Ambulatory surgery rooms subject to authorization on global costGénéré par IA

2C_67/2023

Arrêt du 20 septembre 2023

IIe Cour de droit public

Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.
Greffière : Mme Kleber.

Participants à la procédure
A.________ SA,
représentée par Me Timo Sulc, avocat,
recourante,

contre

Conseil d'Etat du canton du Valais,
place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
Autorisation pour la mise en service de quatre
salles de chirurgie ambulatoire,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du Valais, Cour de droit public, du 12 décembre 2022
(A1 22 32).

Faits :

A.

A.________ SA (ci-après: la société) est une société inscrite au registre du commerce ayant pour but d'exploiter des établissements et centres médicaux, soit notamment un centre médico-chirurgical ambulatoire, ainsi que toutes activités en rapport direct ou indirect.
Le 21 novembre 2019, le Conseil municipal de U.________ a délivré à la société une autorisation de construire un centre médical ambulatoire sur la parcelle no xxxx du cadastre communal. La construction de ce centre s'est achevée au cours de l'année 2021.

B.

Le 27 avril 2021, la société a déposé auprès de la Commission cantonale d'évaluation en matière d'équipements médico-techniques lourds (ci-après: la Commission) une demande d'autorisation au sens de la loi cantonale valaisanne sur la santé pour la mise en service de quatre salles de chirurgie ambulatoire de type OP2 dans le centre médical de U.________.
La Commission a préavisé négativement cette demande le 21 septembre 2021, au motif qu'un besoin de santé publique avéré n'était pas démontré. Dans ses déterminations du 22 novembre 2021, la société a fait valoir que les quatre salles concernées n'étaient pas soumises à autorisation, respectivement qu'elles répondaient à un besoin régional.
Par décision du 22 décembre 2021, le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a retenu que la mise en service projetée des quatre salles de chirurgie ambulatoire était soumise à autorisation et que les conditions pour délivrer celle-ci n'étaient pas remplies.
La société a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal), qui a rejeté le recours par arrêt du 12 décembre 2022.

C.

Contre l'arrêt du 12 décembre 2022, A.________ SA dépose un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, à la réforme de l'arrêt attaqué et à l'octroi de l'autorisation de mettre en service et exploiter ses quatre salles de chirurgie ambulatoire, ainsi que de facturer des prestations à charge de l'assurance obligatoire de soins liées auxdites salles. Subsidiairement, elle demande l'annulation de l'arrêt attaqué et le renvoi de la cause au Tribunal cantonal ou au Conseil d'Etat pour nouvelle décision dans le sens des considérants et, plus subsidiairement, l'annulation de l'arrêt attaqué.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer sur le recours. Le Conseil d'Etat renonce à formuler des observations.

Considérant en droit :

1.

1.1. L'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF), rendue par un tribunal supérieur statuant en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) et confirmant un refus d'autorisation de mise en service de salles de chirurgie ambulatoire, prononcé en application de la loi valaisanne du 12 mars 2020 sur la santé (LS; RSV 800.1) et de l'ordonnance du 16 juin 2021 sur la régulation des équipements médico-techniques lourds (OREM; RSV 800.400). La cause relève ainsi du droit public (art. 82 let. a LTF) et ne tombe sous le coup d'aucune des exceptions de l'art. 83 LTF, de sorte que la voie du recours en matière de droit public est ouverte.

1.2. Le recours a été déposé en temps utile compte tenu des féries (art. 46 al. 1 let. c et 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF), par la destinataire de l'arrêt attaqué, qui a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Il convient donc d'entrer en matière.

2.

Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (art. 95 let. a LTF; art. 106 al. 1 LTF). Le recours devant le Tribunal fédéral ne peut en revanche pas être formé pour violation du droit cantonal (ou communal) en tant que tel. Il est néanmoins possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal ou communal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1 et les arrêts cités). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux, ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal, que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante, c'est-à-dire s'il a été expressément soulevé et exposé de façon claire et détaillée (ATF 142 III 364 consid. 2.4; 141 I 36 consid. 1.3).

3.

La recourante dénonce une violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.). Elle fait grief au Tribunal cantonal de ne pas avoir procédé à l'audition des parties. Elle lui reproche en outre de lui avoir refusé l'accès à certaines pièces, qualifiées d'actes internes.

