2C_361/2017
Arrêt du 2 octobre 2017
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Seiler, Président,
Donzallaz et Haag.
Greffier: M. Tissot-Daguette.
Participants à la procédure
Commune de Champagne,
représentée par Me Alain Sauteur, avocat,
recourante,
contre
Conseil d'Etat du canton de Vaud,
Service de défense contre l'incendie et de secours (SDIS) du Nord Vaudois,
représenté par Me Mathieu Blanc, avocat,
intimé.
Objet
Affiliation obligatoire à l'Association de communes SDIS du Nord Vaudois,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 6 mars 2017.
La loi vaudoise du 2 mars 2010 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS/VD; RSV 963.15) est entrée en vigueur le 1 er janvier 2011. Les communes du district du Jura-Nord vaudois, en application des dispositions de cette loi, ont constitué un "service de défense contre l'incendie et de secours (SDIS) " sous la forme d'une association de communes appelée "SDIS Nord Vaudois" (ci-après: l'association). Celle-ci vise à assurer, sur le territoire des communes membres, la sécurité incendie et le secours conformément au standard cantonal. La commune de Champagne, ainsi que d'autres communes du district, ont vainement contesté les statuts de l'association, jusque devant le Tribunal fédéral (arrêt 2C_706/2012 du 16 avril 2013).
Seules deux communes du district, la commune de Champagne et celle de Grandevent, n'ont pas adhéré à l'association. Le 13 décembre 2013, la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement du canton de Vaud (ci-après: le Département) a imparti à ces deux communes un délai au 31 décembre 2013 pour lui remettre une copie du contrat de prestations conclu avec l'association ou un courrier aux termes duquel serait attestée leur volonté de rejoindre l'association. Les communes ont refusé d'adhérer à l'association et se sont opposées à la conclusion d'un contrat de prestations tel que proposé par celle-ci. Dans un courrier du 21 janvier 2015, le Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat) a accordé un ultime délai au 30 avril 2015 pour que les deux communes lui remettent le contrat conclu avec l'association. Il a en outre informé ces collectivités qu'en l'absence de solution, il prendrait des mesures. Les deux communes ont une nouvelle fois refusé de signer le contrat proposé par l'association et une conciliation entre les différents intervenants a échoué. Après que le Département a octroyé un (nouvel) ultime délai, resté sans suite, le Conseil d'Etat, au cours de sa séance du 6 juillet 2016, a rendu une décision par laquelle il a notamment prononcé l'adhésion de la commune de Champagne et de la commune de Grandevent à l'association avec effet immédiat. Celles-ci ont contesté ce prononcé le 8 septembre 2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal). Le même jour, dans la mesure où ces communes estimaient que la cause revêtait un caractère politique prépondérant, elles ont également interjeté recours contre la décision du Conseil d'Etat auprès du Tribunal fédéral. Le 1 er février 2017, le Tribunal cantonal a disjoint les causes en raison de pourparlers intervenus entre la commune de Grandevent et un SDIS autre que l'association. Par arrêt du 6 mars 2017, le Tribunal cantonal a rejeté le recours de la commune de Champagne et confirmé la décision du Conseil d'Etat du 6 juillet 2016.
Dans un acte du 6 avril 2017 intitulé "RECOURS", la commune de Champagne demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, outre l'effet suspensif, d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal du 6 mars 2017, subsidiairement d'annuler l'arrêt précité et de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour instruction complémentaire et nouvelle décision. Elle se plaint d'établissement inexact des faits, de violation du principe de proportionnalité, de violation de son autonomie communale et de violation du droit cantonal. Elle requiert en outre une mesure d'instruction sous la forme d'une expertise financière.
Par arrêt du 10 avril 2017, le Tribunal fédéral a constaté que le recours déposé par-devant lui le 8 septembre 2016 contre la décision du Conseil d'Etat du 6 juillet 2016 était devenu sans objet et a rayé la cause du rôle (arrêt 2C_808/2016 du 10 avril 2017). Par ordonnance du 9 mai 2017, le Président de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté la demande d'effet suspensif.
Le Tribunal cantonal, le Conseil d'Etat et l'association concluent tous trois au rejet du recours. Dans des observations finales, la commune de Champagne a maintenu ses conclusions.
L'absence de dénomination du recours ne saurait nuire à la recourante si son acte répond aux exigences de la voie de droit à disposition (cf. quant à la désignation erronée de la voie de droit: ATF 138 I 367 consid. 1.1 p. 370).
1.1. Le présent litige concerne l'adhésion forcée de la commune de Champagne à un service de défense contre l'incendie et de secours fondée sur la LSDIS/VD qui relève du droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF. Le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF), rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause ne tombant pas sous le coup de l'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de droit public est partant ouverte.
1.2. La qualité pour recourir des collectivités publiques est visée en premier lieu par l'art. 89 al. 2 LTF. Selon cette disposition, ont qualité pour recourir les communes qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale. Sont en particulier visés les cas où les communes peuvent invoquer la garantie de leur autonomie communale, ancrée au niveau fédéral à l'art. 50 al. 1 Cst. Il n'est pas nécessaire que la commune soit réellement autonome pour bénéficier de la qualité pour recourir fondée sur l'art. 89 al. 2 let. c LTF. Il suffit pour cela qu'elle allègue une violation de son autonomie communale et qu'elle soit touchée par l'acte cantonal en tant que détentrice de la puissance publique. Savoir si la commune est effectivement autonome dans le domaine litigieux, et si cette autonomie a été violée en l'espèce, sont des questions qui relèvent du fond (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.1 p. 92; 136 I 404 consid. 1.1.3 p. 407).
En l'occurrence, la commune recourante, qui est chargée par le droit cantonal de prendre les dispositions utiles en matière de lutte contre le feu (cf. art. 6 LSDIS/VD; art. 2 al. 2 de la loi vaudoise sur les communes du 28 février 1956 [LC/VD; RSV 175.11]), invoque une violation de l'autonomie communale, en alléguant notamment que la décision du Conseil d'Etat revient à l'évincer complètement de la lutte contre le feu, dès lors qu'elle ne dispose d'aucun pouvoir au sein de l'association, mais supporte surtout l'obligation de financer cette tâche. Dans la mesure où elle apparaît de la sorte touchée en tant que détentrice de la puissance publique, elle a donc la qualité pour recourir sur la base de l'art. 89 al. 2 let. c LTF.
1.3. Au surplus, le recours a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (art. 42 LTF). Il est par conséquent recevable.
Par un premier grief, la recourante reproche au Tribunal cantonal d'avoir établi certains faits de manière inexacte.
2.1. Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Le recourant ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire (ATF 136 II 304 consid. 2.4 p. 314), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF; ATF 137 III 226 consid. 4.2 p. 234). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, le recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe être présenté devant le Tribunal de céans (art. 99 al. 1 LTF).
2.2. La recourante estime que le Tribunal cantonal n'a pas relevé le caractère étonnant du calcul du coût par habitant qu'elle avait évoqué devant le Conseil d'Etat, pas plus que sa proposition relative au calcul des coûts et le contenu de sa proposition de contrat modifié. Elle est d'avis que si l'autorité précédente avait tenu compte des modifications du projet de contrat, celle-ci aurait constaté que le principal problème tenait au financement du SDIS. En outre, la recourante estime qu'en examinant les éléments chiffrés exposés dans un courrier du 17 août 2017 (
recte 2015) et en prenant en considération ses explications à leur propos contenues dans un courrier électronique du 6 avril 2016, le Tribunal cantonal aurait facilement pu contrôler ses calculs et admettre le recours.
