{T 0/2}
2P.49/2006 /fzc
Arrêt du 13 juin 2006
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Merkli, Président,
Wurzburger et Zappelli, Juge suppléant.
Greffière: Mme Rochat.
Parties
X.________,
recourant,
représenté par Me Pascal Junod, avocat,
contre
Conseil d'Etat du canton de Genève, p.a. Chancellerie d'Etat, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, 1204 Genève,
Tribunal administratif du canton de Genève, rue du Mont-Blanc 18, case postale 1956, 1211 Genève 1.
Objet
Art. 8 et 9 Cst.: licenciement avec effet immédiat,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 6 décembre 2005.
Faits:
A.
X.________, né en 1949, a été engagé en 1988 en qualité d'huissier-remplaçant à l'office des poursuites et faillites (OPF). Le 1er novembre 1991, il a été nommé huissier 2 OPF.
Par arrêté du 24 juin 1999, il a été autorisé à exercer la profession de crieur lors des ventes volontaires aux enchères publiques.
B.
Le 31 août 2001, l'inspection cantonale des finances a rendu au Conseil d'Etat du canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) un rapport relatif à la gestion des OPF; de nombreuses irrégularités y ont été relevées et le comportement incorrect de certains fonctionnaires a été dénoncé.
Par arrêtés des 5 et 12 septembre 2001, le Conseil d'Etat a ouvert une enquête administrative, confiée à une commission d'enquête présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire, à l'encontre de X.________. De plus, il a ordonné la suspension provisoire de la fonction de l'intéressé, avec maintien du traitement.
De son côté, le 20 septembre 2001, l'Autorité de surveillance des OPF a ouvert une enquête disciplinaire à l'encontre de X.________. Cette enquête a été suspendue le 28 novembre 2001 dans l'attente de l'issue de la procédure pénale, également engagée à l'encontre de l'intéressé.
Dans son rapport du 20 mars 2002, la Commission d'enquête a proposé au Conseil d'Etat de mettre fin aux rapports de service de X.________ avec effet immédiat, en raison des graves manquements constatés.
Invité à se déterminer, l'intéressé a contesté le nombre et la gravité des reproches qui lui étaient adressés. Il accusait certains collègues d'avoir menti et relevait en particulier que ses supérieurs hiérarchiques étaient au courant des pratiques prévalant depuis de nombreuses années au sein des OPF.
Par arrêté du 29 mai 2002, le Conseil d'Etat a licencié X.________ avec effet immédiat, cette décision étant déclarée exécutoire nonobstant recours. Il reprochait à l'intéressé d'avoir porté préjudice à l'intérêt de l'Etat, ainsi qu'à la considération et à la confiance dont la fonction publique doit être l'objet. Il a retenu à sa charge les faits suivants:
Il était également reproché à l'intéressé d'avoir manqué d'entretenir des relations dignes et correctes avec ses collègues et de veiller à la protection de leur personnalité, en adoptant avec eux une attitude conflictuelle générale et un comportement particulièrement inaccep- table avec deux collaboratrices de l'OPF Rhône-Arve.
C.
Dans son recours du 1er juillet 2002 au Tribunal administratif, X.________ a conclu à l'annulation de l'arrêté du 29 mai 2002 et à ce que soit ordonnée sa réintégration au sein des OPF ou, à défaut, au sein d'un autre service de l'administration cantonale. S'il n'était pas réintégré, le recourant demandait que lui soit allouée une indemnité équivalente à 24 mois de son dernier traitement brut.
Le 4 octobre 2002, X.________ a encore saisi le Tribunal administratif d'une action pécuniaire contre l'Etat de Genève, auquel il réclamait le versement de 7'554.35 fr. avec intérêt à 5% dès le 5 juin 2002, représentant la prime de fidélité qui aurait dû lui être versée en juin 2002.
Après avoir entendu les parties, ainsi que plusieurs témoins, le Tribunal administratif a suspendu la procédure dans l'attente de l'issue de la procédure pénale.
Par décision du 10 mars 2004, l'assurance invalidité fédérale a reconnu à X.________ un degré d'invalidité de 100% et lui a alloué une rente mensuelle de 3'763 fr., avec effet rétroactif au 1er octobre 2002.
Le 6 décembre 2004, le juge d'instruction a inculpé X.________ de faux dans les titres commis dans l'exercice de fonctions publiques au sens de l'art. 317 ch. 1 CP, pour avoir, dans une succession répudiée, acquis un véhicule pour son propre compte, en utilisant un prête-nom, sachant qu'il n'avait pas le droit d'acheter des biens dans le cadre de son office et en établissant pour ce faire de faux documents, soit un procès-verbal de vente de gré à gré et une quittance au nom d'un tiers non concerné. Dans un courrier du 3 janvier 2005, le juge d'instruction a précisé qu'aucune autre infraction n'avait pu être établie à l'encontre de l'intéressé.
Par ordonnance du 21 mars 2005, un procureur a classé le dossier, vu le faible montant de l'opération précitée, l'ancienneté des faits et l'encadrement et la formation insuffisants dans un office connaissant déjà des dysfonctionnements.
Lors de l'audience de comparution personnelle du 21 mars 2005, le recourant s'est plaint d'être victime d'une inégalité de traitement. De son côté, le Conseil d'Etat a précisé les mesures et sanctions prises contre des collègues de l'intéressé.
Par arrêt du 6 décembre 2005, le Tribunal administratif a rejeté le recours, ainsi que l'action pécuniaire. Il a retenu en bref que les griefs formulés à l'encontre de X.________ dans le cadre de l'enquête pénale, ainsi que son comportement inadéquat à l'égard de ses collègues de travail suffisaient à justifier la résiliation avec effet immédiat. Les juges cantonaux ont en outre déclaré sans fondement le grief de violation de l'égalité de traitement.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ conclut principalement, sous suite de dépens, à l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif du 6 décembre 2005, la cause étant renvoyée à la juridiction cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants; à titre subsidiaire, il demande de pouvoir prouver par toute voie de droit utile les faits allégués dans son écriture. Il présente aussi une demande d'assistance judiciaire. Ses arguments et ses moyens seront examinés ci-après, dans la mesure utile.
Le Tribunal administratif a renoncé à répondre au recours tout en concluant à son rejet. Le Conseil d'Etat a conclu également au rejet du recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 132 III 291, consid. 1 p. 292; 131 II 571 consid. 1).
1.1 Le recours de droit public au Tribunal fédéral est ouvert contre une décision cantonale pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ). L'arrêt attaqué n'étant susceptible d'aucun autre moyen de droit sur le plan cantonal ou fédéral, de sorte que la règle de la subsidiarité du recours de droit public est respectée (art. 84 al. 2 et 86 al. 1 OJ).
1.2 Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée (ATF 132 III 291 consid. 1.5 p. 294; 131 I 166 consid. 1.3 p. 169, 137 consid. 1.2 p. 139). Les conclusions du recourant qui sortent de ce cadre sont dès lors irrecevables.
1.3 Le recourant, dont la décision attaquée confirme son licenciement, a qualité pour recourir (art. 88 OJ) car le droit cantonal, soit les art. 21 et 22 de la loi genevoise relative au personnel de l'administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC) fait dépendre la résiliation des rapports de service de conditions matérielles (ATF 126 I 33 consid. 1 p. 34; 120 Ia 110 consid. 1a p.112).
1.4 Déposé, dans le délai légal de trente jours (art. 89 OJ), le présent recours est donc recevable au regard des art. 84 ss OJ.
Saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'examine toutefois que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours (art. 90 al. 1 lettre b OJ).
2.
Il n'est pas contesté que le recourant tombe sous le coup des dispositions de la LPAC, dont l'art. 20 al. 4 autorise la résiliation des rapports de service avec effet immédiat. Conformément aux art. 21 al. 2 lettre b et 22 LPAC, la résiliation peut intervenir pour des motifs objectivement fondés, qui démontrent que la poursuite des rapports de service est rendue difficile en raison de l'insuffisance des prestations, du manquement grave ou répété aux devoirs de service ou de l'inaptitude à remplir les exigences du poste.
2.1 En l'espèce, les juges cantonaux ont retenu que les faits établis par la procédure pénale, ainsi que le comportement adopté par le recourant vis-à-vis de trois employées de l'OPF suffisaient à justifier le licenciement avec effet immédiat sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs ayant trait notamment aux horaires du recourant ou à son éventuelle consommation exagérée d'alcool. Ils ont ensuite rejeté le grief d'inégalité de traitement soulevé par l'intéressé, estimant que celui-ci n'avait pas démontré que les fonctionnaires mis en cause se seraient trouvés dans la même situation que lui. En effet, il était notamment le seul, à teneur du dossier en mains du tribunal, à s'être vu reprocher son comportement envers ses collègues. De plus, il n'avait pas les mêmes fonctions que les préposés ou les substituts.
2.2 Le recourant soulève à nouveau le grief d'inégalité de traitement. Il compare sa situation avec celle de trois autres fonctionnaires concernés par l'affaire dite des OPF, soit A.________, B.________ et C.________ Quant aux conflits avec ses collègues invoqués dans l'arrêt attaqué, il n'en aurait existé qu'un seul pouvant être qualifié de sérieux, soit celui l'ayant opposé à D.________. Il en minimise toutefois la portée en relevant que les différends entre collègues se retrouvent par essence dans tous les milieux du monde du travail et qu'en l'espèce, les difficultés citées n'auraient pas eu de suite. En outre, son comportement ne saurait être comparé au cas pris à titre de référence par la cour cantonale, soit celui d'un jardinier qui n'entretenait pas de relations correctes avec, notamment, ses collègues féminines et à qui pouvaient être reprochés d'autres manquements à ses devoirs de service.
Pour tous ces motifs, l'arrêt attaqué serait donc contraire au principe de l'égalité de traitement et enfreindrait en outre celui de la proportionnalité, la gravité de la mesure prise n'étant pas justifiée par les faits retenus.
2.3 Selon la jurisprudence, la protection de l'égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) sont étroitement liées. Une décision est arbitraire lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux et objectifs ou n'a ni sens ni but. Elle viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à juger ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 131 I 1 consid. 4.2 p. 6/7, 394 consid. 4.2 p. 399). L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 129 I 346 consid. 6 p. 357ss; 129 I 1 consid. 3 p. 3; 127 I 185 consid. 5 p. 192).
2.4 Il y a lieu au préalable d'examiner si le recourant a fait l'objet d'un traitement discriminatoire par rapport aux autres fonctionnaires qu'il mentionne.
2.4.1 En ce qui concerne A.________, qui occupait la fonction de directeur-adjoint en qualité de gestionnaire faillites auprès de l'OPF Arve-Lac, il s'était vu reprocher d'avoir rédigé et signé une offre au nom de sa belle-mère en vue de l'acquisition d'un véhicule qui devait être réalisé dans une procédure dont il avait la gestion. Sur recours de l'intéressé au Tribunal administratif la sanction du Conseil d'Etat prononçant le retour au statut d'employé en période probatoire pour une durée de deux ans, avait été remplacée par la suspension de l'augmentation de traitement durant deux ans.
Si le comportement de A.________ relatif à l'achat non autorisé d'un véhicule présente quelques similitudes, la grande différence réside, comme on le verra (infra consid. 2.5), dans l'attitude inadmissible du recourant vis-à-vis de ses collègues, ce qui suffit à justifier une sanction différente.
2.4.2 Pour B.________, il avait fonctionné comme préposé de l'OPF Arve-Lac seulement depuis le 1er mars 2000 et avait fait beaucoup d'efforts pour réformer le service de la comptabilité. Dans ce contexte il avait tout au plus commis une erreur d'appréciation qu'il n'y avait pas lieu de sanctionner, en ne s'inquiétant pas, après avoir appris l'existence de comptes fictifs, du sort des ordres de virement en blanc qu'il avait signés jusqu'en été 2000.
Le cas de B.________ n'est donc en rien comparable à celui du recourant. Le fait qu'un tiers ait réussi à détourner des sommes importantes en profitant des ordres de virement pré-signés, n'a pas été et ne pouvait pas être imputé à B.________. Dès lors, le recourant ne peut rien en déduire en sa faveur sous l'angle d'une prétendue inégalité de traitement.
2.4.3 Enfin, selon le recourant, C.________, également huissier, n'a pas fait l'objet d'une enquête administrative et a même été nommé gestionnaire auprès des OPF, alors qu'il avait travaillé plus longtemps que lui avec des auxiliaires douteux, notamment E.________.
Dans l'arrêt attaqué le Tribunal administratif a cependant abandonné, parmi d'autres reproches émis à l'encontre du recourant, le fait d'avoir laissé un auxiliaire de la salle des ventes procéder à des sous-estimations, permettant ainsi à un revendeur aux marchés aux puces, ami de ce dernier, de réaliser des bénéfices indus, dès lors que deux éléments suffisaient pour justifier le rejet du recours: l'acquisition d'une voiture pour lui-même sous le couvert d'un prête-nom et le comportement incorrect à l'égard des collègues et employés.
La pertinence du reproche d'inégalité de traitement est donc douteuse dans ce cas. Au demeurant, le recourant ne fournit aucun élément propre à démontrer que le huissier en cause aurait commis des fautes justifiant l'ouverture d'une enquête disciplinaire.
2.5 Le recourant estime excessif le poids donné par l'arrêt attaqué à son comportement vis-à-vis de ses collègues. La prise en compte des ces faits pour justifier le licenciement avec effet immédiat serait par conséquent contraire au principe de la proportionnalité.
2.5.1 Une mesure viole le principe de la proportionnalité notamment si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts, en l'espèce publics, compromis (ATF 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69 et les arrêts cités; 128 II 292 consid. 5.1 p. 297/298).
2.5.2 En tant que le recourant formule des critiques de nature appellatoire sur les faits retenus par la cour cantonale au sujet de son comportement à l'encontre de trois de ses collègues, F.________, G.________ et D.________, son recours n'est pas recevable (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p.31).
Pour le reste, il a été établi par l'enquête de la Commission d'enquête administrative, à laquelle se réfère l'arrêt attaqué (ch. 9 p. 11), que le recourant avait adopté une attitude de déconsidération systématique à l'égard de D.________, qu'il insultait régulièrement et à qui il faisait des remarques désobligeantes. Plusieurs témoins ont aussi confirmé son comportement inadéquat à l'égard de G.________, qu'il avait notamment menacé de gifler. Quant à F.________, qui n'était pas sa subordonnée, il avait formulé à son encontre des reproches qu'il ne lui appartenait pas d'émettre. Considéré dans son ensemble, son comportement vis-à-vis de ses collègues était donc loin d'être anodin. Sans déterminer si les agissements du recourant constituaient ou non des actes de mobbing, la Commission d'enquête administrative a clairement retenu qu'ils étaient contraires aux art. 2 al. 2 (protection de la personnalité) et 21 lettre a (devoir d'entretenir des relations dignes et correctes avec les supérieurs, les collègues et les subordonnés) du règlement d'application de la loi générale relative au personnel de l'Etat (RLPAC) et le recourant ne fournit aucun élément propre à démontrer que son appréciation des faits serait erronée.
Il s'ensuit qu'ajoutés aux manquements à ses devoirs de fonction, les faits relatifs au comportement du recourant pouvaient entraîner la rupture du lien de confiance avec son employeur. Il a aussi été constaté, et non remis en cause dans la présente procédure, que l'intéressé ne pouvait pas être réintégré dans la fonction publique en raison de son invalidité.
Le grief tiré du caractère disproportionné de la mesure doit donc être rejeté dans la mesure où il est recevable.
3.
Le recourant soulève en outre à l'égard de l'arrêt attaqué le reproche d'arbitraire dans l'appréciation des preuves.
3.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable, en contradiction évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain; par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables; encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 131 I 217 consid. 2.1 p. 219, 57 consid. 2 p. 61; 129 I 8 consid. 2.1 p. 9). En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, l'autorité fait montre d'arbitraire lorsqu'elle ne prend pas en compte, sans raison sérieuse, un moyen de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur le sens et la portée d'un tel élément, ou encore lorsqu'elle tire des déductions insoutenables des éléments recueillis (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9).
3.2 En l'occurrence, le recourant prétend qu'il n'aurait pas été en mesure de comprendre pourquoi il devait subir une différence de traitement par rapport à ses collègues, car la cour cantonale n'aurait pas obtenu du Conseil d'Etat des renseignements permettant d'expliquer pourquoi il n'avait pas été proposé de sanctions à l'égard de B.________ et A.________.
Cette critique se confond avec celle tirée de l'inégalité de traitement, également soulevée par le recourant, déjà examinée et rejetée ci-dessus (consid. 2.4). Elle doit donc subir le même sort, pour les mêmes motifs. En effet, l'inégalité de traitement n'étant pas retenue, le grief d'arbitraire, fondé sur les mêmes critiques, doit également être rejeté, le recourant ne démontrant nullement en quoi l'arrêt attaqué procéderait d'une appréciation arbitraire des preuves.
4.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Le recours s'avérant dépourvu de toute chance de succès (ATF 129 I 129 consid. 2.2 p. 133; 122 I 267 consid. 2b p. 271), la demande d'assistance judiciaire doit être rejetée (art. 152 OJ).
Le recourant, qui succombe, devra par conséquent supporter les frais de la procédure (art. 156 al. 1 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.
3.
Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Conseil d'Etat et au Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 13 juin 2006
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: