[AZA 1/2]
2P.265/2000
IIe COUR DE DROIT PUBLIC
5 avril 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Wurzburger, président,
Hartmann, Betschart, Hungerbühler et Meylan, suppléant.
Greffière: Mme Dupraz.
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Statuant sur le recours de droit public
formé par
L a Poste Suisse (Région de Vente de Sion), représentée par son service juridique, Viktoriastrasse 21, à Berne,
contre
la décision prise le 20 septembre 2000 par le Conseil d'Etat du canton du Valais;
(émoluments de décision)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Par courrier du 25 juin 1999, La Poste Suisse (Région de Vente de Sion) (ci-après: la Poste) a demandé à l'Administration communale de Sion de remplacer les panneaux indicateurs "PTT" par d'autres portant l'inscription "Poste", le cas échéant de transmettre cette requête aux autorités cantonales compétentes. Il s'en est suivi un échange de correspondances entre la Poste et la Commission cantonale de signalisation routière du canton du Valais (ci-après: la Commission cantonale) au cours duquel la Poste s'est engagée à prendre en charge les coûts des nouvelles signalisations.
Par lettre du 17 mars 2000, la Commission cantonale a fait savoir à la Poste qu'elle avait approuvé, le 15 mars 2000, la modification des panneaux en cause en ville de Sion; elle indiquait également que la facture des émoluments parviendrait à l'intéressée par courrier séparé. Le 23 mars 2000, la Poste a écrit à la Commission cantonale notamment pour contester la perception d'émoluments et lui demander de ne pas établir de facture pour son autorisation des 15/17 mars 2000. Le 21 avril 2000, le Département des transports, de l'équipement et de l'environnement du canton du Valais a cependant adressé à la Poste la facture en cause, s'élevant à 165 fr., en indiquant la possibilité de recourir dans les trente jours auprès de lui-même.
B.- Le 22 mai 2000, la Poste a recouru contre la facture précitée du 21 avril 2000. Par décision du 20 septembre 2000, le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a rejeté le recours. Il a notamment retenu que l'autorisation délivrée par la Commission cantonale les 15/17 mars 2000 était obligatoire. En outre, il a considéré que les panneaux de signalisation en question n'apparaissaient pas comme un équipement permettant d'assurer le service universel au sens de l'art. 16 de la loi du 30 avril 1997 sur la Poste (LPO; RS 783. 0), de sorte que la procédure d'autorisation auprès de la Commission cantonale n'était pas gratuite. Au demeurant, la Commission cantonale était en droit de prélever des émoluments en raison de la délivrance de l'autorisation des 15/17 mars 2000 à la Poste.
C.- La Poste a alors porté sa cause devant le Conseil fédéral. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision du Conseil d'Etat du 20 septembre 2000 et, par voie de conséquence, à celle de la facture précitée du 21 avril 2000. Elle réfute entièrement l'argumentation du Conseil d'Etat auquel elle reproche d'avoir violé l'art. 16 LPO. Elle requiert la production du dossier du Conseil d'Etat. Ce recours a été transmis au Tribunal fédéral comme objet de sa compétence.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
Considérant en droit :
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 126 III 274 consid. 1 p. 275; 125 I 412 consid. 1a p. 414).
a) Selon l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral connaît en dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au sens de l'art. 5 PA, qui ont été prises par l'une des autorités mentionnées à l'art. 98 OJet qui ne tombent pas sous le coup de l'une des exceptions énumérées aux art. 99 à 102 OJ. Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral (art. 5 al. 1 PA) ou qui auraient dû l'être (ATF 122 II 241 consid. 2ap. 243).
Pour qu'une décision soit fondée - ou doive être fon-dée - sur le droit fédéral, il ne suffit pas que, lors de l'application du droit cantonal indépendant, une règle de droit fédéral doive être observée ou doive être également appliquée. Encore faut-il que le droit public fédéral représente la base ou l'une des bases sur lesquelles repose la décision prise dans le cas d'espèce dans le domaine en cause.
Lorsqu'une décision est fondée, d'une part, sur le droit cantonal indépendant et, d'autre part, sur le droit public fédéral (droit administratif), elle peut être attaquée par la voie du recours de droit administratif exclusivement dans la mesure où est en cause une violation du droit fédéral, alors que la violation du droit cantonal indépendant ne peut être invoquée que par la voie du recours de droit public (sous réserve du cas où l'application du droit cantonal indépendant est intimement liée à celle du droit fédéral). De simples règles de principe ou des dispositions cadres de droit public fédéral qui, pour être applicables au cas d'espèce, nécessitent des mesures d'exécution relevant du droit cantonal, ne constituent pas la base de la décision, de sorte que celle-ci ne repose pas sur le droit fédéral. Si le droit cantonal indépendant devait violer une règle de principe ou une disposition cadre du droit public fédéral, seule serait ouverte la voie du recours de droit public pour violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral.
Par ailleurs, la notion de "droit public fédéral" au sens de l'art. 5 PA n'englobe pas l'ensemble du droit public édicté par la Confédération; la doctrine dominante estime qu'elle se limite au droit administratif fédéral (ATF 122 II 241 consid. 2a p. 243/244 et les références).
Les émoluments litigieux relèvent du droit valaisan.
Le grief selon lequel ils ne seraient pas compatibles avec le droit fédéral ne peut pas être invoqué par la voie du recours de droit administratif, mais seulement par celle du recours de droit public pour violation de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst. ; ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3).
b) Le recours de droit public n'est en principe recevable qu'à l'encontre des décisions prises en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 OJ). Dans la mesure où il s'en prend à la facture susmentionnée du 21 avril 2000, le recours est donc irrecevable.
c) Au surplus, le présent recours remplit les conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ, de sorte que le Tribunal fédéral peut entrer en matière.
2.- La recourante demande la production, par le Conseil d'Etat, "de la totalité des actes figurant au dossier".
Selon l'art. 93 al. 1 OJ, si le Tribunal fédéral ordonne un échange d'écritures, il communique le recours à l'autorité qui a pris l'arrêté ou la décision attaqués ainsi qu'à la partie adverse et à d'autres intéressés éventuelsen leur impartissant un délai suffisant pour répondre et pour produire le dossier. En l'espèce, le Conseil d'Etat a joint à sa réponse le dossier complet de la cause. La réquisition d'instruction de la recourante est dès lors sans objet.
3.- En substance, la recourante, qui soutient que les panneaux indicateurs en cause ici sont des équipements nécessaires pour assurer le service universel au sens de l'art. 16 LPO, se plaint d'une violation de la force dérogatoire du droit fédéral. Elle reproche au Conseil d'Etat d'avoir violé l'art. 16 LPO, en admettant la nécessité d'une autorisation en l'espèce et la perception d'émoluments - fondés sur l'art. 10 al. 1 lettre b ch. 1 du règlement valaisan du 8 novembre 1989 concernant la signalisation routière et la publicité sur les routes ainsi que sur l'art. 5 de la loi valaisanne du 18 novembre 1950 créant un fonds cantonal pour la lutte contre la tuberculose - pour la décision des 15/17 mars 2000 qui lui était adressée.
a) L'art. 16 LPO prévoit:
"La Poste peut disposer gratuitement des terrains
faisant partie du domaine public afin d'y installer
des boîtes à lettres, des distributeurs automatiques
de timbres-poste ou tout autre équipement nécessaire
pour assurer le service universel.. "
b) L'énumération de l'art. 16 LPO n'est pas exhaustive.
On relèvera cependant que les exemples cités présentent la même caractéristique: il s'agit d'équipements susceptibles d'être mis en oeuvre directement par les usagers désirant accéder à certaines prestations du service postal. Tel n'est pas le cas, en revanche, des panneaux indicateurs en question ici. On peut dès lors se demander si lesdits panneaux entrent dans la catégorie des autres équipements nécessaires pour assurer le service universel au sens de l'art. 16 LPO.
Cette question peut toutefois rester ouverte, car elle est sans incidence sur l'issue du recours.
c) L'autorisation précitée des 15/17 mars 2000 n'a pas été délivrée en application d'un règlement cantonal ou communal en matière de construction. Elle se fonde sur la législation fédérale en matière de circulation routière, en particulier sur l'art. 5 al. 3 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741. 01) ainsi que sur les art. 54 al. 4, 104 al. 1 et 105 al. 2 de l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741. 21) en relation avec l'art. 1 OSR. Or, ni l'art. 16 LPO ni une autre disposition du droit fédéral ne dispensent la Poste d'obtenir cette autorisation pour remplacer les panneaux indicateurs "PTT" par d'autres portant l'inscription "Poste". Par conséquent, le Conseil d'Etat n'a pas violé l'art. 16 LPO en déclarant qu'une telle autorisation était nécessaire.
d) Dès lors que la recourante ne saurait se soustraire à l'obligation d'obtenir l'autorisation prescrite par la législation fédérale en matière de circulation routière, elle ne saurait être exemptée des émoluments liés à la délivrance d'une telle autorisation. En effet, ces émoluments ne constituent pas la contrepartie de l'usage du domaine public ou de l'autorisation d'utiliser le domaine public. La perception des émoluments litigieux ne viole donc pas le principe de la gratuité consacré par l'art. 16 LPO et c'est à bon droit que l'autorité intimée l'a admise.
e) Dans son message du 10 juin 1996 relatif à la loi fédérale sur la poste (LPO) (FF 1996 III 1201 ss, p. 1243), le Conseil fédéral a commenté l'art. 17 du projet, qui est devenu par la suite l'art. 16 LPO, et déclaré notamment:
"Ces dispositions libèrent en principe la Poste de l'obligation d'observer les règlements cantonaux et communaux en vigueur en matière de construction lorsqu'elle installe les équipements visés par cet article". La recourante s'y réfère pour étayer son argumentation. Cependant, on ne saurait déduire de cette déclaration du Conseil fédéral, qui ne correspond d'ailleurs pas exactement au texte de l'article commenté, que l'intéressée serait libérée de l'obligation d'obtenir une autorisation relevant de la législation fédérale en matière de circulation routière ainsi que des émoluments administratifs qui y sont liés.
4.- Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
Met un émolument judiciaire de 2'000 fr. à la charge de la recourante.
Communique le présent arrêt en copie au représentant de la recourante et au Conseil d'Etat du canton du Valais.
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Lausanne, le 5 avril 2001 DAC/mnv
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
La Greffière,