En l'occurrence, le Tribunal cantonal a retenu que " les deux communes concernées ont fait savoir, par la plume de leur conseil le 6 avril 2016, qu'elles étaient d'accord que le prix de la prestation soit fixé à 34 fr. par habitant (au lieu de 40 fr. en 2013 et 43 fr. en 2014, selon explications qui leur avaient été données par le Préfet) correspondant aux charges (de l'association) divisé par le nombre d'habitants desservi par ce service. Elles ont en outre proposé d'autres modifications au projet de convention " (sic).
Par conséquent, contrairement à ce qu'affirme la recourante, le Tribunal cantonal a bel et bien relevé la proposition formulée le 6 avril 2016 par la commune relative au prix de la prestation. L'éventuel caractère étonnant de ce prix pratiqué par l'association, et combattu par la recourante, constitue bien plus une appréciation juridique de l'état de fait. Au demeurant, le Tribunal cantonal s'est également prononcé sur le prix de 34 fr. proposé par la recourante en expliquant que la demande de cette dernière signifiait non seulement " qu'il soit admissible de faire abstraction de la valeur des immeubles dans le calcul de la contribution, mais encore que la recourante puisse gérer un (détachement d'appui) de manière indépendante ", ce que celle-ci ne prétendait pas, dès lors qu'elle " requiert, au contraire, que son (détachement d'appui) constitue une section du SDIS placée sous le commandant et l'état-major de cette association ". Finalement, il n'était pas pertinent de reprendre le contenu de la proposition de contrat formulée par la recourante, puisque l'association l'avait expressément rejeté et qu'il appartenait à l'autorité précédente de statuer sur la légalité de l'adhésion de la recourante à l'association. On ne voit pas en quoi le contenu d'une proposition de contrat qui n'a pas été conclu serait pertinent. Dans ces conditions, le grief d'établissement inexact des faits doit être écarté.
2.3. En outre, la demande tendant à organiser une expertise financière, afin de déterminer les chiffres exacts des charges et revenus de l'association, doit être rejetée, dès lors qu'il n'appartient pas au Tribunal fédéral de rectifier ou compléter des faits qui n'ont pas été constatés de façon manifestement inexacte (cf. JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Corboz et al., Commentaire de la LTF, 2 e éd. 2014, n° 9 ad art. 55 LTF) et que celui-ci n'ordonne des mesures probatoires (cf. art. 55 LTF) que de manière exceptionnelle (ATF 136 II 101 consid. 2 p. 104) et à condition que la partie qui les requiert motive sa requête (art. 42 al. 1 LTF). Or, le mémoire de recours ne contient aucune motivation à l'appui de cette conclusion (cf. arrêt 2C_706/2012 du 16 avril 2013 consid. 1.6).
L'arrêt entrepris confirme une décision par laquelle le Conseil d'Etat a ordonné l'adhésion de la recourante à l'association, afin que le standard de sécurité cantonal en matière de défense contre l'incendie et de secours soit respecté sur le territoire de celle-ci. Le Tribunal cantonal a jugé que la mesure d'adhésion "forcée" de la recourante, si elle empiète certes sur l'autonomie communale de cette dernière, repose sur une base légale cantonale suffisante et ne constitue pas une mesure disproportionnée.
Pour sa part, la recourante est d'avis qu'en l'état, la LSDIS/VD ne permet pas au Conseil d'Etat de prononcer son adhésion à l'association et que cette mesure, en plus de violer son autonomie communale, est disproportionnée. Elle estime que d'autres solutions que son adhésion "forcée" à l'association auraient pu être trouvées et qu'il n'existe aucun rapport raisonnable entre le but de protection poursuivi et ses intérêts.
La recourante invoque la violation de son autonomie communale.
