2C_783/2017

2C_783/2017

Arrêt du 25 janvier 2018

IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Seiler, Président,
Donzallaz et Haag.
Greffière : Mme McGregor.

Participants à la procédure
Services industriels de Genève,
représentés par Me Nicolas Wisard, avocat,
recourants,

contre

A.A.________,
intimé.

Objet
Facture de consommation d'eau et d'électricité,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 2ème section, du 4 juillet 2017 (A/2805/2016-ENERG).

Faits :

A.

A.a. B.A.________ est propriétaire de la parcelle xxx, sur la commune de X.________, où elle vit avec son époux, A.A.________.

A.b. Le 19 octobre 2015, les Services industriels de Genève (ci-après: les Services industriels) ont adressé à A.A.________ une facture de 3'267.65 fr., soit 135.83 fr. pour l'électricité et 3'131.84 fr. pour l'eau. D'après le détail des postes, la consommation d'eau au compteur yyy s'élevait à 909 m 3.
Le 21 octobre 2015, sur demande de A.A.________, un collaborateur des Services industriels a effectué un essai pour contrôler l'exactitude d'enregistrement du compteur. D'après le rapport d'essai réalisé le 27 octobre 2015, le compteur s'est révélé conforme. Le 6 novembre 2015, un collaborateur des Services industriels a procédé à un contrôle de l'installation sanitaire de l'intéressé et a constaté une fuite d'eau au niveau du groupe de sécurité du chauffe-eau. Il a également réinstallé le compteur analysé.

A.c. Le 13 novembre 2015, A.A.________ a formé une réclamation contre la facture de consommation du 19 octobre 2015. Il a complété cette réclamation par courrier du 16 février 2016. L'intéressé a fait valoir que sa consommation annuelle d'eau se montait chaque année entre 175 et 180 m 3, mise à part une année de travaux où la consommation d'eau s'était montée à 225 m 3. Il sollicitait ainsi une investigation complémentaire quant à cette augmentation de consommation de 700 m 3, soit une consommation multipliée par trois, durant l'année 2014 et 2015.
S'en est suivi un échange de courriers entre A.A.________ et les Services industriels. A.A.________ faisait valoir en substance que la consommation d'eau n'avait jamais été aussi importante en trente ans et qu'aucune fuite intérieure ou extérieure n'avait été constatée. Les Services industriels indiquaient, de leur côté, que la hausse de consommation était probablement due à la fuite sur la soupape du bouilleur décelée par leur collaborateur.

A.d. Le 19 mai 2016, les Services industriels ont fait procéder à leurs frais à l'essai du compteur auprès de l'Institut fédéral de métrologie. Par courrier du 7 juillet 2016, ils ont transmis à A.A.________ le rapport de mesure de l'Institut fédéral du 21 juin 2016, d'où il ressortait que le compteur litigieux fonctionnait correctement, selon les tolérances admises par la directive 75/33/CEE. L'intéressé a contesté ce courrier le 11 juillet 2016.

B.

Par décision sur réclamation du 9 août 2016, les Services industriels ont confirmé la facture litigieuse.
Contre cette décision, A.A.________ a formé un recours devant la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice), qui l'a admis par arrêt du 4 juillet 2017. L'autorité judiciaire a annulé la décision du 9 août 2016 et renvoyé la cause aux Services industriels pour instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle a considéré en substance que la consommation d'eau pour l'année 2014-2015 ne pouvait être due qu'à un défaut technique respectivement à une erreur de raccordement non décelée imputable aux Services industriels. La Cour de justice a donc renvoyé la cause à l'instance précédente pour une évaluation de la consommation d'eau durant l'année 2014-2015 en prenant comme base la consommation habituelle durant les années précédant et suivant la période litigieuse, conformément à l'art. 44 du Règlement pour la fourniture de l'eau, adopté par le Conseil d'administration des Services industriels de Genève le 9 septembre 2014 et approuvé par le Conseil d'Etat le 26 novembre 2014 (ci-après: le Règlement).

C.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les Services industriels de Genève demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt de la Cour de justice du 4 juillet 2017 et, en tant que besoin, dire et constater que le bordereau n° 81806043 adressé aux époux A.________ le 19 octobre 2015, tel que confirmé par la décision sur réclamation du 9 août 2016, est bien fondé.
A.A.________ conclut à la confirmation de l'arrêt attaqué, tandis que la Cour de justice renonce à se déterminer.

Considérant en droit :

1.

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 143 III 416 consid. 1 p. 417).

1.1. Les recourants étant une collectivité publique, il convient en premier lieu de s'interroger sur leur qualité pour recourir. Le droit des collectivités publiques de former un recours en matière de droit public est visé par l'art. 89 al. 2 LTF, dont seule la let. c est susceptible d'entrer en ligne de compte en l'occurrence. Cette disposition confère la qualité pour recourir notamment aux communes qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la Constitution cantonale ou la Constitution fédérale. Est en particulier visée par l'art. 89 al. 2 let. c LTF l'autonomie communale, ancrée au niveau fédéral à l'art. 50 al. 1 Cst. (ATF 140 I 90 consid. 1.1 p. 92; 138 I 143 consid. 3.1 p. 150; 136 I 404 consid. 1.1.3 p. 407). Pour que le recours soit ouvert sur cette base, il faut toutefois que l'autonomie communale fasse l'objet d'un grief recevable (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.1 p. 92), ce qui suppose que la commune recourante l'invoque d'une manière suffisamment motivée (cf. art. 106 al. 2 et art. 117 LTF; ATF 140 I 90 consid. 1.1 p. 92 et les références citées).
En l'occurrence, l'art. 2 al. 1 de la loi sur l'organisation des Services industriels de Genève du 5 octobre 1973 (LSIG; RS/GE L 2 35) précise que les Services industriels sont dotés de la personnalité juridique et sont autonomes dans les limites fixées par la constitution et par la présente loi. Les recourants ne se prévalent toutefois d'aucune autonomie en matière de fourniture d'eau, de sorte que leur recours ne peut être ouvert sur cette base. Le Tribunal fédéral a du reste déjà eu l'occasion de préciser qu'en tant qu'ils ne sont pas organisés de façon corporative et que les décisions qu'ils prennent dans l'accomplissement de leurs tâches n'ont pas la portée de celles prises par une commune, les Services industriels de Genève ne sauraient bénéficier de la protection des droits constitutionnels reconnue aux communes pour défendre leur autonomie (cf. arrêt 2P.342/1994 du 4 juillet 1995 consid. 2d).

1.2. Lorsque les conditions de l'art. 89 al. 2 LTF ne sont pas remplies, il faut examiner si l'autorité peut se prévaloir de l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 140 I 90 consid. 1.2 p. 93 et les références citées). Si cette disposition est en premier lieu conçue pour des particuliers, il est admis que les collectivités publiques ou les établissements publics peuvent s'en prévaloir à certaines conditions qui doivent toutefois être appréciées restrictivement (ATF 141 II 161 consid. 2.1 p. 164; 140 I 90 consid. 1.2 p. 93; 135 I 43 consid. 1.3 p. 47).

1.2.1. Peuvent recourir sur la base de l'art. 89 al. 1 LTF les collectivités publiques ou les établissements publics si la décision les atteint de la même manière qu'un particulier, ou du moins de manière analogue, dans leurs intérêts juridiques ou patrimoniaux (ATF 141 III 353 consid. 5.2 p. 355 s.; 141 II 161 consid. 2.1 p. 164; 140 I 90 consid. 1.2.1 p. 93).
En l'espèce, contrairement à ce qu'ils prétendent, les Services industriels de Genève ne sont pas touchés par la décision attaquée comme un particulier, mais dans l'accomplissement de la tâche publique qui leur est confiée, soit la fourniture de l'eau aux usagers (cf. art. 1 al. 1 LSIG et 7 al. 1 du Règlement), auprès desquels ils perçoivent des taxes et redevances tarifaires (art. 46 du Règlement). Les bordereaux qu'ils adressent à cette fin aux usagers ont le caractère d'une décision et permettent la mise en demeure qui peut aller jusqu'à l'interruption de la fourniture d'eau (art. 48 al. 3 du Règlement; cf. arrêt 2P.342/1994 du 4 juillet 1995 consid. 2b). Il s'ensuit que les recourants ne disposent pas non plus de la qualité pour recourir sous cet angle.

1.2.2. Les collectivités publiques ou les établissements de droit public sont aussi légitimées à recourir, en application de l'art. 89 al. 1 LTF, si elles sont touchées dans leurs prérogatives de puissance publique et qu'elles disposent d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93; 138 II 506 consid. 2.1.1 p. 508). La qualité pour recourir d'une collectivité publique fondée sur la clause générale ne doit être admise que de manière restrictive (ATF 141 II 161 consid. 2.1 p. 164). Il convient de faire preuve d'une retenue particulière lorsque s'opposent des organes d'une même collectivité publique (ATF 141 II 161 consid. 2.2 p. 164). En cas de décisions ayant des répercussions financières, n'importe quel intérêt financier de la collectivité publique découlant directement ou indirectement de l'exécution d'une tâche publique ne suffit pas (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93; 134 II 45 consid. 2.2.1 p. 47 et les références citées). Il faut dans ce cas que la commune soit touchée dans des intérêts centraux liés à sa puissance publique (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 p. 93; 138 II 506 consid. 2.1.1). La qualité pour recourir est admise lorsque les prétentions litigieuses atteignent un montant considérable ou que la question juridique en cause a une valeur de précédent pour l'exécution d'une tâche publique avec une répercussion financière importante qui dépasse le cas particulier (ATF 141 II 161 consid. 2.3 p. 165; 138 II 506 consid. 2.1.1 p. 508; arrêts 2C_79/2016 du 10 avril 2017 consid. 2.3.1; 2C_949/2013 du 24 mars 2014 consid. 2.2.2). La qualité pour recourir doit en particulier être reconnue lorsque la décision attaquée a une influence négative sur le fonctionnement des organes de l'Etat susceptible de le toucher sensiblement dans un intérêt public important (ATF 137 IV 269 consid. 1.4 p. 273 s.).
En principe, l'autorité décisionnelle de première instance, déboutée dans la procédure de recours, n'a pas qualité pour recourir, un intérêt général à une correcte application du droit n'étant pas suffisant au regard de l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 141 III 353 consid. 5.2 p. 356; 140 V 321 consid. 2.1.1 p. 323; arrêts 2C_79/2016 du 10 avril 2017 consid. 2.3.1; 5A_753/2009 du 18 janvier 2010 consid. 1.2; HANSJÖRG SEILER, Bundesgerichtsgesetz (BGG), 2 e éd., 2015, n° 22 ad art. 89 LTF). Le Tribunal fédéral a cependant admis la qualité pour recourir de telles autorités lorsque la question juridique en cause a une valeur de précédent pour l'exécution d'une tâche publique (arrêts 2C_936/2013 du 31 janvier 2014 consid. 1.4.31, non publié in ATF 140 II 80; 1C_74/2015 du 2 février 2015 consid. 1.2; cf. RENÉ WIEDERKEHR, Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Art. 89 Abs. 1 BGG, in recht 2/16 p. 78).

1.2.3. En l'occurrence, la Cour de justice a annulé la décision des Services industriels. Constatant que les compteurs des Services industriels avaient fait l'objet de deux contrôles ne relevant aucun défaut, l'autorité précédente a considéré que la consommation d'eau pour l'année 2014-2015 ne pouvait être due qu'à un défaut technique, respectivement à une erreur de raccordement non décelée imputable aux Services industriels. Comme le soutiennent les recourants, ce raisonnement remet fondamentalement en cause le fonctionnement des Services industriels pour la facturation des livraisons d'eau. En effet, la réglementation applicable à la fourniture d'eau pose le principe selon lequel la consommation d'eau s'apprécie en fonction des mesurages opérés par les compteurs installés à l'entrée des installations des privés. Ce n'est que s'il est avéré que les compteurs sont frappés de dysfonctionnements techniques que les mesures qu'ils livrent ne comptent pas (cf. art. 44 du Règlement). En retenant que la consommation d'eau était imputable aux Services industriels, alors que les compteurs ne relevaient aucun défaut, la Cour de justice a renversé la pratique selon laquelle le système d'évaluation de la consommation est fondé sur les relevés des compteurs. L'arrêt attaqué a ainsi une valeur de précédent remettant en question les prérogatives de puissance publique des Services industriels en matière de facturation de la fourniture en eau et dont les répercussions financières sont nettement susceptibles de dépasser le cas particulier. Il ne s'agit pas d'une situation où l'intérêt en jeu est l'application correcte du droit, dans laquelle l'art. 89 LTF ne confère pas aux autorités décisionnelles de première instance la qualité pour recourir en vue de contester les décisions des tribunaux supérieurs. Par conséquent, il y a lieu de reconnaître aux Services industriels la qualité pour recourir sur la base de la clause générale de l'art. 89 al. 1 LTF.

1.3. Le présent recours est dirigé contre un arrêt de renvoi. Le recours en matière de droit public est recevable contre les décisions finales, soit celles qui mettent fin à la procédure (art. 90 LTF). Hormis les situations - non pertinentes en l'espèce - visées à l'art. 92 LTF, il n'est recevable contre les décisions incidentes que si celles-ci peuvent causer un préjudice irréparable (art. 93 al. 1 let. a LTF) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 93 al. 1 let. b LTF).
En règle générale, une décision de renvoi ne met pas fin à la procédure (ATF 142 V 551 consid. 3.2 p. 556; 142 II 363 consid. 1.1 p. 366; 133 V 477 consid. 4.2 p. 482) et n'est pas non plus de nature à causer un préjudice irréparable aux parties, le seul allongement de la durée de la procédure ou le seul fait que son coût s'en trouve augmenté n'étant pas considéré comme un élément constitutif d'un tel dommage. Cependant, lorsque l'autorité administrative à laquelle la cause est renvoyée dispose de la qualité pour recourir au Tribunal fédéral, elle doit pouvoir attaquer un arrêt de renvoi lui enjoignant de rendre une décision qu'elle juge contraire au droit. A défaut, elle subirait en effet un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, étant contrainte de rendre une décision - selon elle - erronée qu'elle ne pourrait pas soumettre au contrôle du Tribunal fédéral par la voie d'un recours, faute de remplir l'exigence d'une lésion formelle (" formelle Beschwer "; cf. ATF 133 V 477 consid. 5.2.4 p. 484; arrêt 9C_611/2015 du 8 mars 2016 consid. 1.2).
En tant que son dispositif admet le recours et renvoie la cause aux Services industriels pour nouvelle décision dans le sens des considérants, l'arrêt attaqué doit être qualifié de décision incidente au sens de l'art. 93 LTF. L'arrêt entrepris tranche de manière définitive la question de savoir si la consommation excessive d'eau pour l'année 2014-2015 était due à un défaut technique. En obligeant les Services industriels à procéder à une estimation de la consommation habituelle de l'usager, le jugement attaqué contient une instruction impérative qui ne leur laisse plus aucune latitude de jugement, de sorte qu'ils seront tenus de rendre une décision qui, selon eux, est contraire au droit fédéral. En cela, ils subissent un préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur leur recours.

1.4. Pour le surplus, le recours a été formé en temps utile compte tenu des féries (art. 46 al. 1 let. b et 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites par la loi (art. 42 LTF) contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) sur la base du droit public cantonal (art. 82 let. a LTF). Il convient donc d'entrer en matière.

2.

Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'une appréciation arbitraire des preuves. Ils reprochent aux juges précédents d'avoir arbitrairement écarté les rapports de mesure réalisés par les Services industriels et l'Institut fédéral de métrologie.

2.1. Le Tribunal fédéral, qui est un juge du droit, conduit son raisonnement juridique sur la base des faits constatés par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - ce qui correspond à la notion d'arbitraire (ATF 136 II 304 consid. 2.4 p. 313 s.) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (cf. art. 97 al. 1 LTF), ce qu'il incombe à la partie recourante de démontrer d'une manière circonstanciée, conformément aux exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. ATF 141 I 36 consid. 1.3 p. 41).
L'appréciation des preuves est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, en contradiction avec le dossier, ou contraire au sens de la justice et de l'équité ou lorsque l'autorité ne tient pas compte, sans raison sérieuse, d'un élément propre à modifier la décision, se trompe sur le sens et la portée de celui-ci ou, se fondant sur les éléments recueillis, en tire des constatations insoutenables (cf. ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 137 III 226 consid. 4.2 p. 234; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560).

2.2. En l'occurrence, les recourants ont produit un rapport d'essai des Services industriels daté du 27 octobre 2015 ainsi qu'un rapport de mesure du 21 juin 2016 réalisé par l'Institut fédéral de métrologie. Ces deux pièces ont établi que le compteur d'eau froide installé chez A.A.________ en 2014 et 2015 était conforme à la directive 75/33/CEE. Plus précisément, " les déviations constatées lors du contrôle du compteur d'eau froide [étaient] conformes aux erreurs maximales tolérées selon la directive " (cf. rapport de mesure du 21 juin 2016). Dans l'arrêt attaqué, la Cour de justice a admis que les deux contrôles n'avaient relevé aucun défaut (cf. arrêt attaqué p. 8). Elle a cependant considéré que la consommation d'eau pour l'année 2014-2015, plus de trois fois plus importante que les années précédentes, ne pouvait être due qu'à un défaut technique respectivement à une erreur de raccordement non décelée imputable aux Services industriels. D'après les juges précédents, du moment qu'aucune intervention n'avait été effectuée sur les installations sanitaires de l'immeuble entre les années 2014 et 2016, la baisse de consommation à 238 m3 relevée durant l'année 2015-2016 ne pouvait s'expliquer que par la mise en place d'un nouveau compteur. Une telle appréciation des preuves, qui relève de l'intime conviction des juges précédents, est en contradiction manifeste avec les documents précités. L'arrêt attaqué ne s'appuie sur aucune pièce du dossier ni aucun autre élément probant pour parvenir à cette conclusion. Si la Cour de justice avait des doutes sur la portée probante des expertises, elle devait ordonner des mesures probatoires complémentaires. En se contentant d'écarter, sans motifs suffisants, les deux expertises versées au dossier, la Cour de justice a procédé à une appréciation arbitraire des preuves. L'appréciation à laquelle a procédé l'autorité précédente est par ailleurs de nature à modifier la décision dans la mesure où l'existence d'un défaut technique ou d'une erreur de raccordement imputable aux Services industriels entraîne l'application de l'art. 44 du Règlement. Le grief des recourants doit partant être admis.

3.

Il s'ensuit que le recours doit être admis et l'arrêt attaqué annulé. La cause est renvoyée à la Cour de justice pour une nouvelle décision dans le sens des considérants. Il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 66 al. 1 et 4 LTF). Agissant dans l'exercice de leurs attributions officielles, les Services industriels ne peuvent prétendre à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est admis. L'arrêt du 4 juillet 2017 de la Cour de justice est annulé et la cause lui est renvoyée afin qu'elle statue dans le sens des considérants.

2.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à l'intimé, ainsi qu'à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, 2ème section.

Lausanne, le 25 janvier 2018

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

La Greffière : McGregor