3.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les arrêts cités). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le refus d'une mesure probatoire par appréciation anticipée des preuves ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu'en invoquant l'arbitraire, de manière conforme aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 III 73 consid. 5.2.2). Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 Cst. ne garantit pas, de façon générale, le droit d'être entendu oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1).

3.2. Le droit d'être entendu inscrit à l'art. 29 al. 2 Cst. permet également au justiciable de consulter le dossier avant le prononcé d'une décision. En effet, la possibilité de faire valoir ses arguments dans une procédure suppose la connaissance préalable des éléments dont l'autorité dispose (ATF 126 I 7 consid. 2b). Le droit de consulter le dossier s'étend à toutes les pièces de la procédure qui sont à la base de la décision, sans qu'il ne soit nécessaire de faire valoir un intérêt particulier et indépendamment du fait que, du point de vue de l'autorité, les pièces en questions soient importantes pour l'issue de la procédure (ATF 144 II 427 consid. 3.1.1; 132 V 387 consid. 3.2).
Le droit de consulter le dossier ne comprend en revanche pas le droit de consulter les actes internes de l'administration (ATF 132 II 485 consid. 3.4; 125 II 473 consid. 4a). Sont considérés en principe comme tels les documents qui n'ont pas de caractère probant pour le traitement du dossier et qui servent exclusivement à la formation de l'opinion interne de l'administration, tels que les notes, analyses, projets, propositions, co-rapports et documents de préparation de l'autorité (arrêts 1C_159/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.3; 2C_63/2011 du 20 octobre 2011 consid. 3.2.4). Les préavis établis par une autorité d'instruction à l'attention de l'autorité décisionnelle relèvent, en principe, aussi des documents internes non soumis au droit d'être entendu des parties, sous réserve d'une réglementation spéciale contraire (cf. ATF 131 II 13 consid. 4.2; 117 Ia 90 consid. 5b; arrêts 2C_804/2022 du 20 juin 2023 consid. 7.1; 2C_66/2013 du 7 mai 2013 consid. 3.2.2). En revanche, les renseignements et informations provenant de tiers (notamment d'autres services étatiques) ne sont pas des "actes internes" (cf. ATF 139 II 489 consid. 3.3; arrêt 1C_159/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.3).

3.3. En l'occurrence, le Tribunal cantonal a refusé l'audition des parties en relevant qu'elle n'apparaissait pas utile pour la résolution du litige, car celles-ci avaient pu faire valoir leurs arguments par écrit et il ne voyait pas quels éléments nouveaux et déterminants un interrogatoire apporterait.
La recourante ne conteste pas que les parties ont pu faire valoir par écrit leur point de vue. Elle ne démontre pas quel aurait été l'apport d'une audition en sus. On ne voit donc pas en quoi le Tribunal cantonal serait tombé dans l'arbitraire en renonçant, par appréciation anticipée des preuves, à l'audition des parties. Le grief tiré de la violation du droit d'être entendu est rejeté sur ce point.

3.4. La recourante reproche au Tribunal cantonal de lui avoir refusé l'accès à quatre documents, à savoir un "document d'analyse", dans lequel le Service de santé publique avait émis un préavis à l'attention de la Commission, des "compléments d'information" donnés par le Service de santé publique à la Commission, "des fiches d'analyse" établies par la Commission et consignant ses réflexions et enfin une "proposition de définition d'une salle de chirurgie ambulatoire" soumise aux membres de la Commission.

3.4.1. D'après la loi valaisanne sur la santé, l'autorité décisionnelle en matière d'autorisation de mise en service d'équipements lourds fixes ou mobiles est le Conseil d'Etat (art. 89 al. 1 LS). Celui-ci se fonde sur un préavis de la Commission (art. 92 al. 2 LS). Le Service de santé publique assure le suivi scientifique et administratif pour la Commission (art. 90 al. 3 LS). Il est chargé de recevoir les demandes des exploitants qui souhaitent mettre en service un équipement lourd soumis à autorisation, de constituer le dossier, puis de le transmettre à la Commission (art. 94 LS). Dans le cadre de la présente affaire, le Service de santé publique est donc une autorité subordonnée à la Commission, qui elle-même ne fait que soumettre un préavis au Conseil d'Etat.

3.4.2. Il s'ensuit que les documents que le Service de santé publique a préparés à l'attention de la Commission relèvent des actes d'instruction internes à l'administration, ainsi que l'a retenu le Tribunal cantonal. Les "fiches d'analyse" de la Commission appartiennent également à la catégorie des actes internes, dès lors qu'elles consignaient les réflexions personnelles des membres de cette Commission. Enfin, le Tribunal cantonal n'a pas méconnu le droit d'accès au dossier en qualifiant également d'acte interne la "proposition de définition" d'une salle de chirurgie ambulatoire à laquelle la recourante se réfère. D'après l'arrêt attaqué, ce document n'a pas servi à trancher le cas de la recourante, mais était un texte préparatoire en vue de l'élaboration de la directive du Département de la santé, des affaires sociales et de la culture du canton du Valais du 27 septembre 2021 précisant la définition de la "salle de chirurgie ambulatoire" visée à l'art. 2 al. 1 let. i OREM (ci-après: la Directive du 27 septembre 2021).

3.5. Sur le vu de ce qui précède, le grief tiré de la violation de l'art. 29 al. 2 Cst. est rejeté.

4.

La recourante se plaint d'arbitraire dans l'établissement des faits (art. 9 Cst.).

4.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), hormis dans les cas visés à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2; 142 II 355 consid. 6; 139 II 373 consid. 1.6). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2; 137 II 353 consid. 5.1).

4.2. La recourante reproche au Tribunal cantonal d'avoir excessivement résumé ses allégations concernant la question du coût de chaque salle de chirurgie projetée et de ne pas avoir établi ce coût.
Le fait que les allégations de la recourante n'aient pas été reproduites in extenso ou d'emblée reconnues comme établies par l'instance précédente ne démontre pas que l'état de fait cantonal serait entaché d'arbitraire. La recourante admet par ailleurs que, d'après l'interprétation retenue par le Tribunal cantonal du droit cantonal pertinent, le coût unitaire de chaque salle de chirurgie projetée n'est pas déterminant dans le cadre du présent litige, le coût global devant seul être pris en compte. Le Tribunal cantonal n'avait donc pas de raison d'établir le coût de chaque salle. Le point de savoir si l'approche des précédents juges est compatible avec l'interdiction de l'arbitraire dans l'application du droit cantonal relève du droit et est examiné ci-après (cf. infra consid. 6).

4.3. La recourante fait grief au Tribunal cantonal de ne pas avoir tenu compte du fait qu'elle avait déposé une demande de reconsidération le 12 novembre 2021 à l'encontre d'une décision du 8 octobre 2021 du Département relative à l'autorisation d'exploiter la clinique A.________ SA. Elle estime que le Tribunal cantonal aurait dû prendre en considération les arguments qu'elle avait soulevés dans ce cadre.
On ne voit pas en quoi le Tribunal cantonal aurait procédé à un établissement arbitraire des faits de la présente cause en ne prenant pas en compte les allégués de la recourante dans une autre procédure. Il n'est pas démontré que la procédure relative à la demande de reconsidération de l'autorisation d'exploiter serait susceptible d'avoir une incidence sur l'issue du présent litige relatif à l'autorisation de mise en service des quatre salles de chirurgie ambulatoire de la recourante. Il ne s'agit donc pas d'éléments pertinents.

4.4. Le grief tiré d'un établissement des faits arbitraire est, sur le vu de ce qui précède, rejeté. Dans ce qui suit, le Tribunal fédéral se fondera exclusivement sur les faits établis dans l'arrêt attaqué (cf. art. 105 al. 1 LTF).

5.

Le litige porte sur la mise en service et l'exploitation de quatre salles de chirurgie ambulatoire par la recourante dans le centre médical de U.________.

5.1. La loi valaisanne sur la santé consacre un chapitre aux équipements médico-techniques lourds (chapitre 5.5), qui a pour but d'instituer un dispositif de régulation de ces équipements ou d'autres équipements de médecine de pointe (ci-après: équipements lourds) et qui s'applique aux équipements lourds du domaine hospitalier et ambulatoire, public et privé (art. 87 al. 1 et 2 LS). La régulation vise à garantir que la mise en service d'équipements lourds qui génèrent des prestations facturées à charge de l'assurance obligatoire des soins se fasse conformément aux besoins de la population, tout en favorisant le partenariat entre les prestataires (art. 87 al. 3 LS). La mise en service d'équipements médico-techniques lourds est soumise à régulation dès l'entrée en vigueur de la loi au 1er janvier 2021 (art. T1-3 LS).
Sont considérés comme équipements lourds uniquement les équipements médico-techniques figurant sur la liste adoptée par le Conseil d'Etat, dont le coût d'acquisition, de location ou d'utilisation est en principe égal ou supérieur à un million de francs, frais d'installation et de mise en oeuvre compris, et dont le développement incontrôlé peut entraîner un risque d'atteinte à l'intérêt général du point de vue de la couverture des besoins de santé de la population valaisanne, de l'accessibilité aux prestations, de leur qualité ou de leur économicité (art. 88 al. 1 LS en lien avec l'art. 89 al. 3 LS). Les équipements lourds dont l'exploitant peut prouver qu'il ne facture pas les prestations à charge de l'assurance obligatoire des soins durant toute leur durée de vie ne sont pas soumis à régulation (art. 88 al. 2 LS). Le Conseil d'Etat autorise la mise en service des équipements lourds fixes ou mobiles figurant sur la liste qu'il établit si les conditions cumulatives d'octroi énumérées à l'art. 95 LS sont remplies (cf. infra consid. 7.1).

5.2. Pour mettre en oeuvre le chapitre 5.5 LS, le Conseil d'Etat a adopté l'ordonnance sur la régulation des équipements médico-techniques lourds (OREM, citée supra consid. 1.1). L'art. 2 al. 1 OREM prévoit que:

"La mise en service ou l'exploitation des équipements lourds fixes ou mobiles suivants sont soumis à autorisation du Conseil d'Etat:

-.
i) salle de chirurgie ambulatoire d'un coût égal ou supérieur à un million de francs (infrastructures mobilières et immobilières pour la chirurgie) ".

5.3. Au terme d'une interprétation de l'art. 2 al. 1 let. i OREM, le Tribunal cantonal a retenu que la mise en service projetée par la recourante de quatre salles de chirurgie ambulatoire était soumise à autorisation, quand bien même chaque salle coûterait moins d'un million de francs comme l'alléguait l'intéressée, car le coût global était seul déterminant et celui-ci dépassait un million de francs. Il a en outre confirmé la décision de refus d'autorisation du Conseil d'Etat, considérant que les conditions d'octroi de cette autorisation n'étaient pas remplies.

6.

La recourante dénonce une interprétation arbitraire de l'art. 2 al. 1 let. i OREM. Elle estime qu'il fallait s'en tenir au texte de la disposition et subsidiairement privilégier l'interprétation historique. Il en découlerait que la mise en service de ses quatre salles de chirurgie ambulatoire ne serait pas soumise à autorisation, car chaque salle aurait un coût inférieur à un million de francs. La recourante reproche aussi au Tribunal cantonal d'avoir procédé à une comparaison arbitraire des législations d'autres cantons en matière d'équipements lourds.

6.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, comme en l'espèce, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 147 I 241 consid. 6.2.1; 144 I 113 consid. 7.1). En outre, pour qu'une décision soit annulée au titre de l'arbitraire, il ne suffit pas qu'elle se fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il qu'elle apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 147 I 241 consid. 6.2.1; 144 I 113 consid. 7.1).

6.2. De jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme. Il ne s'écarte de la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 145 I 183 consid. 2.3; 143 II 202 consid. 8.5; 142 II 80 consid. 4.1).

6.3. En l'occurrence, le Tribunal cantonal a relevé que, selon la version française de l'art. 2 al. 1 let. i OREM, une autorisation était requise pour la mise en service ou l'exploitation d'une salle de chirurgie ambulatoire d'un coût égal ou supérieur à un million de francs, tandis que la version allemande parlait de " Ambulante Operationssäle von einer Million Franken oder mehr ", au pluriel. Il était ajouté entre parenthèses dans les deux versions linguistiques qu'étaient visées les "infrastructures mobilières et immobilières pour la chirurgie". D'après les précédents juges, l'interprétation soutenue par la recourante selon laquelle le coût devait être examiné pour chaque salle isolément lorsqu'était envisagée la mise en service de plusieurs salles sur un seul site comme en l'espèce n'allait donc pas de soi à teneur du texte.
Au regard de la divergence entre le texte allemand et le texte français de l'art. 2 al. 1 let. i OREM, l'un employant le pluriel, l'autre le singulier, on ne voit pas en quoi le Tribunal cantonal serait tombé dans l'arbitraire en considérant qu'il fallait s'appuyer sur les autres méthodes d'interprétation pour dégager le sens de cette disposition. En outre, si le texte français est clair en ce qu'il se réfère à une "salle de chirurgie ambulatoire", au singulier, il ne permet pas de résoudre le point de savoir si la limite d'un million de francs doit se calculer pour chaque salle ou pour l'ensemble lorsqu'est projetée la mise en service de plusieurs salles de chirurgie comme en l'espèce.

6.4. Sur le plan historique, le Tribunal cantonal a noté qu'il avait été envisagé dans l'avant-projet de loi sur la santé de soumettre à autorisation "un centre de chirurgie ambulatoire dont le coût d'installation est égal ou supérieur à un million de francs (infrastructures mobilières et immobilières pour la chirurgie) ". Dans sa proposition de projet de loi, le Conseil d'Etat avait toutefois prévu que la compétence d'établir la liste des équipements soumis à autorisation lui serait déléguée et, s'agissant de la chirurgie ambulatoire, qu'il convenait de se référer à la "salle de chirurgie" et non pas au "centre de chirurgie". D'après les précédents juges, il y avait donc eu une volonté de distinguer le "centre" et la "salle", mais le Conseil d'Etat n'avait pas expliqué les raisons et la portée de ce changement.
Selon la recourante, il faudrait déduire de l'abandon du terme de "centre" en faveur de celui de "salle" que le coût d'un million de francs se calcule de manière individuelle lorsque plusieurs salles sont mises en service.
L'emploi du terme de "salle" de chirurgie plutôt que celui de "centre" a pour conséquence que la mise en service d'une seule salle de chirurgie ambulatoire sera soumise à autorisation si son coût dépasse un million de francs. Il n'implique en revanche pas encore qu'en cas de mise en service et d'exploitation de plusieurs salles le coût individuel reste déterminant pour décider si une autorisation est requise. Le Tribunal cantonal n'est donc pas tombé dans l'arbitraire en ne privilégiant pas la thèse de la recourante au terme de l'interprétation historique.

6.5. Sous l'angle téléologique, le Tribunal cantonal a relevé que la réglementation en cause avait pour but d'instituer une clause cantonale de besoin soumettant à autorisation l'exploitation et la mise en service d'équipements médicaux lourds dans le domaine hospitalier ou ambulatoire, privé ou public, afin de juguler l'augmentation des coûts de la santé et d'assurer un service de qualité dispensé par du personnel médical qualifié. A juste titre, la recourante ne remet pas en cause ces objectifs, qui correspondent à ceux admis par la jurisprudence, qui retient que les cantons peuvent soumettre à autorisation, en fonction du besoin médical, l'acquisition d'équipements médicaux lourds, afin de protéger la santé des patients et de mieux maîtriser les coûts, car le droit fédéral ne régit pas, respectivement pas exhaustivement, ces deux tâches (ATF 140 I 218 consid. 5).
D'après les précédents juges, l'interprétation du Conseil d'Etat selon laquelle la limite d'un million de francs s'appliquait au centre de chirurgie projeté dans son ensemble lorsqu'était envisagée comme en l'espèce la mise en service de plusieurs salles était compatible avec les buts de régulation poursuivis par la législation et il fallait donc la privilégier. Cette motivation n'est nullement insoutenable. Ainsi que l'a relevé le Tribunal cantonal, considérer le coût de chaque salle de chirurgie isolément comme le demande la recourante aurait pour effet qu'un plus grand nombre d'installations échapperait au contrôle de l'autorité. Une telle interprétation serait donc moins compatible avec le but de maîtrise des coûts et de protection de la santé des patients que celle retenue par le Tribunal cantonal.

6.6. Après avoir noté que l'interprétation systématique ne renseignait pas sur le sens à donner à l'art. 2 al. 1 let. i OREM, le Tribunal cantonal a encore ajouté qu'aucun canton romand connaissant une régulation des équipements lourds ne faisait mention de la notion de "salle de chirurgie ambulatoire" considérée individuellement, ce qui n'allait donc pas dans le sens de la recourante.
Pour sa part, la recourante souligne que d'autres cantons ne soumettent à autorisation ni les salles de chirurgie, ni les centres de chirurgie. Il serait partant insoutenable de retenir une interprétation extensive des équipements médicaux lourds soumis à autorisation.

6.7. La recourante ne peut rien déduire d'une comparaison intercantonale pour l'interprétation de la loi et de l'ordonnance valaisannes en matière de régulation d'équipements lourds. Les conditions locales influencent le choix d'inscrire un équipement parmi la liste de ceux qui sont soumis à autorisation. Les disparités demeurent d'ailleurs grandes entre les cantons connaissant une régulation des équipements lourds. Ainsi, le canton de Fribourg ne soumet à autorisation que les appareils pour IRM et les CT-scan (art. 2 de l'ordonnance concernant la mise en service d'équipements techniques lourds et d'autres équipements de médecine de pointe du 14 mars 2016 [RSF 821.0.51]). Les canton de Genève et du Jura donnent pour leur part une définition générale de l'équipement lourd soumis à autorisation et en dressent des listes exemplatives (art. 1 du règlement genevois relatif à la régulation des équipements médico-techniques lourds [RREML] du 15 janvier 2020 [RS/GE K 1 03.07]); art. 2 de la loi jurassienne sur l'acquisition, la mise en service, l'utilisation et le renouvellement de certains équipements médicaux du 17 novembre 2004 [RS/JU 810.06]). Le canton de Vaud a quant à lui supprimé de la liste des équipements lourds soumis à autorisation le "centre de chirurgie ambulatoire d'un coût égal ou supérieur à deux millions de francs" (décret du 24 novembre 2020 modifiant celui du 29 septembre 2015 sur la régulation des équipements médico-techniques lourds, entré en vigueur le 16 décembre 2020 [BLV 800.032]), pour des raisons de difficultés de définition, mais aussi parce que ces centres ne posaient pas de problématique majeure dans ce canton (Grand conseil vaudois, objet LEG_688434, exposé des motifs et projet de décret modifiant le décret du 29 septembre 2015 sur la régulation des équipements médico-techniques lourds (DREMTL) (249), juillet 2020, p. 7). Le canton de Neuchâtel soumet notamment à autorisation le "centre de chirurgie ambulatoire" (art. 2 de l'arrêté du 1er avril 1998 concernant la mise en service d'équipements techniques lourds et d'autres équipements de médecine de pointe [RS/NE 800.100.02]; cf. ATF 140 I 218), sans considération d'un montant minimum. Enfin, le Tessin liste les " sale operatorie, nei limiti previsti dal Tarmed " parmi les équipements lourds soumis à autorisation (art. 2 let. g della legge concernente l'autorizzazione delle attrezzature medico-tecniche di diagnosi o di cura a tecnologia avanzata o particolarmente costosa (clausola del bisogno) del 10 ottobre 2016 [RL/TI 801.200]). Les cantons ont donc des conceptions plus ou moins restrictives des équipements lourds devant être soumis à régulation. Ces disparités ne montrent en rien que l'interprétation du Tribunal cantonal de l'art. 2 al. 1 let. i OREM selon laquelle la limite d'un million de francs s'applique au centre projeté dans son ensemble et non à chaque salle de chirurgie ambulatoire serait arbitraire.

6.8. En conclusion, la recourante échoue à démontrer l'arbitraire de l'interprétation retenue par le Tribunal cantonal. Celle-ci est soutenable, tandis que celle défendue par la recourante permettrait de faire échapper à la régulation des centres de chirurgie ambulatoire dont les prestations sont à charge de l'assurance maladie tant que l'exploitant arrive à maintenir le coût de chaque salle en dessous d'un million de francs. Concrètement, la recourante ne souhaite pas mettre en service une seule salle, mais quatre. Du point de vue de l'offre, c'est donc bien un ensemble qui est mis à disposition et il n'est pas arbitraire de le considérer comme tel sous l'angle de la régulation valaisanne des équipements lourds.

6.9. Sur le vu de ce qui précède, le grief tiré d'une interprétation arbitraire du droit cantonal est rejeté. Il n'est pas contesté que le coût global des quatre salles de chirurgie ambulatoire de la recourante dépasse un million de francs. Par ailleurs, celle-ci n'allègue pas que les prestations ne seront pas facturées à charge de l'assurance obligatoire des soins (cf. art. 88 al. 2 LS; cf. supra consid. 5.1). C'est partant sans arbitraire que le Tribunal cantonal a conclu que la mise en service des quatre salles de chirurgie de la recourante était soumise à autorisation.

7.

La recourante fait grief au Tribunal cantonal d'avoir appliqué la Directive du 27 septembre 2021 précisant la définition de la salle de chirurgie ambulatoire. Elle se plaint d'une violation du principe de la légalité et de la séparation des pouvoirs, ainsi que de l'interdiction de la rétroactivité des lois.
Le Tribunal cantonal a procédé à l'interprétation de l'art. 2 al. 1 let. i OREM et a conclu, sans arbitraire, qu'il fallait calculer le coût global des salles qui allaient être mises en service plutôt que le coût unitaire pour déterminer si une autorisation était requise. Il ne s'est donc pas fondé sur la Directive du 27 septembre 2021. Il est en revanche parvenu à la conclusion que le contenu de celle-ci était compatible avec sa propre interprétation de l'art. 2 al. 1 let. i OREM, puisqu'elle prévoit qu'il faut calculer le coût global des salles. Les principes invoqués par la recourante n'ont donc pas été méconnus.

8.

La recourante allègue que le Tribunal cantonal a appliqué de manière arbitraire l'art. 95 LS en confirmant le refus d'octroi de l'autorisation.

8.1. Selon l'art. 95 al. 1 LS, le Conseil d'Etat accorde l'autorisation si les critères cumulatifs suivants sont remplis: la mise en service de l'équipement lourd répond à un besoin de santé publique avéré (let. a); les coûts induits à charge de l'assurance obligatoire des soins, des pouvoirs publics ou des patients sont proportionnés par rapport au bénéfice sanitaire attendu (let. b); le requérant dispose du personnel qualifié requis (let. c).

8.2. Le taux d'équipement pour une région donnée (densité) et la capacité à répondre aux besoins de cette région (délai d'attente) sont des critères non arbitraires pour juger d'un besoin de santé publique avéré dans le cadre de l'autorisation de mise en service d'équipements lourds (arrêt 2C_136/2018 du 24 septembre 2018 consid. 6.3 à propos de la législation vaudoise, qui contient une condition identique à celle de l'art. 95 al. 1 let. a LS; cf. aussi ATF 140 I 218).

8.3. En l'occurrence, le Tribunal cantonal a constaté qu'il y avait dans la région concernée 29 salles de chirurgie ambulatoire dans un rayon de 25 km et qu'il en résultait un taux d'équipement de 11,2 salles d'opération pour 100'000 habitants, ce qui était une densité dans la moyenne en comparaison avec les autres cantons romands et plus importante que dans le reste du Valais (13,3 à Genève, 12,5 dans le canton de Vaud, 10,4 en Valais, 10,2 à Neuchâtel, 8,4 à Fribourg). Selon le Tribunal cantonal, le transfert de quatre salles de chirurgie actuellement disponibles à l'Hôpital de V.________ vers l'Hôpital de W.________ ne démontrait pas un besoin pour l'ouverture de salles supplémentaires dans le X.________, compte tenu des distances entre ces établissements et du fait qu'il s'agissait d'un transfert interne à l'Hôpital de Y.________.

Par ailleurs, le Tribunal cantonal a retenu qu'en tenant compte de l'ensemble des infrastructures disponibles de la région concernée, y compris les salles de l'Hôpital Z.________ qui étaient inutilisées et pouvaient l'être en cas de besoin, et non seulement des salles effectivement ouvertes comme le faisait la recourante dans ses calculs, les taux d'occupation des salles s'élevaient à 58% en 2020 et 76% au premier semestre 2021, ce qui démontrait qu'il existait encore un potentiel d'augmentation du nombre d'interventions. Il en a conclu qu'il n'y avait pas de besoin de santé public avéré pour la mise en service de quatre salles de chirurgie ambulatoire supplémentaires.

8.4. Eu égard aux faits constatés s'agissant de la densité en salles de chirurgie dans la région concernée et aux taux d'occupation de ces salles, la conclusion du Tribunal cantonal relative à l'absence de besoin de santé public avéré pour l'ouverture de quatre salles supplémentaires ne procède pas d'un abus de son pouvoir d'appréciation.

8.5. C'est en vain que la recourante oppose sa propre appréciation quant aux conséquences du transfert des quatre salles de l'Hôpital de V.________ vers l'Hôpital de W.________ sur les besoins en salles de chirurgie supplémentaires dans le X.________. Une telle manière de faire ne démontre en effet en rien l'arbitraire de l'arrêt attaqué.
En outre, contrairement à ce que la recourante prétend, le constat d'une densité plus élevée en salles de chirurgie dans d'autres cantons et le fait qu'avec l'ouverture de ses propres salles la densité resterait encore dans la moyenne en comparaison intercantonale n'établissent pas qu'il y a un besoin de salles supplémentaires dans la région concernée. Quant à la part d'hospitalisations hors canton des patients domiciliés dans le X.________ valaisan, de 17% selon la recourante, le Tribunal cantonal a relevé qu'elle concernait toutes les hospitalisations et non seulement les interventions en chirurgie ambulatoire. La part des hospitalisations hors canton ne pourrait de toute façon être significative que si elle était directement corrélée avec un taux d'occupation trop élevé dans la région visée, démontrant ainsi que les patients sont contraints de se diriger vers les établissements d'autres cantons. Or, cette démonstration n'a pas été faite par la recourante et les chiffres retenus par le Tribunal cantonal indiquent des taux d'occupation acceptables.

8.6. La recourante se plaint enfin d'une violation du principe de proportionnalité ancré à l'art. 5 al. 2 Cst. Elle allègue que le Tribunal cantonal aurait dû envisager de la laisser ouvrir au moins une salle de chirurgie ambulatoire, car cela n'aurait pas pour conséquence une densification disproportionnée de la région en salles de chirurgie en comparaison intercantonale.

8.6.1. Le Tribunal fédéral ne contrôle le respect du principe de proportionnalité que sous l'angle de l'arbitraire en cas de recours contre une décision portant application du droit cantonal, à moins qu'une restriction aux droits fondamentaux ne soit en cause (ATF 134 I 153 consid. 4.3; arrêts 2C_431/2022 du 12 juillet 2023 consid. 7.5; 2C_946/2020 du 18 février 2021 consid. 2.1), ce qui n'est toutefois pas invoqué en l'espèce.

8.6.2. En l'occurrence, le critère de la loi cantonale valaisanne n'est pas celui d'une densification acceptable ou dans la moyenne intercantonale, mais celui du besoin de santé public avéré, qui est plus strict puisqu'il fait référence à une nécessité de l'équipement lourd envisagé. Dans le cas d'espèce, il ressort des constats cantonaux qu'il n'y a pas de besoin de santé public avéré s'agissant de la chirurgie ambulatoire dans la région concernée. Il s'ensuit que le refus d'autorisation vaut que l'on envisage une ou plusieurs salles de chirurgie. Le Tribunal cantonal n'est donc pas tombé dans l'arbitraire en ne considérant pas la possibilité d'ouvrir une seule salle.

8.7. Enfin, en tant que la recourante se plaint qu'elle est privée du droit d'exploiter ses salles, il est souligné que ses salles ne seront pas soumises à régulation si elle prouve qu'elle ne facture pas les prestations à charge de l'assurance obligatoire des soins (cf. art. 88 al. 2 LS; cf. supra consid. 5.1).

8.8. En conclusion, le Tribunal cantonal n'a pas appliqué le droit cantonal de façon arbitraire en confirmant le refus d'autorisation de mise en service des quatre salles de chirurgie de la recourante.

9.

La recourante dénonce une violation du principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.). Elle indique s'être fiée aux indications données par le Service de la santé publique lors de la préparation de sa demande de mise en service.

9.1. Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu'elles ont faites à l'intéressé sans réserve et qu'elles ne trompent ainsi pas la confiance qu'il a légitimement placée en elles (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2 et les arrêts cités). Le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence simplement d'un comportement de l'administration, pour autant que celui-ci soit susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1; 129 I 161 consid. 4.1; arrêt 2C_458/2022 du 30 septembre 2022 consid. 4.1). La précision que l'attente ou l'espérance doit être "légitime" est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu des raisons sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration et d'en tirer les conséquences qu'il en a tirées (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; arrêt 2C_458/2022 du 30 septembre 2022 consid. 4.1).

9.2. La recourante ne prouve pas avoir reçu l'assurance du Service de la santé publique que la mise en service de ses quatre salles de chirurgie n'était pas soumise à autorisation ou serait autorisée le cas échéant. Elle ne démontre pas non plus que le comportement de cette autorité était propre à laisser entendre que tel serait le cas. Le grief tiré de la violation du principe de la bonne foi ne peut donc qu'être rejeté.

10.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est rejeté.

2.

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Conseil d'Etat du canton du Vala is et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, ainsi qu'à l'Office fédéral de la santé publique.

Lausanne, le 20 septembre 2023

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

La Greffière : E. Kleber