4.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales. Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (cf. ATF 133 I 128 consid. 3.1 p. 130 s.; arrêt 1C_231/2016 du 21 novembre 2016 consid. 4.1.1). Sous le titre "autonomie communale", l'art. 139 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RS 131.231) prévoit que les communes disposent d'autonomie, en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal, l'administration de la commune, la fixation, le prélèvement et l'affectation des taxes et impôts communaux, l'aménagement local du territoire, l'ordre public et les relations intercommunales. Outre les tâches propres qu'elles accomplissent volontairement, les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi leur attribuent (art. 138 al. 1 Cst-VD). La lutte contre le feu fait ainsi partie des attributions et tâches propres des communes (cf. art. 2 al. 2 let. e LC/VD; art. 6 al. 1 LSDIS/VD). La LSDIS/VD a pour but de régler l'organisation et le fonctionnement de la défense contre l'incendie et des secours en cas de dommages causés notamment par le feu (art. 1 al. 1 LSDIS/VD). Elle établit les rôles respectifs des autorités cantonales et des communes (art. 3, 4 et 6 LSDIS/VD). Ces dernières prennent toutes dispositions utiles en matière de lutte contre le feu (art. 6 al. 1 LSDIS/VD) et sont responsables, sur leur territoire, du respect des exigences fixées par le standard de sécurité cantonal (art. 7 LSDIS/VD). Ces dispositions concrétisent ainsi l'autonomie des communes dans le domaine de la lutte contre le feu. La LSDIS/VD impose aux communes de respecter le standard de sécurité établi par les autorités cantonales tout en leur laissant le choix des moyens pour atteindre le but fixé. Les communes
vaudoises jouissent par conséquent d'une certaine autonomie en matière de lutte contre le feu.
4.2. Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut dénoncer tant les excès de compétence d'une autorité cantonale de contrôle ou de recours que la violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matière. Le Tribunal fédéral examine librement l'interprétation du droit constitutionnel; en revanche, il vérifie l'application de règles de rang inférieur à la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire. Dans ce cas, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain, ce qu'il appartient au recourant de démontrer par une argumentation qui réponde aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si l'interprétation défendue par la cour cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (cf. ATF 142 II 369 consid. 4.3 p. 380 et les références citées).
La recourante se prévaut d'une violation de l'art. 8 LSDIS/VD.
5.1. On doit d'emblée rappeler ici que, sauf exception de l'art. 95 LTF non réalisée en l'espèce, il n'est pas possible de se plaindre directement d'une violation du droit cantonal devant le Tribunal fédéral. Or, en relation avec ce grief, la recourante ne se prévaut d'aucune violation du droit fédéral, et en particulier pas d'arbitraire, si bien qu'il convient de l'écarter. Quand bien même devrait-on malgré tout examiner le caractère arbitraire de l'arrêt entrepris sur ce point, notamment en relation avec une violation de l'autonomie communale (cf. consid. 4.2 ci-dessus), force serait de constater qu'il n'est aucunement question d'application arbitraire du droit cantonal.
5.2. L'art. 2 al. 3 LSDIS/VD prévoit que, par standard de sécurité cantonal, on entend les exigences déterminant les moyens à mettre en oeuvre pour les premières interventions en matière de défense contre l'incendie et de secours, destinées à garantir une efficacité uniforme sur l'ensemble du territoire cantonal. Sur la base du standard de sécurité cantonal, le canton est divisé en secteurs d'intervention. L'art. 8 LSDIS/VD dispose quant à lui que pour assurer le respect des exigences découlant du standard de sécurité cantonal, les communes du canton collaborent pour créer et exploiter des SDIS régionaux, et accomplissent ensemble les tâches découlant du service de défense contre l'incendie et de secours (al. 1). Les regroupements communaux en SDIS régionaux doivent être conformes aux périmètres des secteurs d'intervention. Pour autant que les exigences contenues dans le standard de sécurité cantonal soient respectées, le Conseil d'Etat peut autoriser une commune à se regrouper avec les communes d'un autre secteur (al. 2). Pour assurer le respect des exigences découlant du standard de sécurité cantonal, le Conseil d'Etat peut ordonner aux communes de collaborer ou ordonner à une organisation régionale d'intégrer une commune (al. 3). L'art. 9 al. 1 LSDIS/VD prévoit quant à lui que pour accomplir les tâches de service de défense contre l'incendie et de secours, les communes regroupées selon l'art. 8 LSDIS/VD organisent, équipent et instruisent en commun un SDIS. Selon l'art. 9 al. 2 LSDIS/VD, la collaboration intervient conformément aux art. 107a ss LC/VD. L'art. 10 al. 2 LSDIS/VD dispose que le SDIS est composé d'un détachement de premier secours (DPS) et d'un détachement d'appui (DAP). Le premier doit être capable d'assurer les premières mesures d'intervention en cas d'incendie et de lutte contre les dommages résultant des éléments naturels ou dans d'autres situations présentant un caractère d'urgence (art. 11 LSDIS/VD). Le second est une unité de sapeurs-pompiers organisée de manière à renforcer le DPS ou à suppléer celui-ci pour certains types d'intervention sur l'ensemble du secteur du SDIS (art. 12 LSDIS/VD). Finalement, les communes sont tenues de prendre les dispositions nécessaires et d'établir les règles complémentaires prévues pour l'application de la présente loi, dans un délai de trois ans dès l'entrée en vigueur de cette dernière (art. 24 al. 1 LSDIS/VD), c'est-à-dire au 1 er janvier 2011.
5.3. En l'espèce, il ressort de l'arrêt contesté que la recourante semble disposer d'un DAP, mais reconnaît ne pas avoir de DPS. Sur le vu de cet élément de fait, en considérant que la recourante aurait dû prendre les dispositions nécessaires avant le 1 er janvier 2014 et au regard des dispositions légales qui précèdent, retenir, comme l'a fait le Tribunal cantonal, que le Conseil d'Etat était fondé, " comme l'art. 8 al. 3 LSDIS (/VD) lui en conférait la faculté et sous réserve de l'examen du principe de la proportionnalité (...), à ordonner à la recourante d'adhérer à un SDIS, spécifiquement (à l'association) (...)et d'en devenir membre " ne constitue aucunement une application arbitraire de l'art. 8 LSDIS/VD.
La recourante se plaint ensuite d'une violation du principe de proportionnalité.
6.1. Le principe de proportionnalité, consacré à l'art. 5 al. 2 Cst., selon lequel l'activité de l'Etat doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé, ne constitue pas un droit constitutionnel distinct, mais uniquement un principe constitutionnel. Le recours en matière de droit public permet de se plaindre directement et indépendamment d'un droit fondamental de la violation de ce principe, au même titre que du principe de la légalité ancré à l'art. 5 al. 1 Cst. Toutefois, dans l'application du droit cantonal, à part les restrictions des droits fondamentaux (art. 36 al. 1 Cst.), le Tribunal fédéral n'intervient en cas de violation du principe de proportionnalité que si la mesure de droit cantonal viole simultanément l'interdiction de l'arbitraire (cf. consid. 4.2 ci-dessus; ATF 134 I 153 consid. 4.3 p. 158; arrêt 2C_816/2015 du 18 juillet 2016 consid. 5.1). Il en va de même lorsque c'est la garantie de l'autonomie communale qui est invoquée (ATF 135 I 43 consid. 1.3 p. 46 s.; arrêt 2C_658/2015 du 3 juin 2016 consid. 3.6.3).
6.2. La recourante estime tout d'abord que l'arrêt entrepris est arbitraire en ce qu'il considère la mesure prononcée par le Conseil d'Etat comme étant nécessaire.
6.2.1. Elle conteste l'argument voulant qu'elle ait bénéficié de suffisamment de temps depuis l'échéance du délai de mise en conformité à la LSDIS/VD. Selon elle, le projet de contrat que lui avait soumis l'association consistait en une quasi-adhésion aux statuts avec des conditions financières défavorables et ne prenait pas en compte le fait qu'elle bénéficiait de son propre DAP. Sur cette base, la recourante conteste l'affirmation de l'autorité précédente voulant que les échecs de la négociation n'importent pas et que le Conseil d'Etat a laissé suffisamment de temps aux parties pour trouver une entente. Elle est d'avis que le Conseil d'Etat aurait dû privilégier la voie du contrat de droit administratif.
Le Tribunal cantonal a jugé que la recourante avait largement disposé du temps nécessaire pour convenir avec l'association d'un mode de collaboration. Si, après deux ans et demi de discussions, les négociations entre les parties en vue de conclure un tel contrat ont échoué, c'est également en raison du comportement de la recourante, qui a manifesté, sans la moindre ambiguïté, son refus d'accepter les clauses financières qui lui ont été proposées par l'association. Puisque le délai de mise en conformité était largement échu, le Tribunal cantonal a jugé que le Conseil d'Etat " ne pouvait plus se permettre de consacrer plus de temps à la recherche d'une entente, voire d'une solution taillée sur mesure pour la recourante, peu important les raisons de l'échec de la négociation ". Il a par ailleurs fait référence à l'exposé des motifs et projet de loi du Conseil d'Etat de juillet 2009 (Tome 14) sur le service de défense contre l'incendie et de secours de juillet 2009 (EMPL), qui envisage certes qu'une commune puisse se contenter de financer, gérer et exploiter seule une section DAP et confier à une autre entité les tâches d'assurer les missions du DPS sur son territoire, mais qui relève que cette solution devrait rester l'exception, privilégiant la forme de l'association de communes (EMPL, ch. 6 i.f., ch. 8 ad art. 8 al. 1, ch. 8 ad art. 9 al. 2).
Ainsi, même si la solution du contrat de droit administratif préconisée par la recourante peut être considérée comme étant concevable, voire préférable, il n'en demeure pas moins que la solution du Conseil d'Etat, confirmée par le Tribunal cantonal, ne relève pas de l'arbitraire. En effet, il est pleinement soutenable de retenir qu'au vu du temps laissé à disposition des parties pour trouver un accord, les positions de celles-ci ne seraient pas conciliables. Sur cette base, le Conseil d'Etat n'avait pas d'autre alternative que d'imposer sa propre solution. Or, puisque le législateur préconisait la voie de l'association de communes, c'est sans arbitraire que le Tribunal cantonal a confirmé l'adhésion de la recourante à l'association en cause.
6.2.2. La recourante estime ensuite que l'arrêt du Tribunal cantonal est arbitraire car, selon elle, il appartenait au Conseil d'Etat de définir un contrat de prestations contenant un financement équitable et non de prononcer son adhésion forcée à l'association.
L'autorité précédente a jugé que la solution visant à imposer un contrat de droit administratif impliquerait que le Conseil d'Etat négocie avec les parties à la convention et fixe lui-même le contenu et les modalités de celle-ci. Or, le Tribunal cantonal a considéré qu'il n'appartenait pas à l'exécutif cantonal de procéder à l'élaboration d'un tel contrat, ajoutant qu'il n'apparaissait pas d'emblée que les requêtes financières de la recourante puissent être aisément satisfaites.
L'arrêt contesté n'est nullement arbitraire sur ce point. Même si le Conseil d'Etat avait eu la possibilité d'imposer un contrat de prestations aux parties, il lui revenait dans tous les cas de leur imposer une solution. Or, la solution de l'adhésion à l'association a l'avantage de l'égalité de traitement avec les autres communes du district. De plus et surtout, les statuts de l'association, qui contiennent les dispositions sur le financement des prestations de cette dernière, ont fait l'objet d'un examen par la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal du canton de Vaud, dont l'arrêt à été confirmé par le Tribunal fédéral (arrêt 2C_706/2012 du 16 avril 2013). Partant, c'est sans arbitraire que le Tribunal cantonal a confirmé la décision du Conseil d'Etat qui a prononcé l'application de ces statuts à la recourante.
