2P.196/2002/elo
{T 0/2}
Arrêt du 3 décembre 2002
IIe Cour de droit public
Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Müller et Meylan, juge suppléant,
greffière Rochat.
C.________, recourant,
contre
Hospice général Institution genevoise d'action sociale,
rue de la Servette 91, case postale 3360, 1202 Genève,
intimé,
Tribunal administratif du canton de Genève,
rue des Chaudronniers 3, 1204 Genève.
prestations d'assistance,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 23 juillet 2002.
Faits:
A.
C.________, licencié en droit de l'Université de Genève depuis le 23 mars 1991, vit à Genève avec son épouse et ses trois enfants mineurs.
Par décision du 23 février 2000, l'Office cantonal de l'emploi (ci-après: l'OCE) a nié le droit de C.________ à des prestations de chômage au motif que du 26 mai 1997 au 1er septembre 1998, puis du 1er au 31 octobre 1999, il était considéré comme indépendant et, partant, comme inapte au placement. Une réclamation contre cette décision a été rejetée le 22 septembre 2000; C.________ n'ayant pas recouru, la décision est devenue définitive.
Le 12 décembre 2000, l'Hospice général a informé l'intéressé que l'aide financière accordée aux indépendants était limitée à trois mois et qu'elle prendrait donc fin le 1er mars 2001. Il était en outre mis en demeure de choisir entre le maintien de son statut d'indépendant et la renonciation à celui-ci, en établissant par pièces sa radiation du registre du commerce, ce qui lui permettrait de s'inscrire à l'OCE pour bénéficier d'un emploi temporaire cantonal. Le 16 février 2001, C.________ a indiqué qu'il entendait renoncer à son statut d'indépendant puis, le 20 mars 2001, il a produit le bordereau de radiation au registre du commerce de son inscription en sa qualité d'administrateur.
B.
Le 23 avril 2001, la Caisse cantonale d'assurance chômage a exigé le remboursement des prestations perçues à tort du 26 mai 1997 au 1er septembre 1998, ainsi que du 1er au 31 octobre 1999, soit une somme de 34'096 fr.20. C.________ a vainement sollicité la remise de cette obligation de restituer, refus confirmé sur réclamation, puis sur recours cantonal; un recours est actuellement pendant par devant le Tribunal fédéral des assurances (dossier C125/102).
L'intéressé a refusé de s'inscrire à l'OCE pour solliciter un emploi temporaire; il faisait valoir qu'il était en conflit avec cet organisme en raison de la demande de remboursement précité. Un ultime délai au 21 mai 2001 lui a alors été imparti pour apporter la preuve concrète des démarches entreprises, faute de quoi les prestations de l'Hospice seraient réduites. C.________ ayant derechef contesté devoir entreprendre ces démarches, l'Hospice général lui a signifié qu'il diminuerait les prestations d'assistance versées jusqu'ici avec effet au 31 juillet 2001, pour les ramener au niveau des conditions minimales d'existence.
Cette décision a été confirmée sur réclamation, par prononcé du 19 septembre 2001, notifié le 11 décembre 2001.
C.
C.________ a recouru ensuite auprès du Tribunal administratif en faisant notamment valoir qu'il était en incapacité de travail complète à partir du 31 octobre 2001.
Par arrêt du 23 juillet 2002, le Tribunal administratif a rejeté le recours. Après avoir rappelé le caractère subsidiaire par rapport aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales et communales que revêtent, en droit genevois, les prestations de l'assistance publique, le Tribunal administratif a constaté que, malgré les sollicitations répétées de l'Hospice général, le recourant n'avait pas requis un emploi temporaire cantonal auprès du service compétent de l'OCE. II en a conclu qu'en refusant de mettre à profit les possibilités que lui offre la loi cantonale sur l'assurance-chômage, le recourant n'avait pas mis en oeuvre tous les moyens qu'il avait de retrouver un emploi rémunéré, fût-il temporaire. II a considéré enfin qu'en réduisant les prestations allouées au recourant au minimum prévu pour les requérants d'asile, l'Hospice général n'avait pas fixé des prestations inférieures aux prestations minimales au sens de l'art. 12 Cst. et de sa propre jurisprudence en la matière. II a rappelé toutefois que si le recourant devait se voir nier son droit à un emploi temporaire par l'OCE, l'Hospice général devrait réexaminer son éventuelle prise en charge, ce qu'il s'était engagé à faire.
D.
C.________ a recouru contre cet arrêt auprès du Tribunal fédéral en concluant à son annulation. Il demande également de confirmer son "droit à l'assistance partielle payée par l'Hospice Général jusqu'au mois d'avril 2002" et d'annuler les directives et règles cantonales appliquées dans son cas pour non conformité à la Constitution fédérale. Le recourant sollicite le bénéfice de l'assistance judiciaire.
Le Tribunal administratif déclare persister dans les termes et conclusions de sa décision.
L'Hospice général a renoncé à se déterminer sur le recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Le recourant n'a pas spécifié la nature du présent recours. Cette omission ne lui nuit pas: le Tribunal fédéral examine en effet d'office et avec plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16, 46 consid. 2a p. 47, 177 consid. 1 p. 179).
En l'espèce, la décision attaquée est une décision de dernière instance cantonale, fondée exclusivement sur le droit cantonal. Seule est donc ouverte la voie du recours de droit public (art. 84 al. 1 OJ).
1.2 Sauf exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée (ATF 128 III 50 consid. 1b p. 53; 127 II 1 consid. 2c p. 5; 126 II 377 consid. 8c p. 395). Dans la mesure où le recourant demande autre chose que l'annulation de l'arrêt entrepris, ses conclusions sont donc irrecevables.
1.3 Pour le reste, il y a lieu d'entrer en matière sur le présent recours qui remplit les conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ, quand bien même sa motivation paraît à la limite des exigences posées par l'art. 90 al. 1 lettre b OJ et la jurisprudence (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; 110 Ia consid. 2a p. 3 / 4).
2.
Le recourant se plaint d'une violation de son droit à un procès équitable et d'une violation de son droit d'être entendu.
2.1 Il critique tout d'abord le fait que le jugement déféré "n'indique pas les voies ni les délais de recours", ce qui, à l'en croire, serait "contraire aux règles élémentaires de la procédure judiciaire et à la constitution".
Ce moyen est manifestement mal fondé. Le recours de droit public est en effet un moyen de droit subsidiaire, pour violation des droits fondamentaux; il ne s'inscrit nullement dans le prolongement des voies de droit cantonales, mais fait l'objet d'une procédure entièrement nouvelle et distincte. II s'agit ainsi d'une voie de droit extraordinaire, qui, comme telle, n'a pas à être mentionnée dans les décisions de dernière instance cantonale.
2.2 Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu, pour le motif que le Tribunal administratif a fait "abstraction des preuves d'une partie des recherches d'emploi" qu'il lui avait présentées.
Force est toutefois de constater que les recherches d'emploi en cause sont, pour la plupart, antérieures à la renonciation de son statut d'indépendant et n'étaient de toute façon pas suffisantes pour dispenser l'intéressé d'entreprendre les démarches proposées par l'Hospice général. Dans ces conditions, le Tribunal administratif pouvait considérer que les pièces produites n'étaient pas pertinentes et confirmer la décision de l'Hospice général, pour le motif que le recourant avait volontairement omis d'épuiser toutes les possibilités que lui offrait la législation cantonale sur l'assurance-chômage, en particulier en refusant de requérir un emploi temporaire auprès de l'OCE. Le moyen tiré d'une violation du droit d'être entendu n'est donc pas davantage fondé.
3.
Le recourant reproche ensuite au Tribunal administratif d'avoir établi certains faits de manière inexacte ou imprécise. II aurait tout d'abord retenu à tort son absence de recours contre la décision confirmant son inaptitude au placement, alors que cette décision lui déniait tout droit à des indemnités de chômage en raison de son statut d'indépendant. Par ailleurs, l'arrêt attaqué reproduirait "les affirmations inexactes de l'Hospice général concernant un prétendu statut d'indépendant".
Sur le premier point, il suffit de relever que c'est précisément en raison de ce statut d'indépendant que le recourant a été réputé inapte au placement et que, partant, il s'est vu nier le droit à des indemnités de chômage. La critique formulée par le recourant est donc dénuée de tout objet.
Sur le second point, le Tribunal administratif s'est basé sur un élément de fait retenu dans une décision émise par une autre autorité, dans une autre procédure, qui était devenue définitive. Il ne pouvait dès lors que constater que le recourant avait effectivement revêtu le statut d'indépendant, sans avoir à réexaminer le bien-fondé de cette conclusion.
4.
4.1 Selon l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Cette disposition ne fait que consacrer, sans en étendre la portée, le droit constitutionnel non écrit à des conditions minimales d'existence qui avait été reconnu par la jurisprudence et la doctrine; cette jurisprudence conserve donc son entière valeur sous l'empire de la nouvelle Constitution fédérale (ATF 121 I 367 consid. 2c p. 373). Le droit constitutionnel fédéral ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence et laisse au législateur fédéral, cantonal ou communal, le soin d'en fixer la nature et les modalités.
4.2 En droit genevois, la loi sur l'assistance publique du 19 septembre 1980 (LAP) prévoit, à l'art. 1er al. 2, que l'assistance publique est destinée à venir en aide aux personnes qui ont des difficultés sociales ou sont dépourvues des moyens nécessaires pour satisfaire leurs besoins vitaux et personnels indispensables. L'art. 1 al. 3 LAP précise que cette assistance est subsidiaire aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales ou communales et à celles des assurances sociales. La nature, l'importance et la durée de l'intervention dépendent de la situation particulière de l'intéressé; elle est accordée dans les limites des directives annuelles, arrêtées par le département de l'action sociale et de la santé sur la base des barèmes intercantonaux (art. 4, al. 1 et 2 LAP). Selon l'art. 21 lettre a LAP, l'aide fournie par l'Hospice général dans le cadre de l'assistance publique comprend notamment une aide sociale qui a pour but la réintégration sociale et économique à laquelle participent activement les bénéficiaires. Enfin, la loi cantonale en matière d'assurance-chômage du 11 novembre 1983 prévoit, à son article 44, que les indépendants ayant renoncé à leur statut, aptes au placement et disponibles pour une activité salariée, peuvent bénéficier de l'emploi temporaire.
4.3 Le recourant ne prétend pas, à juste titre, que le caractère subsidiaire des prestations d'assistance serait, comme tel, contraire à l'art. 12 Cst. Il soutient en revanche que, dans la mesure où l'OCE lui a "nié tout droit au chômage", ce principe de subsidiarité ne pouvait s'appliquer dans son cas.
L'OCE a certes nié au recourant le droit aux prestations de l'assurance-chômage en raison du statut d'indépendant qui, à l'époque, était le sien, statut qui entraînait son inaptitude au placement. Comme on l'a vu, le recourant tente vainement de contester cette question qui a fait l'objet d'une décision devenue définitive. Mais dès le moment où le recourant a renoncé à ce statut, son aptitude au placement se trouvait, de ce point de vue, rétablie et, pour autant qu'il en remplisse les autres conditions, il pouvait donc prétendre au bénéfice de l'art. 40 de la loi cantonale sur le chômage.
4.4 Le recourant soutient ensuite que, se trouvant en incapacité de travail avant et pendant la procédure de recours cantonale, il ne pouvait être considéré comme apte au placement. Il reproche là encore au Tribunal administratif d'avoir arbitrairement omis de tenir compte de ce fait.
Il est exact qu'en procédure cantonale de recours, le recourant a, lors de l'audience de comparution personnelle, fait valoir, en produisant semble-t-il divers certificats médicaux et, dans tous les cas, sans être contredit, se trouver en incapacité de travail dès le 31 octobre 2001. Il est exact également que, dans son arrêt, le Tribunal administratif passe ce fait entièrement sous silence.
Cette omission n'est cependant pas déterminante. Le Tribunal administratif se trouvait en effet saisi d'un recours contre une décision sur réclamation datée du 19 septembre 2001, de sorte qu'une incapacité de travail survenue le 1er octobre constituait pour lui un fait nouveau. Or, le recourant ne soutient ni ne démontre que, selon les dispositions topiques du droit cantonal de procédure, le Tribunal administratif avait le pouvoir de tenir compte de faits nouveaux, voire le devoir de fonder son propre arrêt sur la situation existante au moment où il statuait.
A supposer même que la juridiction cantonale ait dû instruire ce point avant de conclure à l'aptitude au placement du recourant, il n'en résulterait pas que sa décision puisse être considérée comme arbitraire, car le Tribunal administratif
a expressément réservé le cas où le recourant se verrait derechef nier par l'OCE son droit à un emploi temporaire; il a aussi précisé que, dans cette situation, il appartiendrait à l'Hospice d'envisager à nouveau la prise en charge du recourant et de sa famille.
5.
5.1 Le recourant soutient enfin qu'en estimant qu'une famille de cinq personnes, dont trois enfants en âge de scolarité, peut vivre à Genève avec 2'276 fr. pour payer le loyer, la nourriture, les habits, les frais médicaux (plus que 1'000 fr.) la juridiction cantonale est loin de la réalité et vide la norme constitutionnelle de garantie du minimum vital d'existence de sa substance".
Comme déjà relevé, les cantons ne violent aucunement l'art. 12 Cst. en posant le principe de la subsidiarité de l'aide sociale par rapport aux autres prestations sociales. Ce principe serait cependant vidé de l'essentiel de sa portée pratique s'il devait être laissé au bon vouloir des bénéficiaires potentiels d'épuiser ou non leurs droits à ces autres prestations avant de recourir à celles de l'aide sociale. L'art. 12 Cst. ne saurait donc priver les cantons de la possibilité d'exercer, à cet égard, un certain pouvoir de contrainte. Il ne saurait, en d'autres termes, leur être interdit de réduire leurs prestations d'aide sociale à l'encontre de bénéficiaires potentiels qui se refuseraient ou qui omettraient d'entreprendre toutes les démarches que l'on peut raisonnablement attendre d'eux pour avoir accès à ces autres prestations. Cela suppose toutefois que les intéressés ne se trouvent pas privés de ce fait de toute ressource, empêchés dès lors de satisfaire à leurs besoins les plus fondamentaux (nourriture et logement). Les normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS 11/98) préconisent ainsi de ne pas diminuer de plus de 15% le forfait pour les dépenses courantes correspondant au minimum vital, et cela pour une durée maximum de 6 mois (normes CSIAS 11/98 A.8-3; voir aussi arrêt 2P.115/2001 du 11 septembre 2001 en la cause F. c. VS consid. 2c, non publié).
Dans le cas particulier, il est constant le recourant refuse, sans raison valable, d'épuiser ses droits découlant de l'assurance chômage cantonale ou, à tout le moins, de provoquer une décision au sujet de ses droits. Il s'agit donc de démarches qui peuvent être raisonnablement exigées de lui, quels que soient les sentiments qu'il peut éprouver à l'égard d'une institution avec laquelle il se trouve en conflit et qui lui réclame le remboursement de prestations touchées à tort.
Dans ces circonstances, les autorités genevoises pouvaient, sans violer l'art. 12 Cst., réduire le niveau de leurs prestations d'aide sociale.
Pour les mêmes raisons, il n'y a pas lieu de rechercher si, comme le soutient encore le recourant, il serait victime d'une inégalité de traitement par rapport aux requérants d'asile et statuts assimilés pour le motif que ceux-ci n'encourraient pas certaines charges (impôts et taxes militaires), ou parce que les bases de calcul seraient différentes dans leur cas et dans le sien. Quoi qu'il en soit, le minimum vital devrait en principe comprendre les frais médicaux et les frais de logement en plus du forfait de base pour l'entretien (voir normes CSIAS 11/98 A.6-3).
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Le recourant a sollicité le bénéfice de l'assistance judiciaire qui, selon l'art. 159 al. 1 OJ, n'est accordé qu'à la double condition que le requérant soit dans le besoin et que son recours ne paraisse pas d'emblée dénué de toute chance de succès. Cette dernière condition n'étant pas remplie, la demande d'assistance judiciaire devrait en principe être rejetée. Il suffit cependant de constater qu'elle est devenue sans objet, dès lors que le Tribunal fédéral peut renoncer à percevoir des frais en raison de la situation financière du recourant (art. 153 al. 1 OJ). Par ailleurs, ce dernier ayant procédé lui-même, il n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Il est statué sans frais.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, à l'Hospice général, Institution genevoise d'action sociale et au Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 3 décembre 2002
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: