Right to costs in cantonal reclamation proceedingsGénéré par IA

2C_247/2022

Arrêt du 16 août 2022

IIe Cour de droit public

Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.
Greffière : Mme Kleber.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Gian Luigi Berardi, avocat, Fondation suisse du service social international (SSI),
recourant,

contre

Office cantonal de la population et des migrations du canton de Genève, route de Chancy 88, 1213 Onex.

Objet
réclamation; indemnité de dépens,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice du
canton de Genève, Chambre administrative,
du 17 février 2022 (ATA/169/2022).

Faits :

A.

Le 12 juillet 2019, l'Office cantonal de la population et des migrations du canton de Genève (ci-après: l'Office cantonal) a refusé une demande d'autorisation d'entrée et de séjour au titre du regroupement familial en faveur des membres de la famille de A.________. Représenté par un avocat, celui-ci a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif de première instance).
Le 15 septembre 2020, l'Office cantonal a annulé sa décision du 12 juillet 2019. De ce fait, A.________ a, le 28 septembre 2020, retiré son recours.
Par décision du 29 septembre 2020, le Tribunal administratif de première instance a pris acte du retrait du recours, a rayé la cause du rôle et dit qu'aucun émolument ne sera perçu.

B.

Le 15 (recte: 4) novembre 2020, A.________, agissant par son mandataire, a formé une réclamation contre la décision du 29 septembre 2020, considérant que c'était à tort qu'on ne lui avait pas accordé une indemnité de procédure. Il a également conclu à l'octroi d'une indemnité de procédure pour la procédure de réclamation.
Par jugement du 23 décembre 2020, le Tribunal administratif de première instance a admis la réclamation et a octroyé à A.________ une indemnité de procédure de 1'000 fr. à la charge de l'Etat de Genève, soit pour lui l'Office cantonal. Pour la procédure de réclamation elle-même, il a dit qu'il n'était pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure.
Contre le jugement du 23 décembre 2020, A.________, assisté de son conseil, a formé un recours auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice), en concluant à l'octroi d'une indemnité de procédure pour la procédure de réclamation, de même que pour la procédure devant la Cour de justice.
Par arrêt du 17 février 2022, la Cour de justice a rejeté le recours, mettant un émolument de 400 fr. à la charge de A.________ et n'allouant pas d'indemnité de procédure.

C.

Contre l'arrêt du 17 février 2022, A.________, représenté par son conseil, forme un recours en matière de droit public, subsidiairement un recours constitutionnel au Tribunal fédéral. Il conclut, pour les deux recours, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à la Cour de justice pour qu'elle lui octroie une indemnité de procédure dans le cadre de sa réclamation contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 29 septembre 2020, respectivement dans le cadre de son recours déposé contre ce jugement. A.________ sollicite en outre le bénéfice de l'assistance judiciaire.
La Cour de justice s'en est rapportée à justice quant à la recevabilité du recours et a persisté dans les considérants et le dispositif de son arrêt. L'Office cantonal n'a pas pris de conclusions et n'a pas formulé d'observations. A.________ a répliqué, en maintenant ses conclusions.
Le Tribunal fédéral a renoncé provisoirement à exiger une avance de frais et a indiqué au recourant qu'il serait statué ultérieurement sur sa demande d'assistance judiciaire.

Considérant en droit :

1.

1.1. La décision en matière de frais et dépens est une décision accessoire par rapport à la décision sur le fond, qui est soumise aux mêmes exigences de recevabilité (cf. ATF 138 III 94 consid. 2.2; 134 I 159 consid. 1.1; arrêts 2C_792/2017 du 6 juin 2018 consid. 1.1, non publié in ATF 144 I 208; 2D_35/2016 du 21 avril 2017 consid. 1.1).
En l'occurrence, l'objet du litige au fond avait trait à une demande d'autorisation d'entrée et de séjour au titre du regroupement familial en faveur des membres de la famille du recourant, soit une cause relevant du droit public (art. 82 let. a LTF). Le recourant fait par ailleurs valoir de manière soutenable qu'il pouvait se prévaloir d'un droit au regroupement familial fondé sur l'art. 8 CEDH, car il dispose d'un droit de séjour durable en Suisse en sa qualité de réfugié (cf. arrêt 2C_409/2018 du 23 janvier 2019 consid. 1.1). Il s'ensuit que la cause échappe au motif d'irrecevabilité de l'art. 83 let. c ch. 2 LTF et que la voie du recours en matière de droit public est ouverte. Le recours constitutionnel subsidiaire est partant irrecevable (art. 113 LTF a contrario).

1.2. Le recours, dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) rendue par un tribunal supérieur statuant en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et 2 LTF), a en outre été interjeté en temps utile (art. 100 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF). Le recourant, destinataire de l'arrêt attaqué, est particulièrement atteint par la décision entreprise et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification, de sorte qu'il a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Enfin, les conclusions prises, qui tendent exclusivement au renvoi de la cause à la Cour de justice sans autre conclusion sur le fond, sont admissibles (cf. ATF 134 III 379 consid. 1.3), dès lors que l'admission des griefs ne peut en l'occurrence conduire la Cour de céans qu'à renvoyer la cause aux juges précédents pour nouvelle décision (cf. infra consid. 3.8). Il convient donc d'entrer en matière.

2.

Le litige porte sur l'octroi d'une indemnité de procédure selon la loi genevoise du 12 septembre 1985 sur la procédure administrative (LPA; rsGE E 5 10).

2.1. Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. c, d et e LTF), le recours devant le Tribunal fédéral ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal (ou communal) en tant que tel. Il est uniquement possible de faire valoir que l'application du droit cantonal ou communal viole le droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels (cf. ATF 145 I 108 consid. 4.4.1; 142 III 153 consid. 2.5; 140 III 385 consid. 2.3; 138 V 67 consid. 2.2).

2.2. Le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante (art. 106 al. 2 LTF), c'est-à-dire s'il a été expressément soulevé et exposé de façon claire et détaillée (ATF 147 II 44 consid. 1.2; 146 IV 114 consid. 2.1; 143 II 283 consid. 1.2.2).

3.

Le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) sous l'angle du droit à une décision motivée et d'une application arbitraire de l'art. 87 al. 2 LPA, liée à l'absence de motivation.

3.1. Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. La motivation d'une décision est suffisante, au regard du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité ne doit toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter à ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent pertinents (ATF 146 II 335 consid. 5.1; 142 II 154 consid. 4.2; 139 IV 179 consid. 2.2; 138 I 232 consid. 5.1). L'essentiel est que la décision indique clairement les faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état de fait déterminant (ATF 141 IV 244 consid.1.2.1; 135 II 145 consid. 8.2). La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).
Le juge n'est pas toujours tenu de motiver la décision par laquelle il fixe le montant des dépens alloués à une partie obtenant totalement ou partiellement gain de cause dans un procès, ou l'indemnité allouée à l'avocat d'office; il est admis de façon générale que, lorsqu'il existe un tarif ou une règle légale fixant des minima et maxima, le juge ne doit motiver sa décision que s'il sort de ces limites ou si des éléments extraordinaires sont invoqués par la partie concernée, ou encore si le juge s'écarte d'une note de frais produite par l'intéressé et alloue une indemnité inférieure au montant habituel, en dépit d'une pratique bien définie (ATF 139 V 496 consid. 5.1; arrêt 9C_474/2021 du 20 avril 2022 consid. 6.2.3). Cette jurisprudence concerne le montant des dépens et non le principe de leur allocation.
En outre, cette jurisprudence ne s'applique que si le juge est saisi d'une procédure au fond, au terme de laquelle il fixe les frais et dépens. En revanche, lorsque l'objet du litige porte uniquement sur la question des frais et dépens, il appartient au juge de motiver sa décision en application de la jurisprudence susmentionnée relative à l'art. 29 al. 2 Cst. (arrêts 1C_58/2019 du 31 décembre 2019 consid. 2.2; 2D_35/2016 du 21 avril 2017 consid. 3.1).

3.2. Selon l'art. 87 LPA, la juridiction administrative qui rend la décision statue sur les frais de procédure et les émoluments (al. 1, première phrase). Elle peut, sur requête, allouer à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause, une indemnité pour les frais indispensables causés par le recours (al. 2). La juridiction administrative statue dans les limites établies par règlement du Conseil d'Etat et cela conformément au principe de proportionnalité (al. 3). Selon l'art. 6 du règlement genevois sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA; rsGE E 5 10.03), la juridiction peut allouer à une partie pour les frais indispensables occasionnés par la procédure, y compris les honoraires éventuels d'un mandataire, une indemnité de 200 à 10'000 fr. En dépit de sa formulation potestative ("Kannvorschrift"), l'art. 87 al. 2 LPA confère aux parties un véritable droit à l'allocation de dépens (cf. arrêts 2C_1010/2021 du 17 décembre 2021 consid. 8.2; 2D_35/2016 du 21 avril 2017 consid. 5 et les références citées).
Selon l'art. 87 al. 4 LPA, les frais de procédure, émoluments et indemnités arrêtés par la juridiction administrative peuvent faire l'objet d'une réclamation dans le délai de 30 jours dès la notification de la décision.

3.3. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité précédente que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1).

3.4. En l'espèce, le Tribunal administratif de première instance a admis la réclamation du recourant dirigée contre la décision du 29 septembre 2020 et lui a octroyé une indemnité à hauteur de 1'000 fr. pour la procédure ayant abouti au retrait du recours en matière de regroupement familial, mais a refusé de lui allouer une indemnité de procédure pour le travail effectué par son avocat dans le cadre de la réclamation elle-même.
La Cour de justice a confirmé cette décision, en notant que "[s]a jurisprudence est uniforme et consiste à ne pas allouer d'indemnité même en cas d'admission de la réclamation" (consid. 6 p. 5 s. de l'arrêt). Trois arrêts de la Cour de justice sont ensuite cités (ATA/1185 du 3 novembre 2015 consid. 6; ATA/7/2015 du 6 janvier 2015 et ATA/608/2012 du 11 septembre 212 consid. 4).
La Cour de justice a également relevé que le recourant n'avait pas obtenu gain de cause devant le Tribunal administratif de première instance, mais avait retiré son recours. Le Tribunal administratif de première instance avait considéré que si l'Office cantonal n'avait pas modifié sa décision, il aurait admis le recours. C'est pour ce motif qu'il avait admis la réclamation et accordé une indemnité de procédure au recourant. D'après la Cour de justice, cela ne signifiait pas que le recourant avait droit à une nouvelle indemnité de procédure pour la procédure de réclamation et il n'y avait pas lieu de modifier la jurisprudence constante à ce sujet (consid. 6 p. 6 de l'arrêt).

3.5. Le recourant estime que le renvoi à la jurisprudence et à une "pratique constante" ne constitue pas une motivation suffisante. Il souligne qu'il avait expressément exposé dans son recours que ladite jurisprudence n'était elle-même pas motivée et qu'elle n'était en outre pas uniforme s'agissant de l'octroi d'une indemnité de procédure pour la procédure de réclamation dans le cas où la personne obtenait gain de cause. Plus généralement, le recourant fait valoir qu'il est arbitraire de refuser sans argumentation une indemnité de procédure, alors que l'art. 87 al. 2 LPA prévoit un droit à une telle indemnité pour les frais indispensables causés par le recours lorsque la partie obtient gain de cause. Rien ne justifierait de s'écarter de ce principe dans le cadre d'une procédure de réclamation.

3.6. La Cour de justice a refusé l'octroi d'une indemnité de procédure en l'espèce en renvoyant à sa jurisprudence et à une pratique constante. Dans l'arrêt ATA/1185/2015 cité, la réclamation avait été rejetée, aucun émolument n'avait été perçu et aucune indemnité n'avait été allouée. Dans l'arrêt ATA/7/2015, la réclamation avait été admise et une indemnité de procédure refusée, avec la motivation suivante: "conformément à la pratique constante de la chambre de céans il ne sera pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité dans la présente cause" (consid. 4). Enfin, dans l'arrêt ATA/608/2012, la Cour de justice avait rejeté la réclamation et indiqué qu'aucun émolument ne serait perçu (consid. 4).
La Cour de justice a donc cité deux affaires dans lesquelles la réclamation avait été, au contraire de celle du recourant en l'espèce, rejetée, ce qui explique l'absence d'indemnité, et une affaire ne motivant pas le refus d'indemnité de procédure autrement que par la référence à une pratique constante. Sur cette base, il n'est pas possible de comprendre les raisons pour lesquelles la Cour de justice considère qu'il n'y a pas lieu d'octroyer une indemnité de procédure à une personne obtenant gain de cause avec l'aide d'un avocat dans le cadre d'une procédure de réclamation, alors qu'il est admis que l'art. 87 al. 2 LPA confère un droit à l'allocation de dépens.

3.7. La Cour de justice a aussi exposé que le recourant n'avait pas obtenu gain de cause dans la procédure relative au regroupement familial, mais qu'il avait retiré son recours. Il n'en demeure pas moins que le Tribunal administratif de première instance a fait droit à la réclamation du recourant et lui a alloué une indemnité de procédure. Le recourant a donc obtenu gain de cause dans la procédure de réclamation. S'il n'avait pas introduit cette procédure, il n'aurait pas obtenu de dépens, de sorte qu'elle était nécessaire à la reconnaissance de ses droits. Cette explication de la Cour de justice ne permet donc pas non plus de comprendre le refus d'indemnité pour la procédure de réclamation.

3.8. Il ressort de l'arrêt attaqué que la Cour de justice a pour pratique de ne pas percevoir d'émolument pour la procédure de réclamation, quelle qu'en soit l'issue. La Cour de justice n'a toutefois pas justifié le refus d'octroi d'une indemnité de procédure par parallélisme avec cette pratique. Elle n'a pas non plus exposé que l'art. 87 al. 2 LPA, qui parle des frais indispensables causés par le recours, ne s'appliquerait par principe pas à la voie de la réclamation. On ne peut non plus déduire de l'arrêt que la Cour de justice aurait estimé qu'une indemnité de procédure n'avait pas à être allouée en l'occurrence au motif que la cause ne présentait pas de difficulté.

3.9. En définitive, la motivation de la Cour de justice ne repose sur aucun motif objectif. Elle est partant non seulement contraire à l'art. 29 al. 2 Cst., mais également arbitraire (cf. arrêt 4D_37/2018 du 5 avril 2019 consid. 5.1).
Dans ces conditions, il convient d'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer la cause à la Cour de justice pour qu'elle se prononce à nouveau sur les dépens. A défaut d'un motif objectif justifiant de s'écarter de l'art. 87 al. 2 LPA, qui doit être exposé clairement, il appartiendra à la Cour de justice d'octroyer au recourant une indemnité appropriée à titre de dépens.

4.

4.1. L'annulation de l'arrêt attaqué et le renvoi de la cause revient à donner entièrement gain de cause au recourant (cf. ATF 141 V 281 consid. 11.1; 137 V 210 consid. 7; arrêt 2C_60/2011 du 12 mai 2011 consid. 2).

4.2. La LTF prévoit qu'en règle générale, la partie qui succombe supporte les frais judiciaires et verse une indemnité de dépens à la partie ayant obtenu gain de cause (cf. art. 66 al. 1 et art. 68 al. 1 et 2 LTF; arrêts 5A_494/2015 du 18 janvier 2016 consid. 5; 4A_425/2012 du 26 février 2013 consid. 4.1, non publié in ATF 139 III 120).
Bien que l'Office cantonal se soit abstenu de prendre position, il doit être considéré comme ayant succombé, dès lors que la décision est modifiée à son détriment (cf. ATF 123 V 156 consid. 3; arrêts 5A_494/2015 du 18 janvier 2016 consid. 5; 4A_425/2012 du 26 février 2013 consid. 4.1, non publié in ATF 139 III 120 consid. 4.1). Le canton de Genève, qui défend un intérêt patrimonial dans la procédure de réclamation en matière de frais et dépens (cf. arrêt 2C_792/2017 du 6 juin 2018 consid. 6, non publié in ATF 144 I 208), supportera donc les frais judiciaires (art. 66 al. 1 et 4 LTF).
Il versera en outre des dépens au recourant, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un avocat (art. 68 al. 1 et 3 LTF). La demande d'assistance judiciaire est partant sans objet.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.

2.

Le recours en matière de droit public est admis. L'arrêt de la Cour de justice du 17 février 2022 est annulé. La cause est renvoyée à cette autorité pour qu'elle statue dans le sens des considérants.

3.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du canton de Genève.

4.

Une indemnité de 2'000 fr., à payer à l'avocat du recourant à titre de dépens, est mise à la charge du canton de Genève pour la procédure devant le Tribunal fédéral.

5.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à l'Office cantonal de la population et des migrations et à la Cour de justice du canton de Genève, Chambre administrative.

Lausanne, le 16 août 2022

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

La Greffière : E. Kleber