6.2.3. La recourante estime encore que la façon de procéder du Conseil d'Etat ne permet qu'une adhésion volontaire ou une adhésion forcée à l'association et que la voie du contrat de prestations est d'emblée exclue. Selon elle, cette façon de procéder est ainsi contraire à l'art. 8 al. 3 LSDIS/VD et viole sa garantie communale.
Comme on l'a vu (cf. consid. 5.3 ci-dessus), imposer à la recourante d'adhérer à l'association ne constitue en rien une application arbitraire du droit cantonal. On ne saurait revenir là-dessus dans le cadre de l'examen de la proportionnalité. En outre, si la commune bénéficie en effet d'une certaine autonomie en matière de lutte contre le feu (cf. consid. 4.1 ci-dessus), force est de constater que cette autonomie n'est pas absolue. L'art. 50 al. 1 Cst. prévoit justement que cette autonomie trouve ses limites dans le droit cantonal. La recourante a eu le choix, durant les trois ans suivant l'entrée en vigueur de la LSDIS/VD, de conclure un contrat de prestations avec l'association ou de trouver un accord avec un autre SDIS. Par conséquent, il n'est pas arbitraire de retenir, en particulier au vu de l'art. 8 al. 3 LSDIS/VD, que le fait que la recourante n'ait pas réussi à conclure de contrat de prestations et que le Conseil d'Etat ait dû ordonner son adhésion à l'association n'entraîne pas de violation de l'autonomie communale. A ce propos, le Tribunal cantonal a considéré de manière entièrement soutenable que la décision d'imposer à la recourante d'adhérer à l'association apparaissait la plus équitable, puisqu'elle la plaçait sur le même pied que les nombreuses autres communes ayant adhéré à l'association de leur plein gré.
6.2.4. En définitive, on doit retenir qu'il n'est pas arbitraire de considérer la mesure prononcée par le Conseil d'Etat comme étant la mesure la moins contraignante pour la recourante. Que d'autres mesures aient été envisageables, même éventuellement préférables, ne suffit pas à rendre la nécessité de la présente mesure arbitraire.
6.3. Quant à la pesée des intérêts en présence, la recourante estime qu'il n'existe pas de rapport raisonnable entre le but de défense contre les incendies et de secours poursuivi et les intérêts compromis, notamment la perte complète de son autonomie. A propos de son autonomie, elle ajoute que sa représentation dans le conseil intercommunal est totalement inutile.
La recourante n'explique nullement en quoi l'arrêt entrepris serait arbitraire sur ce point. On relèvera toutefois qu'il n'est pas insoutenable de considérer, comme l'a fait le Tribunal cantonal, que la restriction de l'autonomie de la recourante, de même ampleur que celle des autres communes membres, doit céder le pas devant les moyens à mettre en oeuvre pour satisfaire les standards cantonaux en matière de lutte contre les incendies. Cela permet en outre de garantir une efficacité uniforme sur l'ensemble du territoire cantonal (cf. art. 2 al. 3 LSDIS/VD).
6.4. C'est ainsi sans arbitraire que le Tribunal cantonal a retenu que la mesure prononcée par le Conseil d'Etat n'était pas disproportionnée.
6.5. Pour le surplus, les éventuelles autres critiques contenues dans le mémoire de recours, faute d'être motivées conformément aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF, doivent être écartées.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. La commune recourante s'étant adressée au Tribunal fédéral dans l'exercice de ses attributions officielles sans que son intérêt patrimonial ne soit directement en cause, il n'y a pas lieu de percevoir de frais de justice (art. 66 al. 4 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).
Le recours est rejeté.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Conseil d'Etat du canton de Vaud, au Service de défense contre l'incendie et de secours (SDIS) du Nord Vaudois et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 2 octobre 2017
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Tissot-Daguette