Art. 89 al. 1 and Art. 111 LTF; standing and access to court: the appellant must be directly and specially affected and derive a practical benefit from annulment or amendment; mere practical inconveniences in the performance of an economic activity do not suffice. Art. 29a Cst. does not dispense with ordinary admissibility requirements and does not confer a right to merits review absent a justiciable dispute with a legally protected individual interest. Where standing is lacking, the cantonal authority may confine itself to admissibility and need not address substantive grievances or irrelevant evidence requests (consid. 5-8).
2C_278/2023
Arrêt du 10 janvier 2024
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Hänni.
Greffière : Mme Jolidon.
Participants à la procédure
A.________ Sàrl,
représentée par Me Mathias Micsiz, avocat,
recourante,
contre
Municipalité de U.________,
représentée par Me Pascal Nicollier, avocat,
intimée.
Objet
Pompes funèbres, qualité pour recourir,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du
canton de Vaud, Cour de droit administratif et
public, du 12 avril 2023 (GE.2022.0297).
A.________ Sàrl a pour but l'exploitation d'une entreprise de pompes funèbres. À quelques reprises, les employés de cette société ont signalé à des agents de l'administration communale de U.________ qu'ils rencontraient des difficultés lors des inhumations dans le cimetière de la ville, à cause des dimensions, estimées insuffisantes, des fosses des tombes. Par courrier du 29 septembre 2022, la Municipalité de U.________ (ci-après: la Municipalité) a fait savoir à la société que "comme déjà annoncé verbalement à plusieurs reprises, les fosses actuelles sont creusées aux dimensions de 200 x 90 cm"; elle relevait qu'elle pourrait tenir compte de la modification souhaitée des dimensions des tombes à l'occasion d'un réaménagement futur du cimetière.
A.________ Sàrl a répondu à la Municipalité en lui demandant de "confirmer que la longueur des creuses sera désormais de 220 cm, adaptée aux longueurs usuelles des cercueils utilisés par [la société] et les autres entreprises de pompes funèbres". Le 16 novembre 2022, A.________ Sàrl a requis une réponse de la Municipalité, afin qu'elle "puisse poursuivre son activité sereinement, sans crainte que les cérémonies à venir ne soient altérées par une creuse inadaptée", sous la forme d'une "décision sujette à recours, sous dix jours".
Après des échanges de courriers entre la Municipalité et A.________ Sàrl, celle-là a, dans une lettre du 25 novembre 2022, expliqué que les fosses actuelles étaient creusées à la machine aux dimensions de 200 x 90 cm environ et qu'elles étaient régulièrement plus longues de quelques centimètres; dans la partie du cimetière concernée, le creusement de tombes plus longues n'était pas possible pour diverses raisons; aucune autre entreprise de pompes funèbres ne s'était plainte des dimensions des fosses; la Municipalité concluait en soulignant qu'elle restait ouverte à une procédure de médiation.
Par arrêt du 12 avril 2023, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal) a déclaré que le recours d'A.________ Sàrl à l'encontre du courrier du 25 novembre 2022 de la Municipalité était irrecevable. Elle a estimé qu'A.________ Sàrl ne possédait pas la qualité pour recourir faute d'intérêt digne de protection à la modification ou l'annulation de la décision attaquée, tout en laissant ouvert le point de savoir si le courrier du 25 novembre 2022 de la Municipalité constituait une décision administrative au sens du droit cantonal de procédure. La société n'avait pas d'intérêt direct personnel et digne de protection à obtenir une application correcte du règlement de la Commune de U.________ du 21 mai 2015 sur les inhumations, les incinérations et le cimetière ni du règlement vaudois du 12 septembre 2012 sur les décès, les sépultures et les pompes funèbres (RDSPF/VD; RS/VD 818.41.1), adopté dans le but de garantir le droit constitutionnel à un enterrement et à une sépulture décents; l'intérêt avancé par A.________ Sàrl, à savoir empêcher des entraves au bon déroulement des cérémonies d'inhumation, ne pouvait pas être invoqué par une entreprise de pompes funèbres, qui entendait contester abstraitement une pratique communale.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ Sàrl demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de réformer l'arrêt du 12 avril 2023 du Tribunal cantonal en ce sens que la décision du 25 novembre 2022 de la Municipalité est elle-même réformée en ce sens que les tombes à la ligne du cimetière communal seront désormais creusées aux dimensions de 220 x 90 cm; subsidiairement, d'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour une nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Par courrier du 5 septembre 2023, A.________ Sàrl a fait savoir qu'elle n'avait pas de déterminations complémentaires.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF [RS 173.110]) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 147 I 89 consid. 1, 333 consid. 1).
1.1. Dans une procédure administrative, l'auteur d'un recours déclaré irrecevable pour défaut de qualité pour recourir est habilité à contester le motif d'irrecevabilité de l'arrêt attaqué par un recours en matière de droit public, lorsque l'arrêt au fond aurait pu être déféré au Tribunal fédéral par cette voie de droit (ATF 135 II 145 consid. 3.2).
1.2. L'intéressée, destinataire de l'arrêt attaqué refusant d'entrer en matière sur son recours au motif qu'elle ne possède pas d'intérêt digne de protection, a un tel intérêt à en demander l'annulation, cela indépendamment et sans préjudice du motif d'irrecevabilité retenu par l'autorité précédente, qui constitue l'objet de la contestation devant le Tribunal fédéral (ATF 145 II 168 consid. 2). Partant, elle possède la qualité pour recourir dans la présente procédure au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
1.3. Au surplus, l'arrêt attaqué a été rendu, dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF), par une autorité judiciaire cantonale supérieure de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) et il revêt un caractère final pour la recourante (art. 91 let. b LTF; cf. arrêt 2C_214/2018 du 7 décembre 2018 consid. 1.3). Le recours en matière de droit public, déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF), est ainsi recevable.
1.4. Toutefois, la conclusion relative au fond de la cause tendant à la réforme de l'arrêt attaqué en ce sens que les tombes à la ligne du cimetière communal seront désormais creusées aux dimensions de 220 x 90 cm, est irrecevable, le litige portant uniquement sur la qualité pour recourir de l'intéressée devant le Tribunal cantonal (cf. supra consid. 1.2). Est également irrecevable la conclusion tendant à la réforme de la "décision" du 25 novembre 2022 de la Municipalité, compte tenu de l'effet dévolutif complet du recours auprès du Tribunal cantonal (ATF 136 II 539 consid. 1.2).
L'objet du litige a trait à la qualité pour recourir de l'intéressée devant le Tribunal cantonal. Celle-ci se plaint des dimensions des fosses destinées à accueillir les cercueils, telles que creusées par la voirie de U.________ dans certains cas car elles seraient trop petites pour y déposer facilement les cercueils. Il sied de mentionner ici que ni le règlement communal ni le règlement cantonal susmentionnés ne définissent les dimensions que doivent avoir les fosses, seules celles des tombes (pierre tombale, cadre, etc.) étant déterminées.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral applique le droit d'office (cf. art. 95 let. a, ainsi que 106 al. 1 LTF); il n'examine cependant la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante (cf. art. 106 al. 2 LTF). L'acte de recours doit ainsi contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser de façon circonstanciée en quoi consiste la violation (ATF 148 I 127 consid. 4.3; 146 IV 114 consid. 2.1; 143 IV 500 consid. 1.1).
Le Tribunal fédéral procède en se fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente (cf. art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces faits n'aient été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf. art. 105 al. 2 LTF). La partie recourante qui entend s'écarter des constatations de fait de l'autorité précédente (cf. art. 97 al. 1 LTF) doit expliquer de manière détaillée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées (art. 106 al. 2 LTF) et la correction du vice susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (arrêt 2C_856/2021 du 27 septembre 2023 consid. 2).
4.1. La recourante se plaint d'une constatation manifestement inexacte des faits. Dans son grief, elle déclare compléter l'état des faits tels que retenus dans l'arrêt attaqué qui serait, selon elle, incomplet "et, partant, frappé d'arbitraire". Elle mentionne ensuite les éléments qui lui paraissent indispensables pour juger de la cause, à savoir que lors des trois dernières inhumations dans le cimetière de U.________ la longueur des fosses oscillait entre 195 et 200 cm, ce qui serait insuffisant pour y insérer des cercueils de 195 cm. Selon elle, la prise en compte de ces faits permettrait "de qualifier de plausibles [s]es explications en lien avec l'entrave que les actes matériels dénoncés lui occasionnent".
4.2. Avec cette argumentation, la recourante ne démontre pas en quoi ces éléments constituent un point essentiel de la décision. Il lui incombait d'expliquer la raison pour laquelle le fait de retenir que le creusement de trois fosses de prétendument 195 à 200 cm pouvait influencer le sort du litige, c'est-à-dire la qualité pour recourir de la société devant le Tribunal cantonal, ce qu'elle ne fait pas, se contentant d'arguments généraux soulignant qu'il est très difficile d'insérer un cercueil de 195 cm dans une fosse de 195 à 200 cm. Une telle façon de procéder ne répond pas aux exigences en la matière (cf. supra consid. 3). Partant, le Tribunal fédéral statuera sur la base des faits retenus dans l'arrêt entrepris.
La recourante se plaint de plusieurs violations de son droit d'être entendue.
5.1. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., implique notamment, pour l'autorité, l'obligation de motiver sa décision, afin que, d'une part, le destinataire puisse la comprendre, l'attaquer utilement s'il y a lieu et, d'autre part, que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Le juge doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que la partie intéressée puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 IV 40 consid. 3.4.3; 142 I 135 consid. 2.1). Il ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; il peut se limiter aux questions décisives pour l'issue du litige (ATF 147 IV 249 consid. 2.4; 142 II 154 consid. 4.2).
5.2. La recourante estime que le Tribunal cantonal a commis un déni de justice, en ne traitant pas le grief relatif à l'art. 29a Cst. "Garantie de l'accès au juge" qu'elle avait soulevé devant cette autorité. Selon elle, ce moyen pouvait être séparé du fond de la contestation, en conséquence de quoi le Tribunal cantonal ne pouvait pas déclarer son recours irrecevable et devait rendre une décision sur le fond.
On peine à suivre le raisonnement présenté. Les juges précédents devaient examiner la recevabilité du recours et donc la qualité pour recourir de l'intéressée. Ils ont estimé que celle-ci ne possédait pas cette qualité faute d'un intérêt digne de protection à la modification ou l'annulation de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [RS/VD 173.36; LPA/VD]). Ils n'avaient donc pas à entrer en matière et à se prononcer sur les griefs soulevés par l'intéressée dans son écriture. Le grief relatif à la violation du droit d'être entendu en lien avec l'obligation de motiver est rejeté.
5.3. La recourante invoque une violation de son droit à obtenir une décision motivée. Elle prétend ne pas avoir compris la phrase dans laquelle le Tribunal cantonal a constaté que "les références, dans le recours, à la garantie constitutionnelle de la liberté économique (art. 27 Cst.) sont sans pertinence".
On ne saurait retenir un manquement de l'obligation de motiver: l'arrêt attaqué est parfaitement clair en tant qu'il déclare le recours irrecevable pour défaut de qualité pour recourir. Les juges cantonaux ont expliqué la raison pour laquelle la recourante ne possédait pas d'intérêt digne de protection à l'annulation ou la modification du courrier du 25 novembre 2022 de la Municipalité (cf. supra "Faits", let. B). Puis, ils ont relevé que la recourante ne reprochait pas à la Municipalité de l'empêcher d'exercer son activité dans le cimetière communal et ils en ont conclu que les références, dans le mémoire, à la garantie constitutionnelle de la liberté économique (art. 27 Cst.) étaient sans pertinence. On ne perçoit pas en quoi la phrase susmentionnée prête à confusion. Au demeurant, le recours de l'intéressée devant le Tribunal fédéral démontre qu'elle a pu attaquer l'arrêt du 12 avril 2023 du Tribunal cantonal en toute connaissance de cause.
6.1. Selon la recourante, le Tribunal cantonal a violé son droit à la preuve en refusant d'ordonner la production d'un courriel que la Municipalité aurait envoyé à d'autres entreprises de pompes funèbres. Seul ce document aurait permis de déterminer si certains de ses concurrents rencontraient les difficultés similaires.
6.2. Le droit d'être entendu, garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour la partie intéressée de produire ou de faire administrer des preuves et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves, à condition qu'elles soient pertinentes et de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1, 167 consid. 4.1).
6.3. L'intéressée n'explique pas en quoi ce courriel était indispensable pour juger la présente affaire. Son recours a été déclaré irrecevable et elle ne prétend pas avoir soutenu, devant le Tribunal cantonal, que son intérêt digne de protection découlait du principe d'égalité. On ne perçoit donc pas la raison pour laquelle cette autorité aurait dû ordonner la production du courriel en cause. L'arrêt attaqué souligne d'ailleurs que la recourante ne reproche pas à la Municipalité de favoriser ses concurrents. Dès lors que cette pièce n'était pas pertinente, le droit d'être entendu de la recourante n'a pas été violé.
7.1. Tout en mentionnant l'art. 75 LPA/VD, la recourante estime qu'elle devait se voir reconnaître la qualité pour recourir devant le Tribunal cantonal en application des art. 89 et 111 LTF. Son intérêt digne de protection découlerait de sa liberté économique, entravée par le creusement de trois fosses de 195 à 200 cm dans le cimetière de U.________.
7.2. Aux termes de l'art. 111 LTF, la qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral (al. 1); l'autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98 LTF (al. 3). Il résulte de cette disposition que la qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s'apprécier de manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral (cf. ATF 144 I 43 consid. 2.1; 138 II 162 consid. 2.1.1).
7.3. A teneur de l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour recourir en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de celle-ci (let. c).
L'intérêt digne de protection suppose que la personne qui l'invoque soit touchée de manière directe, concrète, dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés (cf. ATF 140 II 315 consid. 4.2). La partie recourante doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Elle doit également retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'elle est touchée dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général, de manière à exclure l'action populaire (ATF 144 I 43 consid. 2.1; 139 II 499 consid. 2.2). Cet intérêt pratique peut être de nature économique, matérielle ou idéale (cf. ATF 121 II 39 consid. 2 c/aa, 171 consid. 2b; 120 Ib 48 consid. 2a).
Aux termes de l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2).
7.4. Le grief repose sur des faits qui ne sont pas constatés dans l'arrêt attaqué. Cela étant, on ne saurait considérer que le creusement de trois fosses de 195 à 200 cm (longueur insuffisante selon l'intéressée) dans le cimetière de U.________ prive la recourante de la possibilité d'exercer son activité lucrative. Elle ne prétend d'ailleurs même pas que la taille des fosses l'aurait empêchée d'y déposer les cercueils mais uniquement que cela a compliqué son travail. Dans ces circonstances, l'intéressée n'est pas atteinte dans sa liberté économique, de sorte qu'il n'y pas lieu de lui reconnaître un intérêt digne de protection.
7.5. Ainsi, la recourante ne possède pas la qualité pour recourir, au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Partant, l'arrêt cantonal la lui niant est conforme à cette disposition. Il ne consacre pas une conception plus restrictive de la qualité pour recourir, si bien que l'art. 111 al. 1 LTF est respecté.
La recourante se plaint d'une violation de la garantie d'accès au juge. Selon elle, elle subirait une atteinte directe et indirecte à ses droits et obligations. Compte tenu de la grandeur insuffisante des fosses, elle ne serait pas à même d'exercer son activité de façon correcte.
8.1. D'après l'article 29a Cst., toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. Cette norme étend le contrôle judiciaire à toutes les matières, y compris aux actes de l'administration, en établissant une garantie générale de l'accès au juge (ATF 147 I 333 consid. 1.6.1; 141 I 172 consid. 4.4.1), laquelle ne s'oppose cependant pas aux conditions de recevabilité habituelles du recours (ATF 143 I 344 consid. 8.2; 141 I 172 consid. 4.4; 137 II 409 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.3).
Pour pouvoir invoquer l'art. 29a Cst., il faut que le justiciable se trouve dans une situation de contestation juridique, c'est-à-dire qu'il existe un litige portant sur un différend juridique qui met en jeu des intérêts individuels dignes de protection (ATF 149 I 146 consid. 3.3.1; 148 I 104 consid. 4.1; 144 I 181 consid. 5.3.2.1). En d'autres termes, l'art. 29a Cst. ne confère pas le droit à quiconque d'obtenir qu'un juge examine la constitutionnalité et la légalité de toute action de l'Etat, indépendamment des règles procédurales applicables (ATF 139 II 185 consid. 12.4 et les références; arrêt 2C_1060/2022 du 18 octobre 2023 consid. 3.3.3), et ce même si celle-ci a des effets indirects sur des particuliers.
8.2. Les critiques de la recourante basées sur l'art. 29a Cst. se confondent avec celles relatives à la reconnaissance de sa qualité pour recourir, c'est-à-dire qu'elles reviennent à affirmer que les juges cantonaux auraient violé les dispositions sur la qualité pour recourir applicables en l'espèce. Or, comme l'a constaté à bon droit le Tribunal cantonal (cf. supra consid. 7), l'intéressée ne possédait pas la qualité pour recourir devant l'instance précédente et, partant, il existait un motif procédural justifiant le refus d'entrer en matière prononcé dans l'arrêt attaqué. Le grief tiré de l'art. 29a Cst. est donc infondé.
Au regard de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (cf. art. 66 al. 1 et al. 5 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante et à celui de la Municipalité, ainsi qu'au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 10 janvier 2024
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
La Greffière : E. Jolidon