{T 0/2}
2P.134/2005/ROC/fzc
Arrêt du 24 juin 2005
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Merkli, Président,
Wurzburger et Meylan, Juge suppléant.
Greffière: Mme Rochat.
Parties
X.________, recourant,
représenté par Me Jean-Luc Addor, avocat,
contre
Service de l'industrie, du commerce et du travail, Assurance-chômage, avenue du Midi 7, 1951 Sion,
Commission cantonale de recours en matière de chômage du canton du Valais,
rue des Cèdres 5, 1951 Sion.
Objet
prolongation d'un contrat d'insertion professionnelle,
recours de droit public contre la décision de la Commission cantonale de recours en matière de chômage du canton du Valais du 18 mai 2004.
Faits:
A.
Le 2 septembre 2003, le Service de l'industrie, du commerce et du travail (SICT) a décidé de participer au contrat d'insertion conclu par X.________ avec l'organisme responsable de la gestion des emplois temporaires dans l'administration cantonale valaisanne (GETAC). Ce contrat de durée déterminée devait se dérouler du 15 septembre au 31 décembre 2003, pour une activité technique exercée à 100% auprès de la police cantonale, sur la base d'une rétribution mensuelle de 3'050 fr. Il a ensuite été prolongé jusqu'au 31 mars 2004, puis jusqu'au 30 avril 2004. Souhaitant poursuivre son activité jusqu'à fin juillet 2004, X.________ s'est opposé à cette limitation mais le SICT a écarté son opposition, par décision du 14 avril 2004.
B.
X.________ a porté sa cause devant la Commission cantonale de recours en matière de chômage qui, par décision du 18 mai 2004, a rejeté le recours.
C.
Le 9 juin 2004, X.________ a formé un recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral des assurances. II a conclu, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision de la Commission cantonale de recours du 18 mai 2004, une prolongation du contrat d'insertion professionnelle ayant expiré le 30 avril 2004 lui étant accordée jusqu'au 15 septembre 2004; subsidiairement, il a requis que le dossier soit renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
Tout en mettant en doute la recevabilité du recours comme recours de droit administratif, la Commission cantonale de recours en matière de chômage a conclu à son rejet. Le SICT a conclu à l'irrecevabilité du recours, pour le motif que les contrats d'insertion professionnelle relevaient du droit cantonal valaisan et non du droit fédéral.
Le 22 septembre 2004, le recourant a contesté qu'on lui ait concrètement proposé une prolongation de son contrat d'insertion sous forme d'un poste de chauffeur auprès d'un autre organisateur, ainsi que l'écrivait la Commission de recours dans ses déterminations.
Par arrêt du 22 avril 2005, le Tribunal fédéral des assurances a déclaré le recours irrecevable et a transmis la cause au Tribunal fédéral.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et avec plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 58 consid. 1 p. 60; 130 I 312 consid. 1 p. 317; 130 II 509 consid. 8.1 p. 510).
1.1 Le Tribunal fédéral des assurances a déclaré irrecevable le recours de droit administratif qui lui avait été adressé et l'a transmis au Tribunal fédéral comme objet de sa compétence. II a considéré que la décision attaquée n'avait pas été rendue en application de l'art. 64a de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (LACI; RS 837.0), mais uniquement sur la base de la loi cantonale valaisanne du 23 novembre 1995 sur l'emploi et les mesures en faveur des chômeurs (LEMC; RSVS 837.1); il s'agissait donc d'une mesure de droit cantonal à laquelle peuvent prétendre les chômeurs qui ont épuisé leurs droits aux prestations de l'assurance-chômage ou qui ont exercé une activité indépendante et n'ont de ce fait pas droit aux prestations de l'assurance-chômage (art. 31 al. 2 LEMC). Ainsi, contrairement à ce que soutenait le recourant, les dispositions de la législation cantonale applicables en l'espèce ne constituaient pas de simples dispositions d'exécution de la législation fédérale.
II s'ensuit que, dans la mesure où la décision présentement déférée est fondée exclusivement sur le droit cantonal, seule est ouverte la voie du recours de droit public auprès du Tribunal fédéral.
Le fait que le recourant ait agi par la voie du recours de droit administratif et qu'il ait mal acheminé son recours ne saurait toutefois lui nuire, pour autant que son écriture remplisse les conditions formelles de la voie de droit qui est ouverte (ATF 126 Il 506 consid. 1b p. 509 et les arrêts cités).
1.2 Le recours de droit public n'est recevable que contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 OJ). Cette condition est satisfaite en l'espèce, dès lors que la LEMC ne compte pas le Tribunal cantonal des assurances au nombre des autorités de recours (art. 39) et ne prévoit pas que les décisions de la Commission cantonale de recours en matière de chômage (art. 41 ss) puissent faire l'objet d'un recours auprès de ce dernier.
1.3 Le recours de droit public ne peut, sauf exceptions dont aucune n'est ici réalisée, tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée (ATF 129 I 173 consid. 1.5 p. 176, 129 consid. 1.2.1 p. 131). Les conclusions du présent recours qui sortent de ce cadre sont dès lors irrecevables.
1.4 La recevabilité du recours de droit public est notamment subordonnée à l'existence d'un intérêt actuel et pratique à l'admission du recours (ATF 129 I 113 consid. 1.7 p. 119; 127 III 429 consid. 2b p. 431). La jurisprudence renonce toutefois à cette condition lorsqu'elle ferait obstacle au contrôle de constitutionnalité d'un acte qui pourrait se reproduire en tout temps dans des circonstances semblables et qui, en raison de sa brève durée, échapperait ainsi toujours à la censure de la cour suprême (ATF 129 I 113 consid. 1.7 p. 119; 127 I 164 consid. 1a p. 166; 125 I 394 consid. 4b p. 397).
En l'espèce, il est constant que le recourant n'a plus un intérêt actuel et pratique à demander l'annulation de la décision attaquée en vue de la prolongation de son stage à la police cantonale, dont la durée ne pouvait pas excéder une année, soit jusqu'au 15 septembre 2004 (art. 32 al. 2 LEMC). Dans la mesure où sa contestation repose sur une interprétation des dispositions cantonales applicables et qu'il n'est pas exclu qu'il se retrouve un jour dans la situation d'un chômeur ayant épuisé son droit aux prestations de l'assurance-chômage auquel un nouveau contrat d'insertion sera proposé (art. 31 LEMC), il se justifie d'entrer en matière sur ses griefs. Il y a lieu cependant de laisser ouverte la question de savoir si l'intéressé peut se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé, au sens de l'art. 88 OJ, à pouvoir bénéficier d'un emploi temporaire, lequel dépend non seulement du bénéficiaire, mais aussi des conditions du marché du travail et a un caractère subsidiaire par rapport à l'allocation cantonale d'initiation au travail (art. 31 al. 3 LEMC).
1.5 Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir "un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation". Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier lui-même si la décision attaquée est en tout point conforme au droit et à l'équité; il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31; arrêt de principe: ATF 110 Ia 1 consid. 2a p. 3/4).
II est douteux que le présent recours satisfasse en tout ou partie à ces exigences, mais la question souffre de demeurer indécise, vu le sort qui doit de toute manière lui être réservé.
1.6 Sous les réserves exposées ci-dessus, il y a lieu d'entrer en matière sur le présent recours.
2.
Le recourant se prévaut d'une violation de son droit d'être entendu, en raison de la motivation insuffisante de la décision attaquée.
2.1 Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst., implique notamment le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102). L'autorité n'a ainsi pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuves et griefs invoqués par les parties; elle peut au contraire se limiter aux points essentiels pour la décision à rendre (ATF 130 II 530 consid. 4.3 p. 540, 473 consid. 4.1 p. 477).
2.2 Pour autant qu'il soit recevable (consid. 1.5 ci-dessus), le grief de motivation insuffisante est mal fondé. Loin de se borner à des considérations générales, comme le soutient le recourant, la juridiction cantonale a expliqué de manière précise pourquoi la circulaire dont il avait été fait application ne pouvait être taxée d'illégale et pourquoi il ne se justifiait pas, dans le cas du recourant, de s'en écarter. L'intéressé était donc parfaitement en mesure de comprendre pour quelles raisons la Commission de recours avait statué comme elle l'avait fait et de décider d'un recours en toute connaissance de cause.
3.
Le recourant se plaint aussi de la constatation inexacte des faits. Il allègue que la Commission cantonale de recours a notamment retenu qu'il avait refusé de faire une demande de prolongation de son contrat d'insertion auprès d'un autre organisateur, alors qu'il avait seulement demandé la modification d'une mention figurant dans le contrat proposé, sans refuser le travail lui-même. A cet égard, le fait que la juridiction cantonale ait refusé d'administrer les autres moyens de preuve, pourtant pertinents, proposés dans le recours, en se contentant de l'édition des dossiers du SICT et de la Caisse, constituerait également une violation de la maxime inquisitoriale.
3.1 Lorsque, comme ici, le recourant s'en prend à l'appréciation des preuves et à l'établissement des faits, la décision n'est arbitraire que si le juge n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments recueillis, il a fait des déductions insoutenables (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9).
3.2 En ce qui concerne le refus de faire une demande de prolongation du contrat d'insertion à un autre poste, il ressort de la détermination du 7 mai 2004 que le recourant a produite dans la procédure cantonale et reprise au ch. 8 de l'acte de recours, que l'intéressé a lui-même admis avoir "refusé d'aller travailler comme chauffeur pour ramasser les habits... dès lors qu'à l'évidence une telle activité ne pouvait rien lui amener dans l'optique de sa réinsertion..." (voir aussi le procès-verbal d'entretien avec le conseiller de l'Office régional de placement de Monthey (ORP) du 13 avril 2004). Il a certes tenté, par la suite, d'atténuer la portée de cette affirmation en prétendant qu'il s'était simplement refusé à signer la formule de demande de prolongation correspondante en tant qu'elle contenait l'appréciation selon laquelle "ce poste (pouvait) lui permettre d'acquérir de nouvelles compétences afin d'élargir ses offres de service". Dans ces conditions, la Commission cantonale de recours pouvait, sans nullement verser dans l'arbitraire, s'en tenir aux premières déclarations du recourant lui-même.
3.3 Quant aux dossiers de la GETAC et de l'ORP, ainsi que le dossier personnel du recourant, celui-ci ne dit pas en quoi leur production aurait permis à la Commission de modifier son appréciation. Au demeurant, il ressort du dossier cantonal que l'autorité de recours a eu connaissance des documents essentiels émanant de ces deux institutions, en particulier des procès-verbaux d'entretien entre le conseiller de l'ORP et le recourant. Par ailleurs, les compétences de ce dernier pour remplir les exigences du poste temporaire à la police cantonale n'ont jamais été remises en cause, pas plus que la satisfaction de l'employeur et celle de l'employé. Seules des questions budgétaires ont été déterminantes pour son non-engagement, de sorte que l'on ne voit pas en quoi le dossier personnel du recourant aurait été pertinent pour la décision à rendre.
4.
Sur le fond, le recourant s'en prend à l'interprétation et à l'application de l'art. 32 al. 2 LEMC que la Commission cantonale de recours a faites au regard de la circulaire du SICT, dont il conteste la légalité. Ses griefs se confondent dès lors avec l'application arbitraire du droit cantonal.
4.1 Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable; le Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée que lorsque celle-ci est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9, et la jurisprudence citée). A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motif objectif et en violation d'un droit certain. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution paraît également concevable, voire même préférable (ATF 129 I 173 consid. 3.1 p. 178, 8 consid. 2.1 p. 9; 128 I 273 consid. 2.1 p. 275).
4.2 D'après l'art. 32 al. 2 LEMC, le contrat d'insertion peut être conclu pour douze mois au plus. En outre, le 16 novembre 2000, le SICT a édicté une "Circulaire relative aux contrats d'insertion professionnelle" (CIP), entrée en vigueur le 1er janvier 2001. L'art. 8 de ce texte reprend la disposition précitée de l'art. 32 al. 2 LEMC; il précise que le contrat est prévu dans un premier temps pour une durée de six mois, prolongeable de trois mois en trois mois; en général, afin de favoriser la flexibilité du participant et l'évolution des objectifs, un changement de poste de travail est prévu au terme des six premiers mois. C'est en application de cette dernière disposition que le recourant s'est vu refuser une prolongation de son contrat d'insertion auprès du même organisateur au-delà du 30 avril 2004.
La Commission cantonale de recours explique à ce propos qu'en rapport avec l'objectif de réinsertion, il est bien plus profitable pour la personne concernée de multiplier les expériences, les connaissances et les contacts pour augmenter ses chances de retrouver un emploi qui corresponde à ses capacités et à ses désirs professionnels; par voie de conséquence, il est préférable que l'activité déployée, dont les bases se révèlent rapidement assimilables dans la plupart des cas, ne se répète pas pour la durée maximale de douze mois dans le même cadre de travail. Il importe également d'éviter qu'un employeur s'abstienne de repourvoir un poste de travail, alors qu'il correspond manifestement à un besoin, s'appuyant ainsi au niveau économique sur les allocations cantonales. On pourrait en revanche imaginer qu'une durée de douze mois dans la même activité soit poursuivie, si les chances d'engagement au terme de la mesure étaient importantes. Dans un tel cas, on peut en effet admettre que les connaissances techniques et pratiques nouvelles doivent être poussées plus avant. Cette condition n'était toutefois pas remplie dans le cas du recourant car, selon les différents rapports du GETAC, les chances de conclure un contrat d'engagement permanent comme employé de la police cantonale étaient quasi inexistantes, un poste nouveau n'étant pas prévu au budget. C'est donc à juste titre qu'un autre emploi temporaire a été proposé au recourant.
L'argumentation ainsi développée par la Commission de recours et les conclusions qu'elle en tire sont manifestement exemptes de tout arbitraire.
4.3 Le recourant objecte certes que le but de flexibilité est inadapté à une personne de son âge (57 ans en 2004) et de son parcours professionnel, tout comme le but d'évolution des objectifs. Dans sa situation, il semble au contraire que le simple objectif de maintenir l'intéressé dans la vie active est mieux adapté et surtout plus raisonnable concrètement.
C'est toutefois perdre de vue que, par définition même et en raison de son caractère essentiellement limité dans le temps, le contrat d'insertion ne fournit en aucune manière un cadre dans lequel le bénéficiaire pourrait être maintenu durablement dans la vie active; il a tout au contraire pour but de permettre à celui-ci d'acquérir sur une brève période les moyens d'une réinsertion dans le marché ordinaire du travail, et d'éviter de cette manière qu'il ne soit définitivement exclu de la vie active: c'est dans ce sens, et dans ce sens seulement, que doit être compris l'objectif de "maintien dans la vie active". Sous cet angle, une nouvelle prolongation du contrat d'insertion du recourant au même poste aurait pu, comme la Commission cantonale de recours l'a elle-même expressément admis, avoir un sens si, au terme du contrat d'une durée maximale d'une année, il avait existé des perspectives importantes d'engagement définitif auprès de la police cantonale. Le recourant lui-même ne prétend pas qu'une telle possibilité existait, pas plus qu'il ne démontre que la Commission aurait, sur ce point, établi les faits de manière arbitraire.
Dès lors qu'il était ainsi acquis qu'un engagement définitif ne pouvait être raisonnablement escompté au terme du contrat d'insertion auprès de la police cantonale, l'objectif de diversification des offres de service n'en prenait que plus d'importance.
4.4 Examiné au regard de l'application arbitraire du droit cantonal, le recours se révèle donc mal fondé.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Succombant, le recourant doit supporter un émolument judiciaire (art. 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 159 al. 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Service de l'industrie, du commerce et du travail et à la Commission cantonale de recours en matière de chômage du canton du Valais.
Lausanne, le 24 juin 2005
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: