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2P.39/2006 /viz
Arrêt du 3 juillet 2006
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Merkli, Président, Hungerbühler, Wurzburger, Müller et Meylan, Juge suppléant.
Greffière: Mme Charif Feller.
Parties
A.________,
recourant, représenté par Me Olivier Freymond, avocat,
contre
Municipalité de X.________,
représentée par Me Minh Son Nguyen, avocat,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.
Objet
art. 9 et 29 Cst., art. 6 CEDH (déplacement non disciplinaire sans réduction de traitement),
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 29 décembre 2005.
Faits:
A.
A.a A.________, né le 9 mars 1952, a été engagé le 21 août 1979 en qualité de boursier communal et chef du Service de Bourse et de Comptabilité de l'administration de la Commune de X.________. Il a été nommé à titre définitif, le 10 novembre 1980.
A.b Une enquête disciplinaire a été ouverte contre A.________ en 1999. Il lui était reproché, dans le cadre du renouvellement d'un emprunt, d'avoir tardé à présenter des propositions à la Municipalité de X.________ (ci-après: la Municipalité), d'avoir donné des informations inexactes et de ne pas avoir respecté une décision municipale. Aucune sanction n'a été prononcée à l'encontre de A.________ à la suite de cette procédure disciplinaire.
En avril 2003, A.________ a fait l'objet d'un blâme assorti d'un avertissement. Il lui était reproché, en substance, une exécution insatisfaisante des missions, un contrôle insuffisant des tâches effectuées par les autres services, une gestion du personnel et une communication interne et externe peu efficaces ainsi qu'un comportement général marqué par de nombreuses absences. A.________ n'a pas recouru contre cette décision.
Ayant appris que A.________ était devenu l'unique associé-gérant d'un bar-dancing, la Municipalité lui a adressé un courrier, en juin 2003, dans lequel, tout en prenant note que son motif était uniquement "d'ordre parental", elle lui a reproché un certain manque de clairvoyance ainsi que d'avoir omis d'informer le Municipal dont il dépendait. Elle a également laissé entendre qu'à l'avenir, des problèmes similaires la conduirait sans nul doute à prendre des mesures extrêmes.
A.c Après que la Commission des Finances de la Ville de X.________ eut relevé de nombreux problèmes dans les budgets 2003, 2004 et 2005, la Municipalité a mandaté, en décembre 2004, une fiduciaire pour analyser la situation du Service des finances. Son rapport, daté du 15 février 2005, fait état de très grosses lacunes dans l'organisation, liées au manque de formation et à l'attitude de A.________; il propose, en bref, soit de compléter la formation de celui-ci soit d'engager un responsable du département des finances ayant les qualifications requises. Le 10 mars 2005, une délégation municipale a informé A.________ des conclusions dudit rapport et de l'éventualité de l'engagement d'un nouveau chef de service, parallèlement à son maintien dans une fonction de comptable sans modification de salaire. Le 4 avril 2005, la Municipalité a décidé de réorganiser le Service des finances. Une séance tenue le 19 avril 2005 avec l'intéressé, en vue de lui permettre de continuer à travailler dans un poste correspondant à ses compétences, n'a pas abouti à un accord. Le 26 avril 2005, la Municipalité a imparti à l'intéressé un délai pour se déterminer au sujet de l'engagement d'un nouveau chef de service et de son maintien dans une fonction de comptable, tout en mettant l'ensemble du dossier à sa disposition. Le 17 mai 2005, A.________ s'y est opposé. A la suite de discussions infructueuses, la Municipalité a décidé, le 6 juillet 2005, d'engager un nouveau directeur financier pour le 1er janvier 2006 au plus tard et d'affecter A.________ à sa nouvelle fonction en lui garantissant le même traitement.
B.
Par arrêt du 29 décembre 2005, le Tribunal administratif du canton de Vaud a rejeté le recours de A.________ contre la décision de la Municipalité du 6 juillet 2005. Il a considéré, en résumé, qu'en procédant à un déplacement non disciplinaire sans réduction de traitement, la Municipalité n'avait pas tenté de contourner les contraintes d'une procédure disciplinaire, telle que prévue à l'art. 59 du Statut du personnel de la Ville de X.________ (ci-après: le Statut), le recourant ayant bénéficié de garanties au moins aussi étendues que celles prévues par cette disposition. Par ailleurs, la mesure était justifiée, compte tenu de la profonde restructuration qui s'imposait. Quant à la nouvelle fonction du recourant, qui correspondait à ses aptitudes, elle ne pouvait être qualifiée de subalterne.
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif. Il se plaint de la violation de son droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), de son droit à un débat public (art. 6 par. 1 CEDH) et du principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
La Municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours en tant qu'il est fondé sur le grief de l'arbitraire et à son rejet pour le surplus. Le Tribunal administratif propose le rejet du recours.
Par ordonnance du 13 avril 2006, le Président de la IIe Cour de droit public a rejeté la requête de mesures provisionnelles formulée par le recourant, tendant notamment à interdire à la Municipalité d'engager un chef du Service des finances jusqu'à droit connu sur l'issue du recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 132 I 140 consid. 1.1 p. 142; 132 III 291 consid. 1 p. 292).
1.1 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert uniquement à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés (ATF 130 I 306 consid. 1 p. 309, 82 consid. 1.3 p. 85). Sont des intérêts personnels et juridiquement protégés ceux qui découlent d'une règle de droit fédéral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnelle spécifique pour autant que les intérêts en cause relèvent du domaine que couvre ce droit fondamental (ATF 129 I 113 consid. 1.2 p. 117, 217 consid. 1 p. 219). La protection contre l'arbitraire inscrite à l'art. 9 Cst. (cf. art. 4 aCst.) - qui doit être respectée dans toute activité administrative de l'Etat - ne confère pas à elle seule la qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ (ATF 131 I 366 consid. 2.6 p. 371; 126 I 81 consid. 4-6 p. 81 ss, voir aussi ATF 129 I 217 consid. 1.3 p. 222).
1.2 Le recourant se plaint de la violation de règles de procédure ayant conduit à son déplacement non disciplinaire. Il a ainsi la qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ, y compris lorsqu'il invoque la violation de l'art. 9 Cst. En effet, il ressort de l'arrêt attaqué qu'une application par analogie des dispositions (singulièrement l'art. 21) sur le déplacement non disciplinaire prévues dans la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud, interprétées à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 93 I 694), ainsi que des dispositions sur le déplacement à titre de peine disciplinaire, prévues dans le Statut (en particulier l'art. 59), font dépendre le déplacement non disciplinaire de l'intéressé de conditions matérielles qui tendent à le protéger d'un transfert injustifié.
1.3 Il y a lieu d'entrer en matière sur le présent recours qui, déposé en temps utile (art. 89 OJ), remplit les exigences de forme de l'art. 90 al. 1 OJ.
2.
2.1 Le recourant reproche à la juridiction cantonale d'avoir violé l'art. 6 par. 1 CEDH en ne faisant pas droit à sa requête portant sur la tenue d'une audience publique.
L'art. 6 par. 1 CEDH garantit notamment le droit à la tenue d'une audience publique lorsque sont en jeu des "droits et obligations de caractère civil" (ATF 130 II 425 consid. 2.2 et les arrêts cités). L'applicabilité de l'art. 6 par. 1 CEDH aux agents publics dépend avant tout de la nature (régalienne ou non) des fonctions exercées par ceux-ci (ATF 129 I 207 consid. 4 p. 211 ss et les arrêts cités). Seuls les litiges des agents participant directement ou indirectement à l'exercice de la puissance publique et aux fonctions visant à sauvegarder des intérêts généraux de l'Etat ou d'autres collectivités publiques ne sont pas soumis à l'art. 6 CEDH. Les agents publics, qui n'exercent pas une fonction de nature régalienne, peuvent se prévaloir de l'art. 6 CEDH, pour autant qu'il s'agisse de litiges de nature patrimoniale découlant des rapports de service et qu'ils ne concernent pas simplement des prescriptions de service ou d'organisation (ATF 129 I 207 consid. 4.2 p. 212 concernant la classe de traitement d'un enseignant du secondaire). L'art. 6 par. 1 CEDH s'applique également lorsque sont en cause la violation des droits de la personnalité (ATF 130 II 425 consid. 2.3 p. 430).
2.2 En l'espèce, bien que le litige concerne un agent public ne participant pas à l'exercice de la puissance publique, il ne porte ni sur des droits patrimoniaux ni sur des droits de la personnalité. En effet, le salaire du recourant ne subit aucune réduction; quant à son déplacement non disciplinaire, cette mesure - qui tient compte de ses aptitudes - ne revêt pas un caractère patrimonial, mais ressortit à la sphère d'organisation de l'administration. Il s'ensuit que le litige ne tombe pas sous le coup de l'art. 6 par. 1 CEDH et que le moyen tiré de la violation de cette disposition n'est pas fondé.
3.
3.1 Le recourant fait grief à la juridiction cantonale d'avoir violé son droit d'être entendu en refusant d'ordonner la mise en oeuvre d'une expertise et l'audition de témoins. Le Tribunal administratif aurait versé dans l'arbitraire en retenant, par une appréciation anticipée des preuves offertes, que celles-ci n'apporteraient pas davantage de paramètres pour apprécier la situation du recourant. Pour la juridiction cantonale, les pièces produites établissaient de manière suffisante que le recourant n'était pas en mesure d'assumer de manière satisfaisante la totalité des charges liées à sa fonction, notamment en matière de planification financière et de procédure budgétaire.
