2P.40/2001

2P.40/2001
[AZA 0/2]

IIe COUR DE DROIT PUBLIC

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12 juillet 2001

Composition de la Cour: MM. les Juges Wurzburger, président,
Hartmann et Berthoud, juge suppléant. Greffier: M. Addy.

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Statuant sur le recours de droit public
formé par
X.________,

contre
l'arrêt rendu le 21 décembre 2000 par la Ière Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg, dans la cause qui oppose le recourant à l'Etat de Fribourg, représenté par le Conseil d'Etat;
(responsabilité de l'Etat pour acte illicite de l'un de ses
agents)

Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:

A.- Par convention du 26 mai 1995, X.________ s'est associé à Bernard Rohrbasser, qui était alors préfet du district de la Veveyse, dans le but de produire et de commercialiser des sacs à ordures écologiques en jute plastifié.
Aux termes de la convention, le premier nommé était responsable "des liens commerciaux avec l'usine de production", située au Viêt-nam, tandis que le second devait assurer la finition et la commercialisation des sacs à ordures; Bernard Rohrbasser s'engageait également à avancer les fonds nécessaires à la réalisation du projet.

Entre juin 1994 et août 1997, X.________ et Bernard Rohrbasser se sont fréquemment rencontrés pour discuter de la marche à suivre et faire le point sur l'état d'avancement du projet. Certaines de ces rencontres se sont déroulées dans les locaux de la préfecture de la Veveyse, à Châtel-St-Denis (ci-après : la préfecture). Pour les besoins du projet, X.________ s'est également rendu à deux reprises au Viêt-nam, en 1995 et 1996. Ces démarches n'ont toutefois débouché sur aucune réalisation concrète et les intentions manifestées par les associés dans la convention précitée du 26 mai 1995 sont restées à l'état de simple projet.

Estimant que Bernard Rohrbasser l'avait trompé par de fausses promesses répétées, X.________ lui a demandé d'être indemnisé pour les dépenses engagées et le temps qu'il avait consacré au projet. Devant le refus de l'intéressé de lui donner satisfaction, X.________ a mis en cause la responsabilité de l'Etat de Fribourg, en soutenant que Bernard Rohrbasser lui avait causé de manière illicite un préjudice dans l'exercice de ses fonctions de préfet de la Veveyse.
Conformément à la procédure préalable instituée par la loi fribourgeoise du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (ci-après : LResp), il a fait valoir par écrit auprès du Conseil d'Etat du canton de Fribourg (ci-après : le Conseil d'Etat) ses prétentions financières, en chiffrant son dommage à 184'068 fr. Le 1er février 1999, le Conseil d'Etat a refusé de donner suite à cette demande. Pour l'essentiel, il a considéré que, dans le cadre de ses relations d'affaires avec X.________, Bernard Rohrbasser n'avait pas agi dans l'exercice de ses fonctions de préfet de la Veveyse mais à titre purement personnel et privé, ce qui excluait toute responsabilité de l'Etat de Fribourg.

B.- Le 3 août 1999, X.________ a déposé auprès de la Ière Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif) une action de droit administratif tendant à ce que l'Etat de Fribourg soit condamné à lui payer 58'380 fr. avec intérêts à 5 % l'an dès le 1er janvier 1995. Il fondait son action, à titre principal, sur la responsabilité de l'Etat pour le préjudice qu'à son avis Bernard Rohrbasser lui avait causé de manière illicite comme préfet de la Veveyse; subsidiairement, il mettait en cause la responsabilité de l'Etat de Fribourg en imputant au Conseil d'Etat un manquement au devoir de surveillance que la loi fribourgeoise du 20 novembre 1975 sur les préfets (ci-après : la loi sur les préfets) lui imposait d'exercer sur Bernard Rohrbasser.

Par arrêt du 21 décembre 2000, le Tribunal administratif a déclaré l'action de droit administratif irrecevable en tant qu'elle était fondée sur la responsabilité de l'Etat du fait du Conseil d'Etat et l'a rejetée en tant qu'elle portait sur la responsabilité de l'Etat du fait de l'un de ses agents en la personne de Bernard Rohrbasser, ancien préfet.

C.- X.________ forme un recours de droit public contre l'arrêt rendu le 21 décembre 2000 par le Tribunal administratif en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et au renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouvelle décision. Il se plaint d'une application arbitraire du droit cantonal et d'une violation de son droit d'être entendu.

Le Tribunal administratif et le Conseil d'Etat concluent au rejet du recours.

Considérant en droit :

1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 1a. p. 42; 126 I 81 consid. 1 p. 83 et les arrêts cités).

a) Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public est de nature purement cassatoire (ATF 126 II 377 consid. 8c p. 395). Dès lors, dans la mesure où le recourant demande autre chose que l'annulation de l'arrêt attaqué, ses conclusions sont irrecevables.

b) Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi, le présent recours remplit en principe les conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ.

c) Aux termes de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, le recours de droit public doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, et préciser en quoi consiste la violation.
Lorsqu'il est saisi d'un tel recours, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier, de lui-même, si la décision attaquée est en tout point conforme au droit et à l'équité; il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; 114 Ia 317 consid. 2b p. 318).
En outre, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'art. 9 Cst. (cf. art. 4 aCst.), le recourant ne peut pas se contenter de critiquer la décision entreprise comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours revoit librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi la décision attaquée serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 125 I 492 consid. 1b p. 495 et la jurisprudence citée).

C'est à la lumière de ces principes que doit être appréciée l'argumentation du recourant.

2.- A titre de moyen de preuve, le recourant requiert l'édition du dossier du Tribunal administratif. Selon l'art. 110 al. 2 OJ, si le Tribunal fédéral ordonne un échange d'écritures, il invite d'office l'autorité qui a rendu la décision attaquée à lui communiquer le dossier dans le délai qui lui est imparti pour déposer sa réponse, ce que cette autorité a fait. La requête de l'intéressé est dès lors sans objet.

3.- Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu garanti à l'art. 29 Cst.

a) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 126 V 130 consid. 2b p. 132 et les références). En conséquence, il convient d'examiner en priorité les griefs relatifs à ce droit.

Tel qu'il est reconnu par l'art. 29 al. 2 Cst. (cf.
art. 4 aCst.), le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 126 V 130 consid. 2b p. 131/132; pour la jurisprudence rendue sous l'empire de l'art. 4 aCst. , voir ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16 et les références citées).

Toutefois, le droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont déterminants pour décider de l'issue du litige. Il est ainsi possible de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, que la preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou lorsqu'il apparaît comme sûr que le moyen de preuve avancé ne serait pas propre à fournir les éclaircissements nécessaires. Ainsi, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 124 I 208 consid. 4a p. 211 et les références citées).

b) aa) Le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir refusé de donner suite à sa demande tendant à l'audition de Bernard Rohrbasser comme témoin.

Dans la mesure où le Tribunal administratif a tranché le litige en se fondant sur les pièces produites par le recourant et sur les faits allégués par celui-ci, l'audition de Bernard Rohrbasser apparaissait superflue; en tout cas, on ne voit pas quels autres éléments déterminants pour l'issue du litige elle aurait permis de mettre en lumière. Le recourant ne le précise d'ailleurs pas, mais se contente d'affirmer de façon évasive que cette mesure probatoire était "essentielle à la cause" pour permettre de "se forger une opinion plus complète sur le cadre des relations entre les parties".

bb) Le recourant voit également une violation de son droit d'être entendu dans le fait que, lors de la séance de débats qui s'est tenue le 26 octobre 2000, le fonctionnaire qui représentait l'Etat de Fribourg s'est retranché derrière le secret de fonction pour refuser de répondre à ses questions portant sur l'existence d'une procédure disciplinaire ou pénale à l'encontre de Bernard Rohrbasser. Or, soutient-il, "une réponse sur ces points est essentielle notamment pour déterminer les délais de péremption prévus à l'art. 24 LResp".

Le Tribunal administratif a toutefois considéré que l'action de droit administratif intentée par le recourant contre l'Etat de Fribourg à raison des actes supposés illicites de Bernard Rohrbasser l'avait été dans le respect du délai légal de péremption. Le fait dont le recourant veut établir l'existence n'est ainsi pas déterminant. Quant à l'action de droit administratif fondée sur la responsabilité de l'Etat de Fribourg pour de prétendus manquements de son Conseil d'Etat, elle a été déclarée irrecevable pour deux motifs distincts de celui tiré de la péremption. Là encore, le fait que le recourant veut prouver n'est donc d'aucune utilité pour la solution du litige, sans compter que ce point de l'arrêt attaqué portant sur la responsabilité de l'Etat de Fribourg pour les actes de son Conseil d'Etat n'a pas été remis en cause dans le cadre du présent recours de droit public. Au demeurant, le recourant n'explique pas pour quelle(s) autre(s) raison(s) une réponse à ses questions serait essentielle.

C'est donc sans arbitraire que, procédant à une appréciation anticipée des preuves, le Tribunal administratif n'a pas donné suite aux offres de preuves qui lui ont été proposées.

4.- a) Le recourant invoque une application arbitraire de l'art. 6 al. 1 LResp. Il reproche au Tribunal administratif d'avoir retenu que Bernard Rohrbasser s'était associé avec lui à titre purement personnel et privé, en dehors de l'exercice de sa fonction de préfet. Il relève que de "très nombreuses rencontres" avec son associé se seraient déroulées dans les locaux de la préfecture, que Bernard Rohrbasser aurait utilisé de "nombreux documents" portant l'en-tête de la préfecture et, enfin, que la finition des sacs à ordures aurait dû se faire à Châtel-St-Denis, "en tout cas dans un premier temps".

On peut douter que l'argumentation du recourant, qui se borne, de manière appellatoire, à opposer son point de vue à celui du Tribunal administratif, satisfasse aux strictes exigences de motivation déduites de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. La question peut toutefois rester ouverte car le grief d'arbitraire, fût-il recevable, doit de toute façon être écarté.

b) aa) Aux termes de l'art. 6 al. 1 LResp, les collectivités publiques répondent du préjudice que leurs agents causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions.

Le Tribunal administratif a interprété cette disposition en se référant à la doctrine (notamment André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 796/797) relative à l'art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (loi sur la responsabilité; RS 170. 32). Ainsi, pour admettre l'existence d'un acte de fonction au sens de l'art. 6 al. 1 LResp, il n'est pas nécessaire, selon le Tribunal administratif, que l'agent se cantonne dans le cadre de ses attributions telles qu'elles sont fixées par les prescriptions légales ou administratives et par son cahier des charges. Même si l'agent s'écarte de ses attributions, il sera également censé avoir agi dans l'exercice de sa fonction si des tiers peuvent raisonnablement penser que les actes en cause sont accomplis dans le cadre des tâches que l'Etat lui confie.
Par contre, si l'agent sort manifestement des limites de ses attributions, soit en agissant hors du service en tant que personne privée, soit en se livrant pendant son service à des actes qui n'ont rien à voir avec ses occupations officielles, il ne s'acquitte pas de ses fonctions ni n'est présumé s'en acquitter.

bb) L'art. 15 al. 1 de la loi sur les préfets dispose que le préfet contribue au développement de son district; en particulier, il suscite et favorise la collaboration régionale et intercommunale.

Le Tribunal administratif a déduit de cette disposition que les préfets, qui représentent le Conseil d'Etat et chacune de ses Directions dans leur district (art. 1er de la loi sur les préfets), ont des compétences en matière de promotion économique et doivent notamment, conformément à l'art. 3 al. 1 de la loi fribourgeoise du 3 octobre 1996 sur la promotion économique (ci-après : LPEc), encourager la création, l'implantation et l'extension d'entreprises servant les intérêts économiques de leur région. Le Tribunal administratif a toutefois jugé que les préfets doivent, dans ce cadre, se limiter à une activité de coordination et de conseil, leur rôle n'étant en aucun cas de prendre part activement et personnellement au financement et à la création d'entreprises et encore moins de participer aux bénéfices de telles entreprises.

cc) Cette interprétation ne souffre pas la critique (cf. Georges Emery, Districts, régions et préfets dans le Canton de Fribourg, thèse Fribourg 1986, p. 278 à 280). Le recourant ne dit d'ailleurs pas en quoi elle serait contestable, et encore moins en quoi elle serait arbitraire, se bornant à affirmer de manière toute générale que "le soutien à un projet de création d'une entreprise de fabrication de sacs à ordures écologiques entrait dans les compétences du préfet".

Le recourant perd toutefois de vue que Bernard Rohrbasser était partie prenante au projet en question et donc directement intéressé. Or, un tel rôle sort sans conteste des attributions dévolues aux préfets fribourgeois; il ne se laisse en tout cas pas déduire des dispositions cantonales précitées, ni de l'art. 10 LPEc auquel le recourant fait également une vague allusion. Cette dernière disposition prévoit en effet simplement que l'Etat de Fribourg alloue des "contributions financières (...) pour le financement de projets crédibles d'entreprises dont l'activité, orientée vers un marché situé de manière prépondérante à l'extérieur du canton, est conforme aux objectifs de la politique cantonale et régionale de développement économique".

A teneur de la législation cantonale, rien ne permet donc de conclure que les préfets fribourgeois auraient des attributions autres, en matière de promotion économique, que des tâches de coordination et de conseil telles que les a définies le Tribunal administratif. Il s'ensuit que le projet que le recourant et Bernard Rohrbasser se proposaient de réaliser, au travers de leur association, sortait du cadre de la fonction officielle de ce dernier.

Dans ces conditions, la responsabilité de l'Etat de Fribourg ne peut être engagée que si l'on est en droit d'admettre que le recourant pouvait raisonnablement penser, au regard des circonstances de l'espèce, que le projet entrait malgré tout dans les attributions préfectorales de Bernard Rohrbasser.

c) Tel n'est toutefois pas le cas.

En effet, la convention précitée du 26 mai 1995 montre sans ambiguïté que Bernard Rohrbasser s'associait avec le recourant à titre purement personnel et privé, mais non en sa qualité de préfet de la Veveyse. D'une part, il n'y est aucunement fait allusion à cette fonction officielle et, d'autre part, les termes mêmes de la convention confirment le caractère strictement personnel et privé des relations nouées entre les parties. Ainsi y était-il prévu, comme dans n'importe quel arrangement de ce type, des règles concernant la répartition des compétences entre les associés, le financement du projet ou encore le partage des éventuels bénéfices.
Nulle mention n'est faite, en revanche, d'un quelconque but de promotion économique du district de la Veveyse ou même du canton de Fribourg.

Force est donc de constater, avec le Tribunal administratif, que c'est en dehors de sa fonction officielle de préfet de la Veveyse que Bernard Rohrbasser est entré en relation d'affaires avec le recourant, et cela de manière clairement reconnaissable pour ce dernier. A cet égard, c'est en vain que le recourant cherche à accorder une importance décisive au fait que les travaux de finition des sacs à ordures devaient, selon ses allégations, se faire à Châtel-St-Denis. Au demeurant, ainsi qu'il le reconnaît lui-même, cette intention a été de courte durée: les associés ont en effet tôt pris la décision de faire exécuter les travaux de finition en France, "pour des raisons fiscales" et afin de réaliser des économies sur le coût de la main-d'oeuvre, ainsi que cela ressort des rapports que le recourant a lui-même rédigés et produits en instance cantonale. Ce point souligne encore, si besoin est, que le projet des associés visait à satisfaire leurs seuls intérêts personnels, indépendamment de toute considération liée à la promotion et au développement économique du district de la Veveyse.

Dans ces circonstances, le fait que les bureaux de la préfecture aient pu servir de cadre à certaines des rencontres qui ont eu lieu entre les associés, ou encore le fait que Bernard Rohrbasser ait pu utiliser des documents à l'en-tête de la préfecture dans ses relations avec le recourant, sont des éléments de peu de poids dans l'appréciation générale.
Ils sont d'autant moins décisifs que le domicile privé du préfet se trouvait à la même adresse que les bureaux de la préfecture et que le recourant savait parfaitement, lorsqu'il a rencontré Bernard Rohrbasser pour la première fois à la préfecture, que celui-ci s'occupait de différentes sociétés commerciales sans rapport avec sa fonction officielle; c'est d'ailleurs en vue d'être embauché dans l'une de ces sociétés que le recourant s'est adressé à Bernard Rohrbasser, sur la recommandation d'une personne qu'il connaissait.

Au demeurant, le recourant ne s'y est jamais trompé, contrairement à ses allégués, puisqu'il ne manquait pas d'apposer la mention "personnel" sur les courriers qu'il faisait parvenir à Bernard Rohrbasser.

d) Le grief tiré de l'arbitraire dans l'application de la législation cantonale n'est donc pas fondé.

5.- Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où il est recevable, le recours doit être rejeté.

Succombant, le recourant supportera les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ).

Par ces motifs,

le Tribunal fédéral :

1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.

2. Met un émolument judiciaire de 4'000 fr. à la charge du recourant.

3. Communique le présent arrêt en copie au recourant, à l'Etat de Fribourg ainsi qu'à la Ière Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg.

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Lausanne, le 12 juillet 2001 ADD/elo

Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,

Le Greffier,