Art. 29 al. 2 Cst.; right to be heard and anticipatory assessment of evidence; where an evidentiary offer is capable of influencing the outcome, the authority must address its refusal, at least implicitly, in its reasoning. A breach is not cured merely because other evidence was discussed, if a specific and potentially decisive witness request remains unexamined. The current-interest requirement under Art. 89 al. 1 LTF is satisfied where an already-lifted measure continues to produce cost effects. Federal review is confined to whether the lower instance's reasoning discloses a non-arbitrary appraisal of the excluded evidence and whether the defect can still be remedied on appeal (consid. 1.2, 5.1-5.3).
2C_146/2023
Arrêt du 25 octobre 2023
IIe Cour de droit public
Composition
Mmes et M. les Juges fédéraux
Aubry Girardin, Présidente, Hänni et Hartmann.
Greffier : M. Rastorfer.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Alex Rüedi, avocat,
recourant,
contre
Objet
séquestre et mise en quarantaine de chiots (épizooties),
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, du 3 février 2023 (CDP.2022.234-DIV/yr).
A.________ est domicilié dans la localité neuchâteloise de U.________, où il élève des chiens de race rottweiler.
Le 22 novembre 2021, l'Administration fédérale des douanes a informé le Service de la consommation et des affaires vétérinaires du canton de Neuchâtel (ci-après: le Service cantonal) que, le matin même, A.________ avait, au volant de son véhicule, franchi à 01h22 la frontière franco-suisse à V.________, qu'il avait été interpellé à 01h30 devant son domicile par deux agents des douanes et que ceux-ci avaient découvert, dans le coffre de son véhicule, répartis dans deux cartons, sept chiots de race rottweiler âgés d'environ 5 semaines, non identifiés au moyen d'une puce électronique, mais prétendument nés en Suisse. Soupçonnant une importation illégale des chiots depuis la France, les agents avaient procédé à leur séquestre en tant que gage douanier au domicile de l'intéressé avec interdiction d'en disposer.
B.a. Le 23 novembre 2021, le Service cantonal a procédé à un contrôle chez A.________, au terme duquel il a séquestré préventivement les sept chiots, faute de pouvoir en connaître avec certitude l'origine.
B.b. Par décision du 25 novembre 2021, le Service cantonal a confirmé le séquestre préventif des sept chiots de race rottweiler, probablement nés le 22 octobre 2021, sans identification, propriété de A.________, et a ordonné leur mise en quarantaine jusqu'au 22 mars 2022. Les frais de séquestre et de pension, ainsi que les frais et risques liés à la quarantaine, ont été mis à la charge de l'intéressé. Au vu du dossier (absence de puce électronique et de passeport, absence d'attestation pour la rage, absence de notification dans le système TRACES, chiots âgés de 56 jours sans leur mère), les conditions d'importation n'étaient pas remplies et le risque de rage ne pouvait pas être exclu.
B.c. A.________ a interjeté recours contre la décision précitée auprès du Département du développement territorial et de l'environnement du canton de Neuchâtel (ci-après: le Département cantonal).
Lors de la procédure de recours, A.________ a produit une décision du 11 mars 2022 de l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières. A teneur de cette décision, ledit Office déclarait abandonner la procédure pénale administrative introduite contre l'intéressé pour infractions aux lois fédérales sur les douanes, sur la taxe sur la valeur ajoutée, sur la protection des animaux et sur les épizooties, pour avoir notamment importé sans annonce sept chiots de race rottweiler, au motif que "sur la base des actes, un comportement pénalement punissable ne p[ouvait] pas être reproché à A.________".
Le 24 mars 2022, le Service cantonal a levé avec effet immédiat la mesure de séquestre et de mise en quarantaine des chiots ordonnée dans sa décision du 25 novembre 2021.
B.d. Par décision du 17 juin 2022, le Département cantonal a rejeté le recours formé par A.________. Par arrêt du 3 février 2023, le Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours interjeté par l'intéressé contre la décision précitée et a confirmé celle-ci.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du 3 février 2023 du Tribunal cantonal, de dire que la mesure de séquestre était injustifiée et de laisser les frais du séquestre et de la procédure administrative à la charge du Service cantonal.
Le Tribunal cantonal et le Département cantonal concluent au rejet du recours. Le Service cantonal s'en remet à l'appréciation du Tribunal fédéral. Le recourant n'a pas déposé d'observations finales.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 147 I 333 consid. 1).
1.1. L'arrêt attaqué est une décision finale (art. 90 LTF), rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Il peut donc en principe faire l'objet d'un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.
1.2. L'art. 89 al. 1 LTF exige notamment que le recourant ait un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. c). Selon la jurisprudence, cet intérêt doit être actuel et exister tant au moment du dépôt du recours qu'à celui où l'arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 et les arrêts cités).
En l'occurrence, quand bien même la mesure de séquestre et de mise en quarantaine des sept chiots du recourant, ordonnée par décision du Service cantonal du 25 novembre 2021 puis confirmée successivement par décision du 17 juin 2022 du Département cantonal et par arrêt du 3 février 2023 du Tribunal cantonal, a été levée le 24 mars 2022 et que l'intéressé a, depuis lors, pu récupérer ses chiots, il conserve un intérêt actuel et pratique à contester le bien-fondé de ladite mesure, dès lors que de celle-ci découlent des frais ayant été mis à sa charge (cf. arrêt 2C_470/2021 du 22 novembre 2021 consid. 4.1). Il convient dès lors d'admettre que l'intéressé dispose encore à ce jour d'un intérêt actuel digne de protection à obtenir l'annulation de la décision attaquée, afin de ne pas avoir à supporter les frais liés au séquestre et à la mise en quarantaine de ses chiots.
1.3. Pour le surplus, le recours a été interjeté en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et en la forme prévue (art. 42 LTF). Il est donc recevable.
2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), sous réserve des exigences de motivation figurant à l'art. 106 al. 2 LTF. Aux termes de cet alinéa, le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux que si ce grief a été invoqué et motivé par la partie recourante, à savoir exposé de manière claire et détaillée (cf. ATF 146 I 62 consid. 3; 142 I 99 consid. 1.7.2).
2.2. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si les faits ont été constatés de façon manifestement inexacte - ce qui correspond à la notion d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 145 V 188 consid. 2 et les arrêts cités). Le recourant qui entend s'écarter des constatations de l'autorité précédente doit expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception prévue par l'art. 105 al. 2 LTF seraient réalisées (cf. art. 97 al. 1 LTF).
Le présent litige revient à se demander si c'est à juste titre que le Tribunal cantonal a confirmé la décision du Département cantonal du 17 juin 2022, confirmant elle-même la décision du Service cantonal du 25 novembre 2021 ordonnant le séquestre et la mise en quarantaine jusqu'au 22 mars 2022 des sept chiots appartenant à A.________ et mettant à la charge de ce dernier les frais liés à cette mesure.
Avant d'examiner les griefs du recourant, il convient d'exposer le cadre légal sur la base duquel a été ordonnée la mesure contestée, soit l'art. 37 de l'ordonnance du 18 novembre 2015 réglant les échanges d'importation, de transit et d'exportation d'animaux et de produits animaux avec les Etats membres de l'UE, l'Islande et la Norvège (OITE-UE; RS 916.443.11).
Conformément à l'art. 37 OITE-UE, si des animaux ou des produits animaux ne remplissent pas les conditions d'importation, de transit ou d'exportation, l'autorité cantonale compétente prend les mesures nécessaires pour protéger la santé humaine et animale (al. 1). L'autorité peut émettre une décision exigeant notamment le refoulement et le séquestre des animaux ou des produits animaux, ou la mise à mort des animaux; l'autorité qui a ordonné un séquestre héberge les animaux séquestrés à l'endroit qu'elle aura désigné aux frais et aux risques de la personne qui a commis l'infraction (al. 3).
Dans un grief formel qu'il convient d'examiner en premier lieu (ATF 141 V 557 consid. 3), le recourant, invoquant l'art. 29 al. 2 Cst., se plaint d'une violation de son droit d'être entendu en lien avec le rejet, par le Service cantonal, de ses offres de preuve visant notamment à établir qu'il n'avait pas traversé la frontière avec ses chiots, parmi lesquelles l'audition de sa fille qui l'accompagnait le jour des faits. Il reproche en particulier au Tribunal cantonal d'avoir avalisé une telle violation, sans toutefois exposer en quoi le rejet de l'audition requise s'avérait justifié sous l'angle du droit d'être entendu.
5.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les arrêt cités).
Le droit d'être entendu impose également à l'autorité judiciaire de motiver ses décisions, afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer son droit de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 142 II 154 consid. 4.2 et les arrêts cités). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 et les arrêts cités).
Le Tribunal fédéral peut exceptionnellement réparer une violation du droit d'être entendu s'il dispose d'un libre pouvoir de cognition et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le justiciable (ATF 146 III 97 consid. 3.5.2; 142 III 48 consid. 4.3).
5.2. En l'occurrence, il ressort des constatations de l'arrêt attaqué que, devant le Service cantonal, le recourant a formulé diverses réquisitions de preuves - soit une analyse sanguine permettant d'établir la filiation des chiots, l'audition de sa fille qui était présente au moment des faits et le visionnage d'images de vidéosurveillance susceptibles de prouver qu'il avait été interpellé devant son domicile par les agents de douane à 1h39 et non 1h30 - qui ont toutes été refusées par ledit Service. Dans sa décision sur recours du 17 juin 2022, le Département cantonal a conclu que ce refus ne violait pas le droit d'être entendu du recourant dès lors que celui-ci avait pu s'exprimer en personne lors du séquestre de ses chiots et que sa demande d'établissement du lien de filiation desdits animaux par le biais de prises de sang n'aurait de toute façon pas permis d'établir s'il avait traversé la frontière franco-suisse avec ceux-ci. Dans son arrêt attaqué, le Tribunal cantonal a considéré que la motivation précitée était brève mais suffisante du point de vue du droit à une décision motivée, et a confirmé la conclusion du Département cantonal en retenant, d'une part, que l'établissement de la propriété des chiots et de leur filiation n'aurait quoi qu'il en soit pas permis d'écarter sur le champ tout doute quant au risque de rage qui justifiait la mesure de séquestre et de quarantaine et, d'autre part, que l'heure de l'interpellation par les agents de douane figurait dans les documents établis par ces derniers de sorte que le Service cantonal pouvait, par appréciation anticipée des preuves, s'y fier.
Force est de constater que, tant le Tribunal cantonal que le Département cantonal ne se sont pas prononcés, même implicitement, sur le refus du Service cantonal de procéder à l'audition de la fille du recourant en tant que cette mesure était, selon ce dernier, susceptible de démontrer que les chiots litigieux n'avaient pas quitté son domicile respectivement qu'ils n'avaient pas franchi la frontière franco-suisse et n'avaient donc, par conséquent, pas été importés depuis l'étranger. De plus, ni le Tribunal cantonal ni le Département cantonal n'expliquent en quoi l'audition demandée n'aurait pas été pertinente respectivement n'aurait sur ce point pas été de nature à influer sur l'issue du litige. Or, il est constant que la mesure de séquestre et de mise en quarantaine des chiots ordonnée le 25 novembre 2021 par le Service cantonal l'a été en raison des soupçons d'importation illégale de ceux-ci depuis la France vers la Suisse et du risque de rage découlant d'une telle importation. Il n'est également pas contesté que la fille du recourant était passagère du véhicule lors du passage de la douane par l'intéressé à 1h22 à V.________ et était aussi présente lors de l'intervention des agents des douanes au domicile de son père et de la découverte des chiots concernés quelques minutes plus tard.
Dans ces circonstances, s'il est vrai que l'audition de la fille du recourant dans le seul but d'attester que les chiots étaient la propriété de ce dernier n'aurait pas permis de lever immédiatement les doutes quant au risque sanitaire lié à une importation illégale de ces animaux depuis la France, cette audition aurait par contre pu être de nature à clarifier si l'intéressé avait ou non traversé la frontière franco-suisse avec ses chiots et à expliquer pourquoi ces chiots se trouvaient dans le véhicule au moment du contrôle douanier. En d'autres termes, l'audition requise, qui pouvait aisément et rapidement être effectuée par le Service cantonal, était susceptible d'avoir une incidence sur l'issue du litige, dès lors que la mesure de séquestre et de mise en quarantaine litigieuse - et, avant tout, la mise des frais y relatifs à la charge du recourant - a été prise en raison d'un soupçon d'importation illégale d'animaux, conformément à l'art. 37 al. 1 et 3 OITE-UE. Dans la mesure où cette réquisition de preuve avait été refusée par le Service cantonal, tant le Département cantonal que le Tribunal cantonal ne pouvaient pas faire l'impasse sur ce refus que contestait le recourant et se limiter à écarter toute violation du droit d'être entendu au motif que les autres réquisitions de preuves formulées par le recourant (prises de sang, visionnement des images de vidéosurveillance) n'étaient pas déterminantes pour l'issue de la cause, sans faire aucune référence à cette demande d'audition. Cela se justifiait d'autant moins que, par décision du 11 mars 2022, l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières n'avait finalement retenu aucune importation illégale d'animaux de la part du recourant. Dans ces circonstances, et dans la mesure où le Tribunal cantonal dispose d'une pleine cognition en fait et en droit (cf. art. 43 de la loi neuchâteloise du 27 juin 1979 sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA/NE; RSNE 152.130]; cf. aussi art. 110 LTF), il aurait appartenu aux juges précédents de se prononcer - à tout le moins par appréciation anticipée de preuves - sur le refus de l'audition requise en tant que moyen de preuve pertinent pour l'issue du litige.
5.3. Sur le vu de ces éléments, le Tribunal cantonal a violé le droit d'être entendu du recourant. Ce vice ne peut pas être guéri devant le Tribunal fédéral. Le recours est par conséquent admis pour ce motif, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal pour qu'il statue à nouveau en respectant le droit d'être entendu du recourant.
Les frais judiciaires sont mis à la charge du canton de Neuchâtel qui succombe et dont l'intérêt patrimonial est en cause (art. 66 al. 4 LTF). Le recourant, qui est représenté par un mandataire professionnel a droit à des dépens (art. 68 al. 1 LTF), qu'il convient de mettre à la charge du canton de Neuchâtel (art. 68 al. 2 LTF).
Le recours est admis. L'arrêt du Tribunal cantonal du 3 février 2023 est annulé et la cause lui est renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du canton de Neuchâtel.
Le canton de Neuchâtel versera au recourant une indemnité de 2'500 fr. à titre de dépens.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Service de la consommation et des affaires vétérinaires du canton de Neuchâtel, au Département du développement territorial et de l'environnement du canton de Neuchâtel, et au Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel, Cour de droit public.
Lausanne, le 25 octobre 2023
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : F. Aubry Girardin
Le Greffier : H. Rastorfer