter, Allg. Teil des Schweizerischen Obligationenrechts, vol. I, § 52 II 2 et les citations). Une telle opération s'analyse en une atteinte à la garantie de la propriété.
4.2 La décision de l'Inspection cantonale des finances, entérinée par le Conseil d'Etat puis le Tribunal cantonal, ne repose sur aucune base légale (sur cette exigence: Vallender, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, n. 38 ss ad art. 26). La nouvelle loi se borne à prohiber «[l]a constitution de réserves de cotisations d'employeur au sens de l'article 331, alinéa 3 du code des obligations», mais elle ne prévoit aucune norme transitoire pour celles qui ont été constituées sous l'ancien droit. La juridiction précédente le reconnaît implicitement; aussi se réfère-t-elle à un «accord intervenu antérieurement entre le préposé et l'IF», que les «directives [émises en novembre 1997] ne faisaient que concrétiser». Mais force est de constater que l'on ignore tout de cet «accord», dont l'autorité cantonale n'a pas même examiné la licéité (sur cette problématique: Moor, Droit administratif, vol. I: Les fondements généraux, 2e éd., ch. 2.3.4 p. 136 ss); en l'état, il n'est dès lors pas possible d'affirmer que cette convention reste pertinente pour régler le sort des réserves litigieuses - ce que nie le recourant -, ni qu'elle aurait valablement pallié l'absence de base légale.
5.
En conclusion, le recours doit être admis et l'arrêt attaqué annulé. Les dépens sont mis à la charge de la collectivité publique intimée (art. 159 al. 1 OJ; ATF 125 I 389 consid. 5 p. 393), à l'exception de l'émolument de justice (art. 156 al. 2 OJ; arrêt 5P.470/2001, consid. 3).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis et l'arrêt attaqué est annulé.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le canton du Valais versera au recourant une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.
Lausanne, le 4 septembre 2003
Au nom de la IIe Cour civile
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier: