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Duty to investigate hardship before salary repayment

2P.61/2002Tribunal fédéral / IIe division de droit public25 juin 2002Granted

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Extrait par Omnilex

Résumé Omnilex

A teacher challenged a cantonal decision ordering repayment of salary overpayments after her salary step classification was corrected downward. She argued that the authorities had not investigated whether repayment would cause hardship and that the cantonal court therefore violated Art. 9 BV. The Federal Court held that, under the applicable cantonal procedural rules, the hardship question required at least minimal ex officio fact-finding on the appellant's financial and personal circumstances. Because no such evidence had been taken, the cantonal court had arbitrarily applied the investigation duty. The constitutional complaint was upheld, the cantonal judgment set aside, and the matter remitted for new decision.

Regeste Omnilex

Art. 9 BV; Art. 18 VRPG; Art. 25 PG: obligation to investigate hardship before ordering repayment of salary overpayments. Where cantonal law permits full or partial waiver of repayment if the debtor acted in good faith and restitution would cause grave hardship, the competent authority must clarify ex officio the relevant financial and personal circumstances to at least a minimum extent. A mere invitation to file a waiver request with a budget does not satisfy the duty to investigate. If the issue of hardship becomes decisive on appeal, the appellate court may not dispense entirely with evidence absent a proven breach of the duty to cooperate by the party.

Texte intégral

{T 0/2}
2P.61/2002 /zga

Urteil vom 25.Juni 2002
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merkli,
Gerichtsschreiberin Diarra.

X.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Andreas Maeschi, Jungfraustrasse 1, 3000 Bern 6,

gegen

Kanton Bern, handelnd durch die Erziehungsdirektion, Sulgeneckstrasse 70, 3005 Bern,
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern.

Art. 9 BV (Gehaltsrückforderung)

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 28. Januar 2002

Sachverhalt:
A.
X.________ unterrichtete von Oktober 1984 bis Juli 1997 als nebenamtliche Lehrerin an der Gewerblich-Industriellen Berufsschule Bern (GIBB). Im Rahmen der Einführung des neuen Gehaltssystems wurde sie per 1. August 1996 in die Gehaltsklasse 15 mit 7 Erfahrungsstufen überführt.

Im August 1997 trat X.________ eine neue Stelle als Lehrerin in der Seminarklasse am Staatlichen Seminar und Gymnasium Hofwil an. Dabei wurde sie ausgehend von ihrem bisherigen Gehalt an der Berufsschule in die Gehaltsklasse 15 mit 9 Erfahrungsstufen eingereiht. In den zwei folgenden Jahren erhielt sie 3 weitere Erfahrungsstufen angerechnet und war damit ab August 1999 in der Gehaltsklasse 15 mit 12 Erfahrungsstufen eingereiht.
B.
Am 21. April 2000 erhielt X.________ für den April 2000 eine Gehaltsabrechnung, welche nunmehr auf sieben statt der zuletzt massgeblichen zwölf Erfahrungsstufen beruhte. Mit der selben Abrechnung wurde des Weiteren eine Korrektur der bislang angerechneten Erfahrungsstufen rückwirkend bis zum 1. August 1997 vorgenommen, was zu einer Gehaltsrückforderung des Kantons Bern von Fr. 23'502.75 führte. Mit Schreiben vom 4. Mai 2000 teilte das Amt für Finanzen und Administration der Erziehungsdirektion des Kantons Bern X.________ im Sinne einer Begründung dieser Gehaltsabrechnung mit, anlässlich einer Kontrolle sei festgestellt worden, dass bei ihrer Anstellung am Staatlichen Gymnasium und Seminar Hofwil auf den 1. August 1997 die anrechenbaren Erfahrungsstufen fehlerhaft festgelegt worden seien. Ihr Beschäftigungsgrad habe in der Zeit, in der sie an der Berufsschule tätig gewesen sei, nur während zwei Jahren und sieben Monaten über 50 % gelegen. Nur diese Periode könne auf den 1. August 1997 lohnwirksam angerechnet werden. Ihr Anspruch per 1. August 1997 habe somit vier Erfahrungsstufen betragen, während ihr irrtümlich neun Erfahrungsstufen ausbezahlt worden seien. Das Amt für Finanzen und Administration sei gestützt auf Art. 25 des Gesetzes vom 5. November 1992 über das öffentliche Dienstrecht (Personalgesetz, PG; BSG 153.01) verpflichtet, das zu viel ausbezahlte Gehalt zurückzufordern.

Nachdem X.________ mitgeteilt hatte, dass sie die vorgenommene Lohnkürzung und die Rückforderung nicht akzeptierte, verfügte das Amt für Finanzen und Administration am 21./26. Juni 2000:

  1. "Die Rückforderung gemäss Schreiben vom 4. Mai 2000 der APL [richtig des AFA] in der Höhe von Fr. 23'502.75 bleibt bestehen.
  2. Frau X.________ bzw. die von ihr bemächtigte Anwaltskanzlei haben die Möglichkeit, durch Einreichung eines Budgets einen Teil- bzw. Vollerlass der Rückforderung zu beantragen.
  3. Die ab dem 1. August 1997 gültige Einstufung in die Gehaltsklasse 15 mit 4 Erfahrungsstufen und der Aufholsituation in die Erfahrungsstufe 12 wird bestätigt.
    .. [...]"
    C.
    Die Erziehungsdirektion des Kantons Bern wies die von X.________ dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 19. Januar 2001 ab. Sie erwog, die Anrechnung von Erfahrungsjahren sei bis am 31. Juli 1996 bei Lehrkräften an Volks- und Mittelschulen anders geregelt gewesen als bei Lehrkräften an Berufsschulen. Während den Letzteren jährliche Dienstalterszulagen unabhängig vom Beschäftigungsgrad gewährt worden seien, seien den Lehrkräften an Volks- und Mittelschulen Erfahrungsjahre nur bei Unterricht mit einem Beschäftigungsgrad von mindestens 50 % angerechnet worden. Als X.________ die Stelle gewechselt habe, hätte diesem Umstand bei der Gehaltsfestlegung Rechnung getragen werden müssen, da sie als neu an der Schule unterrichtende Lehrerin aufgrund von Art. 21 Abs. 2 des Dekrets vom 8. September 1994 über die Anstellung der Lehrkräfte (LAD; BSG 430.250.1) nicht höher hätte eingestuft werden dürfen als eine bereits amtierende Lehrkraft mit gleichem Lebenslauf. Die nachträgliche Korrektur durch das Amt für Finanzen und Administration sei somit zu Recht erfolgt. X.________ habe deshalb das zu viel bezogene Gehalt zurückzuerstatten. Dementsprechend sei auch ihr Begehren um Gehaltsnachzahlung ab April 2000 unbegründet.
    D.
    Gegen diesen Entscheid beschwerte sich X.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit folgenden Anträgen:
  4. "In Aufhebung des Entscheides der Erziehungsdirektion des Kantons Bern vom 19.1.2001 sei die Beschwerdeführerin in ihrer ursprünglichen Gehaltsklasse 15 mit 9 Erfahrungsstufen per 1.8.1997 zu belassen.
  5. Der Beschwerdegegner sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin rückwirkend ab April 2000 die monatliche Lohndifferenz, basierend auf der ungekürzten Einstufung Gehaltsklasse 15 mit 12 Erfahrungsstufen nachzubezahlen zusätzlich Zins zu 5 % ab jeweiligem Fälligkeitstermin.
    [...]"
    Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies die Beschwerde ab.
    E.
    Mit Eingabe vom 27. Februar 2002 hat X.________ staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28. Januar 2002 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Zudem stellt sie das Gesuch, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu gewähren.
    Die Erziehungsdirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
    F.
    Mit Präsidialverfügung vom 27. März 2002 wurde der staatsrechtlichen Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, gegen den auch auf Bundesebene kein ordentliches Rechtsmittel zur Verfügung steht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher zulässig (Art. 86 Abs. 1 OG).
1.2 Die Beschwerdeführerin ist legitimiert, den Entscheid, mit dem sie zur Rückerstattung der zu viel bezogenen Lohnbestandteile verpflichtet wird, anzufechten.
2.
2.1 Die Rückforderung von im Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis zu Unrecht erbrachten vermögensrechtlichen Leistungen richtet sich nach Art. 25 PG. Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung ist von der Rückforderung oder Verrechnung ganz oder teilweise abzusehen, wenn die Pflichtigen glaubhaft machen, dass sie guten Glaubens waren und die Rückerstattung eine grosse Härte bedeuten würde.
2.2 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 9 BV. Sie erblickt eine Verletzung dieser Verfassungsbestimmung namentlich darin, dass das Verwaltungsgericht die Frage, ob sie Dispositionen getroffen habe, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, beurteilte, ohne diesbezüglich den Sachverhalt ermittelt zu haben. Sie macht damit willkürliche Anwendung des Untersuchungsgrundsatzes geltend.
2.3 Der Umfang der Untersuchungsmaxime bestimmt sich nach dem kantonalen Recht. Gemäss Art. 18 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern (VRPG;BSG 155.21) gilt vor bernischen Behörden allgemein, d.h. auch im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, N. 7 zu Art. 72), der Untersuchungsgrundsatz. Danach haben die Behörden den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen richtig und vollständig abzuklären. Gewiss wird die behördliche Untersuchungspflicht durch die Mitwirkungspflicht der Parteien eingeschränkt und steht den Behörden bei der Bestimmung von Art und Umfang der Ermittlungen ein weiter Ermessensspielraum zu. Indessen haben die Behörden in jedem Fall den Mindestanforderungen an die Untersuchungspflicht zu genügen. Gegebenenfalls haben sie die Parteien zur Vervollständigung und Verdeutlichung ihrer Sachvorbringen anzuhalten und über die beweisbedürftigen Tatsachen aufzuklären (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., N. 8 und 10 zu Art. 18 Abs. 2).
2.4 Die Beschwerdeführerin hat vor den kantonalen Justizbehörden in erster Linie ihre nachträglich nach unten korrigierte Einstufung angefochten und damit die Nachforderung des ab April 2000 nicht mehr ausbezahlten Lohnanteils verbunden. Erst in zweiter Linie, d.h. für den Fall, dass sie mit dem Begehren betreffend Einstufungskorrektur nicht durchdringen sollte, hat die Beschwerdeführerin die Rückerstattungspflicht bestritten. Das Verwaltungsgericht, das für die gehaltsmässige Einreihung nicht zuständig ist, hat im Sinne einer Vorfrage untersucht, ob die Beschwerdeführerin richtig eingestuft war, da sich erst aus dieser Überprüfung ergab, ob sie zu Unrecht zu viel Lohn bezogen hat. Es hat die zweite Frage gestützt auf die insbesondere nach der Gehaltsrevision ausserordentlich komplizierte und komplexe Regelung der Besoldung der Lehrkräfte bejaht. Dabei hat es erwogen, die Beschwerdeführerin habe von einer korrekt vorgenommenen Gehaltseinstufung ausgehen dürfen und ein Mitverschulden sei ihr nicht anzulasten. Zu prüfen bleibe, ob die Beschwerdeführerin Dispositionen getroffen habe, die ohne Nachteile nicht wieder rückgängig gemacht werden könnten, was im wesentlichen die Frage beantworte, ob die Rückforderung für sie eine grosse Härte darstelle.
2.5 Die Überprüfung der Frage, ob allenfalls von einer Rückforderung abzusehen ist, setzt zwingend voraus, dass die massgeblichen privaten Interessen der Beschwerdeführerin, insbesondere ihre finanziellen Vermögensverhältnisse und Dispositionen in der fraglichen Periode, bekannt sind. Weder die Vorinstanzen des Verwaltungsgerichts noch dieses selbst haben irgendwelche Beweismassnahmen bezüglich der finanziellen Situation und der Dispositionen der Beschwerdeführerin getroffen. Das verfügende Amt hat ihr bloss Gelegenheit gegeben, durch Einreichung eines Budgets einen Teil- bzw. Vollerlass der Rückforderung zu beantragen. Das Vorgehen der kantonalen Verwaltungsbehörden ist zwar insofern verständlich, als bis zum Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht die Frage der richtigen Einreihung im Vordergrund stand. Sowohl die Behörden als auch die Beschwerdeführerin massen der Frage, ob allenfalls von einer Rückforderung abzusehen sei, noch wenig Gewicht bei. Die Behörden unterliessen entsprechende Abklärungen. Die Beschwerdeführerin gab ihrerseits dem Beschwerdeweg den Vorzug und hatte deshalb zumindest zur Zeit keinen Anlass, ein Erlassgesuch unter Beilage eines Budgets einzureichen. Mit einem blossen Hinweis auf die Möglichkeit eines Erlassbegehrens wurde das Amt allerdings seinen Abklärungspflichten insofern nicht gerecht, als die Frage der betroffenen Privatinteressen bzw. einer Härte von Amtes wegen abzuklären war und nicht einfach mit der Gelegenheit zur Einreichung eines Erlassbegehrens abgetan werden durfte. Verwirrlich mag zudem der Hinweis auf ein Budget gewesen sein, zumal Privatpersonen in der Regel nicht über ein Budget verfügen, das der Behörde Jahre später und mit Anspruch auf Beweiskraft vorgelegt werden könnte.

Vor dem Verwaltungsgericht wurde die Frage der Rückerstattungspflicht erstmals zur Hauptfrage. Aufgrund der prozessualen Vorgeschichte und Ausgangslage, des Fehlens jeglicher Angaben über die Vermögens- und Lebenshaltungssituation der Beschwerdeführerin in der fraglichen Periode, der von ihr behaupteten Härte und des Erfordernisses einer umfassenden Interessenabwägung hätte das Verwaltungsgericht, um seiner Untersuchungspflicht Genüge zu tun, wenigstens in einem Mindestumfang ein Beweisverfahren durchführen müssen. Es hätte zumindest die zur Erhellung der finanziellen Situation der Beschwerdeführerin tauglichen bzw. erforderlichen Beweismittel bezeichnen und Gelegenheit zu deren Einreichung geben oder den Sachverhalt an einer Instruktionsverhandlung weiter zu klären versuchen müssen. Dies um so mehr, als gemäss Art. 25 Abs. 2 PG blosses Glaubhaftmachen für ein (allenfalls teilweises) Absehen von der Rückerstattungspflicht bereits genügt, die Einkommensverhältnisse und Kinderbetreuungspflichten der Beschwerdeführerin vermuten liessen, sie verfüge nicht ohne Weiteres über bedeutende Reserven, und die zu viel bezogenen Lohnbestandteile möglicherweise auch zu höheren Steuern geführt hatten, die gegebenenfalls in eine Gesamtrechnung und -abwägung einzubeziehen wären, wenn der Beschwerdeführerin schon guter Glauben zugebilligt wird. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht zur Frage der Einreihung ohnehin zusätzliche Auskünfte eingeholt, also bereits unter diesem Gesichtswinkel nicht vollständig von Beweiserhebungen absehen können.

Eine Verletzung der Mitwirkungspflicht, die allenfalls den Verzicht auf weitere Beweismassnahmen hätte rechtfertigen können, kann der Beschwerdeführerin nicht vorgeworfen werden. Sie hat sich nicht geweigert, an der Sachverhaltsabklärung mitzuwirken, Auskünfte zu erteilen oder Unterlagen vorzulegen. Dass sie kein separates Erlassgesuch mit Budget eingereicht hat, kann ihr - wie erwähnt - nicht zum Nachteil gereichen. Aufgrund der gegebenen Sachlage und prozessualen Situation hätte das Verwaltungsgericht daher auch nicht mit Hinweis auf die Mitwirkungspflicht vollständig auf Sachverhaltsabklärungen zur Zumutbarkeit einer Rückerstattung verzichten dürfen. Indem es nicht einmal ein Mindestmass an Beweiserhebungen hierzu durchführte, nachdem bereits in den unterinstanzlichen Verfahren keine Beweismassnahmen zu dieser Frage getroffen worden waren, hat das Verwaltungsgericht die kantonalen Vorschriften über die Untersuchungspflicht gemäss Art. 18 ff. VRPG willkürlich angewendet. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich somit als begründet und ist gutzuheissen. Das Verwaltungsgericht hat die Angelegenheit in Beachtung der dargelegten prozessualen Grundsätze neu zu beurteilen. Unter diesen Umständen erübrigt es sich, auf die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin einzugehen.
3.
Der unterliegende Kanton Bern nimmt im vorliegenden Verfahren Vermögensinteressen im Sinne von Art. 156 Abs. 2 OG wahr; er hat daher die Gerichtskosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG e contrario). Im Weiteren hat er der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Entschädigung auszurichten (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28. Januar 2002 aufgehoben.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Kanton Bern auferlegt.
3.
Der Kanton Bern hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Kanton Bern, handelnd durch die Erziehungsdirektion, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Juni 2002
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:

Mots-clés

salary repaymenthardshipduty to investigatearbitrarinesspublic employmentconstitutional complaintgood faithprocedural fairness

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Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the cantonal court arbitrarily applied the duty to investigate by failing to clarify the appellant's financial situation and hardship before confirming salary repayment.

Solution extraite

Yes. Before deciding on any waiver or reduction of repayment under cantonal law, the authorities had to investigate the relevant private interests and financial circumstances at least to a minimum extent.

Motifs extraits

The hardship assessment under Art. 25 PG depended on the appellant's financial and life situation. No evidence was taken on these points, and the mere possibility of filing a waiver request with a budget did not satisfy the ex officio duty to investigate under cantonal procedural law. In the given procedural posture, the appellant's cooperation failure could not justify dispensing entirely with evidence.

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