3.2 Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (ATF 122 I 53 consid. 4a p. 55; 119 Ia 136 consid. 2d p. 139 et les arrêts cités). Ce droit n'empêche cependant pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 119 Ib 492 consid. 5b p. 505-506).
La portée du droit d'être entendu est déterminée en premier lieu par le droit cantonal. Dès lors que le recourant considère que celui-ci n'offre pas une protection plus étendue que celle résultant de l'art. 29 al. 2 Cst., son grief doit être examiné au regard de la garantie minimale accordée par cette disposition.
3.3 En l'espèce, le recourant se plaint de ce que l'arrêt attaqué se fonde sur un rapport établi à la demande de l'une des parties (la Municipalité) et dont le contenu a été orienté par celle-ci. Ce faisant, le recourant perd de vue que l'expertise judiciaire sollicitée ne constitue qu'un mode de preuve parmi d'autres, susceptible d'être ordonné par une autorité administrative appelée à statuer en première instance. Par ailleurs, le recourant ne relève aucun élément propre à faire apparaître le rapport litigieux comme peu concluant. De plus, celui-ci ne fait que confirmer les reproches adressés au recourant en 2003, sous forme d'un blâme assorti d'un avertissement, qu'il n'avait pas contestés. Enfin, le recourant a eu connaissance du rapport établi par la fiduciaire, au sujet duquel il a obtenu la possibilité de se déterminer; or, il ne prétend pas avoir formulé à cette occasion des critiques précises, propres à remettre en cause la force probante de ce rapport, qui n'auraient pas été prises en considération. Par conséquent, le fait que le recourant n'ait pas pu exprimer son opinion lors de l'élaboration du rapport litigieux n'apparaît pas comme décisif.
S'agissant de l'audition en qualité de témoin du directeur de la fiduciaire chargée de la révision des comptes de la commune au sujet des aptitudes professionnelles du recourant, c'est une question qui n'a pas de portée propre par rapport au grief d'une mauvaise appréciation des preuves à ce sujet. Elle sera donc examinée ci-après avec le fond du litige (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 in fine p. 429).
4.
4.1 Le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir arbitrairement retenu que les conditions d'un déplacement non disciplinaire étaient réalisées. Les premiers juges n'auraient pas mis en balance l'intérêt privé du recourant au maintien de sa position et l'intérêt public à son déplacement non disciplinaire, en omettant singulièrement de tenir compte de la perte de considération qui résultait de ce déplacement. Le Tribunal administratif aurait estimé à tort qu'il y avait un intérêt public à rétrograder un fonctionnaire en raison de la réorganisation - incontestée - de l'administration, et aurait arbitrairement inféré du rapport de la fiduciaire que l'intérêt public commandait ce déplacement, alors que ce rapport proposait également une autre solution.
4.2 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 132 III 209 consid. 2.1 p. 211). A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, il ne suffit pas que les motifs de l'arrêt attaqué soient insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son résultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 132 III 209 consid. 2.1 p. 211; 132 I 13 consid. 5.1 p. 17; 131 I 217 consid. 2.1 p. 219).
4.3 Le recourant ne conteste pas la nécessité d'une réorganisation du service, mais soutient, à tort, qu'elle n'impliquerait pas la mesure de déplacement dont il fait l'objet. En effet, il n'est pas arbitraire de considérer que les dysfonctionnements constatés étaient, du moins en partie, liés à l'inaptitude du recourant et que le témoignage requis n'aurait pas suffi à remettre en question cette appréciation. Par conséquent, une réorganisation efficace suppose le déplacement du recourant. Certes, le rapport de la fiduciaire propose une alternative à ce déplacement, à savoir le maintien du recourant dans sa fonction actuelle. Mais cette solution impliquerait une formation complémentaire, qui pourrait, à dire d'expert, se révéler peu efficace, compte tenu de l'âge du recourant et du nombre d'années d'activité qu'il lui reste à accomplir. Appelée à choisir entre ces deux solutions, la Municipalité, jouissant d'un large pouvoir d'appréciation, se devait de retenir celle qui paraissait garantir à long terme un plus haut degré de rationalité et d'efficacité. Dans cette perspective, les mesures d'accompagnement nécessaires pour assurer le maintien efficace du recourant à son poste pouvaient sans arbitraire être considérées comme disproportionnées. Quant à la perte de prestige liée au déplacement du recourant, elle n'est que la conséquence de son inaptitude avérée. En résumé, l'intérêt public à l'exécution de la mesure retenue l'emporte sur l'intérêt privé du recourant à être maintenu dans sa fonction actuelle.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Succombant, le recourant doit supporter un émolument judiciaire (art. 156 al. 1 OJ). La Municipalité de X.________ n'a pas droit à des dépens (cf. art. 159 al. 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 2'500 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 3 juillet 2006
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: