2P.257/2006

{T 0/2}
2P.257/2006

Arrêt du 6 mars 2007
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Merkli, Président,
Wurzburger et Berthoud, Juge suppléant.
Greffière: Mme Dupraz.

Parties
X.________,
recourant, représenté par Me Michel Bise, avocat,

contre

Conseil communal de la Ville de Neuchâtel,
Hôtel communal, 2001 Neuchâtel 1,
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, rue du Pommier 1, case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1.

Objet
Art. 9 Cst., art. 6 CEDH (réduction temporaire du traitement et avertissement),

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel du 5 septembre 2006.

Faits :
A.
X.________ a été engagé, en décembre 1985, au Service de la voirie de la Ville de Neuchâtel (ci-après: le Service de la voirie). A la suite de divers griefs formulés durant l'année 2004 au sujet de l'attitude au travail du prénommé, la Direction des travaux publics de la Ville de Neuchâtel a ouvert, le 18 janvier 2005, une enquête disciplinaire à son encontre. Cette enquête a été confiée à une commission ad hoc (ci-après: la Commission d'enquête) composée du chef de l'Office du personnel, de l'ingénieur communal adjoint et d'un représentant du Service juridique de la Ville de Neuchâtel. La Commission d'enquête a entendu X.________ à deux reprises et a également auditionné de nombreux collègues et supérieurs de l'intéressé.

Le 30 janvier 2006, à l'issue de l'enquête disciplinaire, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel (ci-après: le Conseil communal) a décidé de supprimer trois échelons du traitement de X.________ pendant une année, à compter du mois de février 2006, et d'adresser à l'intéressé un avertissement selon lequel, en cas de nouveaux manquements à ses obligations, de nouvelles sanctions pouvant aller jusqu'au licenciement ou à la révocation pourraient être prises à son encontre. En bref, le Conseil communal a reproché à X.________ des retards, un manque de diligence dans son travail ainsi qu'une attitude désagréable, voire insultante, à l'égard de ses collègues et de sa hiérarchie.
B.
Par arrêt du 5 septembre 2006, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours de X.________ contre la décision du Conseil communal du 30 janvier 2006. Il a retenu en substance que les garanties de procédure judiciaire consacrées par l'art. 6 par. 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (Convention européenne des droits de l'homme; CEDH; RS 0.101) avaient été respectées dans la mesure où X.________ avait eu accès à un tribunal indépendant et impartial pouvant se prononcer sur la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, et sur la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents. En outre, la sanction prononcée par le Conseil communal était conforme aux règles du statut du personnel communal de la Ville de Neuchâtel du 7 décembre 1987 et elle était proportionnée aux faits révélés par l'enquête disciplinaire.
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral, avec suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 5 septembre 2006. Il se plaint de violations des art. 6 par. 1 CEDH et 14 par. 1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (ci-après: le Pacte ONU II; RS 0.103.2) ainsi que du principe de l'interdiction de l'arbitraire (cf. art. 9 Cst.).

Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours. Le Conseil communal a renoncé à déposer une réponse.
D.
Par ordonnance du 6 novembre 2006, le Président de la IIe Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par X.________.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292).
1.2 L'arrêt attaqué a été rendu avant l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110). Le présent recours doit dès lors être examiné au regard des dispositions de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) (cf. art. 132 al. 1 LTF).
1.3 Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre une décision finale prise en dernière instance cantonale, qui repose uniquement sur le droit communal et cantonal et touche le recourant dans ses intérêts juridiquement protégés, le présent recours est recevable au regard des art. 84 ss OJ.
2.
Le recourant se plaint d'une violation des art. 6 par. 1 CEDH et 14 par. 1 du Pacte ONU II, applicables en l'espèce. Il fait valoir que le principe de la publicité des débats n'a pas été respecté, puisque l'autorité intimée a rejeté sa requête tendant à la tenue d'une audience publique au cours de laquelle elle aurait dû reprendre l'instruction de la cause.
2.1 L'art. 14 par. 1 du Pacte ONU II n'a pas une portée plus étendue que l'art. 6 par. 1 CEDH. Le recourant ne le soutient d'ailleurs pas et limite sa motivation à l'application de cette dernière disposition. Son grief sera donc examiné uniquement par rapport à l'art. 6 par. 1 CEDH.
2.2 L'art. 6 par. 1 CEDH garantit notamment le droit à la tenue d'une audience publique lorsque sont en jeu des "droits et obligations de caractère civil". Il ne vise pas seulement les contestations de droit privé au sens étroit - à savoir les litiges entre particuliers ou entre les particuliers et l'Etat agissant au même titre qu'une personne privée -, mais aussi les actes administratifs adoptés par une autorité dans l'exercice de la puissance publique, pour autant qu'ils produisent un effet déterminant sur des droits de caractère civil (ATF 130 II 425 consid. 2.2 p. 429/430 et les références).

L'applicabilité de l'art. 6 par. 1 CEDH aux agents publics dépend avant tout de la nature des fonctions qu'ils exercent (ATF 129 I 207 consid. 4 p. 211 ss et la jurisprudence citée). Seuls les litiges des agents participant directement ou indirectement à l'exercice de la puissance publique et aux fonctions visant à sauvegarder des intérêts généraux de l'Etat ou d'autres collectivités publiques ne sont pas soumis à l'art. 6 par. 1 CEDH. Les agents publics qui n'exercent pas une fonction de nature régalienne peuvent se prévaloir de cette disposition, pour autant qu'ils procèdent dans le cadre de litiges de nature patrimoniale découlant des rapports de service et ne concernant pas simplement des prescriptions de service ou d'organisation (ATF 129 I 207 consid. 4.2 p. 212).

Le recourant est affecté au Service de la voirie; il exerce une tâche subalterne et ne participe pas à l'exercice de la puissance publique. En outre, la suppression de trois échelons de traitement, pendant un an, touche directement ses droits patrimoniaux. Le recourant peut donc se prévaloir de l'art. 6 par. 1 CEDH et du respect du principe de publicité des débats qui lui est attaché.
2.3 Le recourant relève que la Commission d'enquête était composée uniquement de personnes qui représentaient les intérêts de la Ville de Neuchâtel et étaient par ailleurs les supérieurs hiérarchiques de ses collègues appelés à apporter leur témoignage. Selon lui, la Commission d'enquête n'était ni indépendante ni impartiale et ses collègues ne pouvaient pas s'exprimer librement devant elle. Le recourant voit là une violation du principe de l'égalité des armes. Il ne conteste pas que les exigences d'indépendance et d'impartialité de l'art. 6 par. 1 CEDH ont été observées dans la procédure de recours cantonale. Il dénonce en revanche la violation du principe de la publicité des débats, du fait que le Tribunal administratif n'a pas instruit ni entendu publiquement sa cause, en dépit de ce qui vient d'être rappelé.

L'obligation d'organiser des débats publics présuppose une demande formulée de manière claire et indiscutable. De simples requêtes de preuves, comme des demandes tendant à une comparution ou à une interrogation personnelle, à un interrogatoire des parties, à une audition de témoins ou à une inspection locale, ne suffisent pas pour fonder une telle obligation (ATF 130 II 425 consid. 2.4 p. 431 et la jurisprudence citée).

Dans son recours au Tribunal administratif, le recourant a invoqué l'art. 6 par. 1 CEDH, comprenant le droit à des débats publics devant un tribunal indépendant et impartial, en dénonçant l'absence d'indépendance et d'impartialité de la Commission d'enquête, puis du Conseil communal. Il a en conséquence requis du Tribunal administratif qu'il reprenne l'instruction de la cause ab ovo et qu'il entende en particulier les témoins auditionnés par la Commission d'enquête. Une telle demande ne peut pas être considérée comme une simple requête tendant à l'administration de preuves, soit une audition de témoins. Même si le recourant n'a pas expressément requis l'organisation de débats publics au sens de l'art. 55 de la loi neuchâteloise sur la procédure et la juridiction administratives du 27 juin 1979, comme l'exige la jurisprudence rappelée ci-dessus, il faut admettre qu'il a manifesté à satisfaction de droit sa volonté de voir le Tribunal administratif tenir une audience publique aux fins de réentendre, dans des conditions compatibles avec les exigences d'indépendance et d'impartialité prévues par l'art. 6 par. 1 CEDH, les témoins qui s'étaient exprimés devant la Commission d'enquête. Les conditions formelles d'une demande de débats publics étant réunies, l'autorité intimée devait y donner suite. En outre, pour respecter l'art. 6 par. 1 CEDH, le Tribunal administratif n'était pas obligé de reprendre la procédure ab ovo. Il pouvait écarter les réquisitions d'administration de preuves de l'intéressé par une appréciation anticipée, mais alors il devait expliquer, même brièvement, dans son arrêt pourquoi il n'y avait pas donné suite. Or, il n'a pas motivé l'arrêt attaqué sur ce point; ce n'est que dans sa réponse au présent recours qu'il a fourni une explication, au surplus très sommaire. En s'abstenant d'organiser des débats publics et en écartant sans motivation la demande d'audition de témoins présentée par le recourant, l'autorité intimée a violé l'art. 6 par. 1 CEDH.

Dans ces conditions, l'examen des autres moyens soulevés par le recourant s'avère inutile.
3.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et l'arrêt entrepris annulé.

Bien qu'il succombe, le canton de Neuchâtel dont l'intérêt pécuniaire n'est pas en cause n'a pas à supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 2 OJ).

Obtenant gain de cause, le recourant a droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis et l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel du 5 septembre 2006 est annulé.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
Le canton de Neuchâtel versera au recourant une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Conseil communal de la Ville de Neuchâtel et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel.
Lausanne, le 6 mars 2007
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: