2C_229/2015
{T 0/2}
Arrêt du 31 mars 2016
IIe Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Zünd, Président,
Donzallaz et Haag.
Greffière : Mme Jolidon.
Participants à la procédure
X.________ SA,
représentée par Me Charlotte Gagliardi, avocate,
recourante,
contre
Objet
Projet de développement régional; subventionnement d'une cave d'affinage centralisée et d'un concept de marketing,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 6 février 2015.
En 2008, la Commission agricole A.________ (ci-après: la Commission agricole), qui regroupe les communes de B.________, E.________ et C.________, a été fondée afin de conduire des projets agricoles régionaux. Constatant une forte dégradation de la situation des producteurs de lait, elle a établi un projet de développement régional pour E.________ (ci-après: le projet de développement) destiné à valoriser la filière du lait de cette région. Ce projet est composé de 46 projets partiels (promotion et marketing, transformation des locaux des fromageries, places et installations de traite, etc.). Après avoir obtenu le préavis positif du canton du Valais à l'intention de l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après: l'Office fédéral) le 14 juillet 2011, l'approbation de l'étude préliminaire par cet office le 29 septembre 2011 et l'accord de principe de celui-ci à poursuivre le projet dans sa phase de documentation, la décision du Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après : le Conseil d'Etat) le 25 avril 2012 et les décisions des trois communes partenaires au projet de développement octroyant des contributions financières en faveur de l'étude de planification, ainsi que la décision de la Confédération du 5 octobre 2012 accordant une participation comparable (art. 105 al. 2 LTF), la Commission agricole a élaboré la planification dudit projet qui a été mise en consultation publique dans le Bulletin officiel du 22 juillet 2013.
X.________ SA, sise à D.________, s'est opposée à deux des projets partiels de promotion et de marketing. Ils concernent la Société coopérative Y.________ respectivement la société coopérative Z.________ exploitant un point de vente directe de produits régionaux à B.________. X.________ SA estimait que l'octroi de subventions pour ces deux projets engendrerait une atteinte à la neutralité concurrentielle, neutralité imposée par l'art. 89a de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (loi sur l'agriculture, LAgr; RS 910.1).
Par décision du 18 juin 2014, le Conseil d'Etat a estimé que l'opposition de X.________ SA était irrecevable, celle-ci n'ayant pas qualité pour former opposition car elle ne pouvait être qualifiée de société artisanale au sens des art. 89a LAgr et 13 al. 4 de l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l'agriculture (ordonnance sur les améliorations structurelles, OAS; RS 913.1), compte tenu de son chiffre d'affaires (78.5 millions de fr. en 2012) et de la taille de ses effectifs (salaires comptabilisés de plus de 7.27 millions de fr. en 2012). Le Conseil d'Etat a alors adopté les objectifs du projet de développement contesté et autorisé la poursuite de l'étude des projets partiels contestés.
Le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après : le Tribunal cantonal) a rejeté, le 6 février 2015, le recours de X.________ SA, estimant que la décision d'irrecevabilité attaquée était justifiée. Après avoir procédé à l'interprétation des art. 89a LAgr et 13 OAS et de la notion d'entreprise artisanale, il a confirmé que la taille et les effectifs de X.________ SA étaient éloignés de ceux que l'on pouvait attendre d'une entreprise artisanale. Il a néanmoins estimé que ces deux éléments ne suffisaient pas à définir l'entreprise artisanale et qu'il fallait tenir compte de l'interprétation téléologique des normes topiques: le principe de neutralité concurrentielle avait pour but d'empêcher le développement d'une concurrence déloyale entre les bénéficiaires des mesures d'aide au financement dans l'agriculture et les "entreprises artisanales directement concernées" (selon les termes de ces deux dispositions); il a dès lors estimé que, pour pouvoir invoquer une distorsion de la concurrence par rapport à un projet, il fallait que l'entreprise artisanale concurrencée réalise une part importante de son chiffre d'affaires dans le domaine affecté par la mesure. Or, si X.________ SA déployait ses activités commerciales dans la région visée par le projet de développement pour des produits fromagers semblables, les projets partiels contestés n'auraient qu'une influence minime sur les activités commerciales de cette société: la filière de commercialisation de fromage valaisan au lait cru représentait, en 2012, 16% du chiffre d'affaires de X.________ SA; sur les 3'853 tonnes de fromage commercialisé cette année-là, 20% étaient des fromages valaisans au lait cru, soit environ 770 tonnes; le projet de développement concernait un volume potentiel de fromage au lait cru de 120 tonnes, c'est-à-dire un volume six fois moins important que la production réalisée par X.________ SA et équivalent à 2.6% de son chiffre d'affaires. Partant, celle-ci n'était pas habilitée à invoquer une violation du principe de neutralité concurrentiel.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, X.________ SA demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision du 6 février 2015 du Tribunal cantonal, de lui reconnaître la qualité pour faire opposition au projet de développement contesté publié dans le bulletin officiel en juillet 2013 du canton du Valais, puis principalement de renvoyer la cause au Conseil d'Etat afin qu'il statue sur le fond de la cause, subsidiairement de renvoyer la cause au Tribunal cantonal afin qu'il statue au sens des considérants. Elle invoque une violation des art. 89a LAgr et 13 OAS, ainsi que des principe de la liberté économique (art. 27 Cst.) et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
Le Service de l'agriculture du canton du Valais conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. La Commission agricole a renoncé à se déterminer, tout en précisant qu'elle estimait correct l'arrêt attaqué. Le Tribunal cantonal a également renoncé à déposer des observations. L'Office fédéral a souligné que la procédure de constatation de neutralité concurrentielle était de la compétence des cantons.
X.________ SA a persisté dans ses conclusions par écriture du 18 août 2015.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 140 IV 57 consid. 2 p. 60).
1.1. L'art. 86 al. 1 let. d LTF prévoit que le recours en matière de droit public est recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
En vertu de l'art. 33 let. i LTAF, le recours auprès du Tribunal administratif fédéral est recevable contre les décisions d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral. L'art. 166 al. 2 LAgr dispose que les décisions des offices, des départements et les décisions cantonales de dernière instance relatives à l'application de la loi sur l'agriculture et de ses dispositions d'exécution peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral, à l'exception des décisions cantonales portant sur des améliorations structurelles. Sous le titre 5 "Amélioration des structures", l'art. 93 LAgr énumère les améliorations pour lesquelles des contributions peuvent être octroyées; parmi celles-ci figurent les projets en faveur du développement régional et de la promotion des produits indigènes et régionaux auxquels l'agriculture participe à titre prépondérant (let. c). Un projet de développement tel que celui en cause dans la présente affaire est donc considéré comme une amélioration structurelle au sens de l'art. 166 al. 2 LAgr; le recours au Tribunal administratif fédéral est donc exclu en vertu de cette disposition. En conséquence, le présent recours est recevable au regard de l'art. 86 al. 1 let. d LTF.
1.2.
1.2.1. Selon l'art. 83 let. k LTF, le recours en matière de droit public est irrecevable contre les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit. Lorsque les conditions de recevabilité du recours en matière de droit public ne sont pas immédiatement données, il appartient à la partie recourante d'exposer en quoi les conditions d'ouverture de cette voie de droit sont données, en particulier en quoi elle a qualité pour recourir (cf. art. 42 al. 2 LTF; ATF 135 III 46 consid. 4 p. 47; 134 II 45 consid. 2.2.3 p. 48; cf. aussi, en matière de subventions, arrêt 2C_238/2013 du 19 mars 2013 consid. 2).
Sur le fond, la cause a trait à l'aide financière requise pour le projet de développement de E.________. Or, il n'est pas évident qu'il existe un droit aux contributions en cause puisque ni l'arrêt attaqué ni le recours n'exposent les conditions posées quant à l'octroi de ces subventions; l'arrêt attaqué a traité uniquement de la question de la neutralité concurrentielle du projet (art. 89a LAgr et 13 OAS) pour arriver à la conclusion que la recourante n'avait pas la qualité pour faire opposition, ce qui constituait l'objet du litige devant le Tribunal cantonal. La recourante devait donc démontrer que la législation topique donne un droit à cet octroi, ce qu'elle n'a pas fait. Partant, le recours est irrecevable. Il le serait aussi de toute façon sur la base de l'art. 83 let. k LTF, comme cela est démontré ci-dessous.
1.2.2. Selon la jurisprudence, il existe un droit à la subvention lorsque la législation elle-même précise de manière suffisamment concrète les conditions d'octroi de la prestation, sans laisser à l'appréciation de l'autorité d'application le soin de déterminer si un montant sera ou non alloué (cf. ATF 138 II 191 consid. 4.2.4 p. 200; 116 Ib 312; 110 Ib 152; arrêts 2C_360/2012 du 17 août 2012 consid. 1.1; 2C_762/2008 du 8 mai 2009 consid. 1.1). Si les conditions d'octroi sont suffisamment précises, il existe un droit à la subvention même si l'autorité dispose, dans le cadre de ces dispositions, d'une certaine marge de manoeu-vre, notamment pour fixer le montant de l'aide (ATF 110 Ib 297 consid. 1 p. 300). Les termes utilisés par le législateur ne sont pas toujours décisifs. La jurisprudence a reconnu à de nombreuses reprises l'existence d'un droit découlant de la législation fédérale, alors que le texte légal employait le mot "peut" ("Kann-Vorschrift") qui implique, a priori, une liberté d'appréciation (ATF 118 V 19 consid. 3a p. 19, 116 V 319 consid. 1c p. 319 et les références citées). Peu importe, par ailleurs, que les conditions dont dépend l'octroi de la subvention figurent dans une loi ou dans une ordonnance ou qu'elles résultent de plusieurs textes, telles une loi fédérale et son ordonnance d'application (ATF 117 Ib 227 consid. 2a p. 227). Une subvention qui ne peut être octroyée que dans des limites budgétaires n'exclut pas l'existence d'un droit, même si pareille situation est plutôt un indice en sens contraire (arrêt 2C_735/2014 du 7 août 2015 consid. 1.2.2; ZBl 2012 617, 2C_461/2011 du 9 novembre 2011 consid. 1).
1.2.3. En la matière, l'octroi d'une contribution fédérale est subordonné au versement d'une contribution cantonale sous la forme d'une prestation pécuniaire à fonds perdu qui doit s'élever, pour les projets de développement régional, au moins à 80% de la contribution (art. 20 al. 1 let a OAS). Ainsi, il existe en réalité deux aides, soit la fédérale et la cantonale, la première ne pouvant être allouée que si la seconde l'est (cf. YVES DONZALLAZ, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome 1, 2004, n° 1463, p. 552). A cet égard, on mentionnera que pas plus le recours que l'arrêt attaqué ne distinguent ces deux subventions; ils ne traitent tous les deux que des dispositions fédérales.
1.3.
1.3.1. Selon l'art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités (loi sur les subventions, LSu; RS 616.1), sont des aides financières les avantages monnayables accordés à des bénéficiaires étrangers à l'administration fédérale aux fins d'assurer ou de promouvoir la réalisation d'une tâche que l'allocataire a décidé d'assumer.
Dans les limites des crédits approuvés, la Confédération octroie des contributions pour, notamment, le soutien de projets en faveur du développement régional et de la promotion des produits indigènes et régionaux auxquels l'agriculture participe à titre prépondérant (art. 93 al. 1 let. c LAgr).
Le message du Conseil fédéral ne contient pas d'élément susceptible de trancher la question d'un éventuel droit à ces subventions. En effet, la let. c de l'art. 93 al. 1 LAgr a été proposée, sur le principe, par la Commission fédérale en charge du projet de loi et sa teneur résulte de la proposition d'un parlementaire (BO 2003 CN 642). Ceci relevé, on peut constater que cette disposition va dans le sens de la négation d'un droit à une subvention, puisque cette aide ne se fait que dans la limite des crédits à disposition. Néanmoins, la formulation de l'article qui n'est pas potestative (elle est en "Ist-Form") serait plutôt un indice allant en sens contraire, soit de l'existence d'un droit.
1.3.2. L'ordonnance sur les améliorations structurelles règle l'octroi d'aides financières pour des améliorations structurelles sous forme d'une aide à l'investissement; cette aide comprend les contributions fédérales (contributions) et les crédits d'investissements (art. 1 OAS) Selon l'art. 11 al. 1 let. c OAS, les projets de développement régional et de promotion de produits indigènes et régionaux sont des mesures collectives (mais pas des mesures collectives d'envergure et ils ne tombent donc pas sous le coup de l'art. 88 LAgr). L'art. 11a OAS prévoit:
"
1 Les projets de développement régional doivent comprendre des mesures destinées à créer de la valeur ajoutée dans l'agriculture et des mesures destinées à renforcer la collaboration entre l'agriculture et les branches connexes, notamment l'artisanat, le tourisme, l'économie du bois ou l'économie forestière.
2 En plus des mesures mentionnées à l'al. 1, ils peuvent également porter sur des mesures visant à répondre à des préoccupations d'intérêt public avec des aspects écologiques, sociaux ou culturels.
3 Les mesures prises dans le cadre d'un projet doivent être axées sur une approche intégrée quant au fond et coordonnées avec le développement régional et l'aménagement du territoire.
4 L'agriculture participe à titre prépondérant à un projet lorsque:
Selon l'art. 89a LAgr, le projet ne doit pas avoir d'incidence sur la concurrence pour les entreprises artisanales directement concernées de la zone d'activité déterminante sur le plan économique (al. 1); avant d'adopter le projet, le canton vérifie si la neutralité concurrentielle est assurée (al. 2). Aux termes de l'art. 13 OAS, une aide à l'investissement pour des mesures au sens, notamment, de l'art. 93 al. 1 let. c LAgr n'est octroyée que si, dans la région d'approvisionnement pertinente au plan économique, aucune entreprise artisanale directement concernée au moment de la publication de la requête n'est disposée et à même d'accomplir la tâche prévue de manière équivalente ou de fournir une prestation de service équivalente (al. 1); pour les projets engendrant des effets notables sur la concurrence, le canton peut auditionner les entreprises artisanales directement concernées et leurs organisations artisanales et les associations professionnelles dans la région d'approvisionnement pertinente au plan économique (al. 2); avant d'approuver le projet, le canton publie les demandes concernant les mesures visées à l'al. 1 dans la feuille d'avis officielle du canton (al. 3).
Il ressort de ces dispositions que les critères sur lesquels le projet doit porter, soit la création d'une certaine valeur ajoutée dans l'agriculture et de mesures destinées à renforcer la collaboration entre l'agriculture et les branches connexes, sont définis de façon large. Il en résulte que des plans très variés peuvent y répondre. Les différents projets partiels (promotion et marketing, amélioration de logement, locaux de transformation, structures d'agritourisme, mandats spéciaux relatifs à l'énergie, etc.) composant le projet de développement régional ici en cause en attestent d'ailleurs. Les Commentaires et instructions de l'Office fédéral relatifs à l'ordonnance sur les améliorations structurelles dans l'agriculture détaillent les exigences auxquelles un projet de développement régional doit répondre. Cela prouve que l'application de la loi nécessite des précisions, les critères légaux étant peu précis, ce qui a pour incidence que l'autorité d'application dispose d'une marge de manoeuvre certaine. En outre, si la loi impose d'examiner l'éventuelle incidence des plans prévus sur la concurrence, elle ne dit pas sur quels critères l'autorité administrative doit se fonder pour ce faire. Dès lors, l'autorité administrative dispose, à cet égard également, d'un pouvoir d'appréciation relativement important, ce qui tend à nier l'existence d'un droit à l'aide financière.
1.3.3. Les contributions octroyées pour des projets de développement sont fonction des frais engendrés par ceux-ci. D'après l'art. 15b OAS, ces frais sont convenus spécifiquement pour chaque mesure prise dans le cadre du projet: la documentation nécessaire à l'élaboration de projets donne droit à une contribution (al. 1); ces frais sont établis selon l'intérêt de l'agriculture, y compris les secteurs connexes intégrés directement au projet, et d'autres intérêts publics (al. 2). L'art. 16 al. 1 let. a OAS définit les taux de contribution maximaux applicables aux améliorations foncières et aux projets de développement régional qui vont pour ceux-ci de 34 à 40 % suivant la zone géographique (plaine, colline, montagne) comprise dans le projet. Dans le cadre de projets de développement régional, ces taux peuvent être majorés de trois points de pourcentage pour la facilitation de l'exploitation agricole (art. 17 al. 1 let. a OAS). Ainsi, l'autorité d'application de la loi bénéficie d'un pouvoir d'appréciation important pour déterminer les frais qui seront subventionnés, puisque ceux-ci ne sont pas définis par le texte légal, ce qui va à nouveau dans le sens de l'absence d'un droit à une aide financière.
1.4. L'examen de la procédure d'approbation des projets, comme on va le voir ci-dessous, confirme l'absence de droit aux subventions.
1.4.1. L'art. 97 LAgr décrit cette procédure, délimite les compétences formelles des cantons et de la Confédération à cet égard et coordonne la procédure d'approbation des projets. Ainsi, les demandes de contributions doivent être adressées au canton qui approuve les projets d'améliorations foncières, de bâtiments ruraux et de développement régional pour lesquels la Confédération accorde des contributions (al. 1); le canton examine le projet et il le soumet à temps à l'Office fédéral de l'agriculture (al. 2) qui doit émettre uniquement un avis (cf. art. 23 OAS); le canton met alors le projet à l'enquête publique et fait paraître un avis dans l'organe cantonal des publications officielles (al. 3); l'Office fédéral consulte au besoin d'autres autorités fédérales dont le champ d'activité est concerné par le projet; il indique au canton les conditions et les charges auxquelles est subordonné l'octroi d'une contribution (al. 5); le Conseil fédéral spécifie les projets ne devant pas être soumis à l'approbation de l'Office fédéral (al. 6; cf. art. 24 OAS); l'Office fédéral ne décide de l'octroi d'une contribution fédérale qu'une fois que le projet est exécutoire (al. 7).
L'avis préalable de l'Office fédéral obtenu, dans les cas où celui-ci est nécessaire, le canton peut lui envoyer sa demande de contribution, dans laquelle il doit renseigner sur les circonstances déterminantes pour le calcul des contributions; la demande doit contenir différentes pièces dont les décisions exécutoires relatives à l'approbation du projet et à l'octroi de l'aide financière du canton (art. 25 al. 1 et al. 2 let. a OAS). L'Office fédéral vérifie alors si le projet est conforme à la législation fédérale et s'il remplit les conditions et les charges fixées dans son avis et s'assure qu'il est approprié du point de vue de l'agriculture et au plan technique et conceptuel (art. 26 OAS). Il alloue la contribution au canton par voie de décision ou par le biais d'une convention (art. 27 OAS) et il détermine alors les conditions et les charges nécessaires (art. 27a OAS).
1.4.2. Ces dispositions mentionnent l' "approbation" du projet par le canton et l' "avis"que doit émettre l'Office fédéral quant au projet de développement, office qui doit, en outre, vérifier que celui-ci soit "approprié du point de vue de l'agriculture et au plan technique et conceptuel". Ces termes démontrent à nouveau le pouvoir d'appréciation dont disposent les autorités administratives. De plus, dans son avis, l'Office fédéral a la possibilité d'énoncer des conditions et les charges auxquelles est subordonné l'octroi d'une contribution. Ainsi, les dispositions relatives à la procédure de décision d'octroi de contributions vont également dans le sens d'une absence d'un droit à celles-ci.
1.5. Compte tenu des éléments qui précèdent, on constate que les conditions d'octroi de l'aide financière pour un projet de développement régional sont laissées pour une partie importante à l'appréciation des autorités d'application de loi. En conséquence, il n'existe pas un droit à une telle aide. Partant, le recours en matière de droit public est irrecevable, en vertu de l'art. 83 let. k LTF
Reste à examiner si la voie du recours constitutionnel subsidiaire (cf. art. 113 ss LTF), qui peut uniquement être formé pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF), est ouverte. Pour que tel soit le cas, il faut toutefois que la recourante ait, en vertu de l'art. 115 let. b LTF, un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée. Or, le principe de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.), invoqué par la recourante, ne confère pas à lui seul une position juridiquement protégée. En revanche, en tant que la recourante invoque la violation de sa liberté économique, elle a la qualité pour recourir et la voie du recours constitutionnel subsidiaire est ouverte.
3.1. La recourante prétend que, sur la base de la liberté économique (art. 27 Cst.), la qualité pour recourir (recte: la qualité pour faire opposition) devrait lui être reconnue. Elle cite, à cet égard, un auteur (ETIENNE POLTIER, Les subventions in: Andreas Lienhard (éd.), Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band X, Finanzrecht, p. 343 ss, n° 197, p. 437), selon lequel la légitimation à recourir devrait sans doute être admise dans le cas d'un concurrent qui fait valoir que la subvention octroyée rompt l'équilibre concurrentiel. Puis, la recourante tend à démontrer qu'elle possède la qualité de concurrente directe du projet de développement contesté.
3.2. L'objet du litige a trait à la qualité pour former opposition dans le cadre de l'enquête publique prévue par l'art. 13 al. 3 OAS (cf. art. 89a LAgr) destinée à s'assurer de la neutralité concurrentielle du projet envisagé.
Lorsque la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (loi sur l'aménagement du territoire, LAT; RS 700) a intégré des nouvelles possibilités d'activité en zone agricole et la loi sur l'agriculture a étendu le concept d'activité agricole, la question de la concurrence avec d'autres secteurs économiques qui ne pourraient pas bénéficier des aides octroyées aux agriculteurs s'est posée. Ceci explique l'art. 13 OAS qui énonce le principe de neutralité concurrentielle à laquelle est subordonné un soutien de l'Etat (Message du 1er février 2012 concernant l'évolution future de la politique agricole dans les années 2014 à 2017, FF 2012 1857 ss ch. 1.3.4; DONZALLAZ, op. cit., n° 1394 ss, p. 531). Dans ce cadre, la possibilité de faire opposition a été octroyée aux personnes susceptibles de se trouver en concurrence avec les bénéficiaires des aides en cause, soit les entreprises artisanales directement concernées dans la région d'approvisionnement pertinente au plan économique (art. 13 al. 4 OAS). Est donc déterminante à cet égard la notion d'entreprise artisanale. On ne voit dès lors pas en quoi la liberté économique pourrait octroyer à la recourante la qualité pour faire opposition en application de l'art. 13 al. 4 OAS. L'auteur cité n'est d'aucun secours à la recourante. En effet, sa supposition (cf. consid. 3.1) quant à la légitimation à recourir est avancée par rapport au critère de l'intérêt digne de protection, critère applicable pour déterminer la qualité pour recourir dans le cadre du recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. c LTF). L'auteur précise ce point dans son article (ETIENNE POLTIER, op. cit. n° 196 p. 437). Or, n'est pas en cause la qualité pour recourir devant le tribunal de céans mais, comme susmentionné, la qualité pour former opposition dans le cadre de l'enquête publique relative à la neutralité concurrentielle, qualité subordonnée à la qualité d'entreprise artisanale. Le grief doit dès lors être rejeté.
Compte tenu des considérants qui précèdent, le recours, traité comme recours constitutionnel subsidiaire, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).
Le recours, traité comme recours constitutionnel subsidiaire, est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué à la mandataire de la recourante, au Conseil d'Etat du canton du Valais, à la Commission agricole A.________, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et à l'Office fédéral de l'agriculture.
Lausanne, le 31 mars 2016
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Zünd
La Greffière : Jolidon