2C_1016/2018
Arrêt du 5 juin 2019
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Haag.
Greffier: M. Tissot-Daguette.
Participants à la procédure
contre
Commune de Lausanne.
Objet
Refus d'autoriser la pose de panneaux d'affichage numériques,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 12 octobre 2018 (GE.2017.0043).
La société B.________ SA est propriétaire d'immeubles à Lausanne. Le 10 mars 2016, elle a conclu un contrat avec la société A.________ SA portant sur l'installation et l'utilisation de supports publicitaires numériques sur ses bien-fonds.
Le 1
er avril 2016, la société A.________ SA a demandé à l'Office de signalétique urbaine de la Commune de Lausanne (ci-après: l'Office communal) l'autorisation d'implanter cinq bornes publicitaires numériques munies de deux écrans de 75 pouces (165 cm x 93 cm) chacune. Ces bornes, mesurant au total 273 cm de haut et 114 cm de large, devaient permettre la diffusion d'informations publicitaires et la communication d'événements et d'horaires propres au quartier. Elles étaient également dotées d'une fonction tactile interactive permettant aux utilisateurs d'obtenir certains services supplémentaires et devaient fonctionner tous les jours de 7h du matin à 1h du matin. Après plusieurs discussions intervenues entre la société A.________ SA et l'Office communal, celui-ci, le 17 mai 2016, a demandé de revoir l'emplacement de certaines bornes. Le 6 juillet 2016, l'Office communal a informé la société A.________ SA que l'emplacement de trois bornes sur cinq était toujours problématique et qu'une nouvelle proposition lui serait soumise. Le 11 juillet 2016, la société précitée a accepté les positions demandées pour deux des bornes. Le 22 juillet 2016, elle a proposé de renoncer à la cinquième borne, afin que les autres, dont les emplacements convenaient à l'Office communal, puissent faire l'objet d'une autorisation.
Le 9 février 2017, le Chef du Service communal des routes et de la mobilité, ainsi que le Chef de l'Office communal ont informé la société A.________ SA que sa demande avait été soumise à la Municipalité de Lausanne et que celle-ci l'avait rejetée par décision du même jour. Le 13 mars 2017, les sociétés A.________ SA et B.________ SA ont interjeté un recours contre la décision de la Municipalité de Lausanne du 9 février 2017 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal). Après avoir procédé à une inspection locale en présence des parties le 17 janvier 2018, celui-ci a rejeté le recours des sociétés intéressées par arrêt du 12 octobre 2018.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les sociétés A.________ SA et B.________ SA demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de réformer l'arrêt du Tribunal cantonal du 12 octobre 2018 et de leur délivrer l'autorisation d'implanter les quatre supports d'affichage publicitaires numériques demandés; subsidiairement, d'annuler l'arrêt précité et de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal et la Commune de Lausanne concluent tous deux au rejet du recours. Dans des observations finales, les sociétés A.________ SA et B.________ SA confirment leur conclusions.
Le présent litige concerne l'autorisation d'installer quatre panneaux d'affichage publicitaires numériques sur le domaine privé, mais perceptibles par le public, fondée sur la loi vaudoise du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (LPR/VD; RSV 943.11), ainsi que sur le règlement de la Ville de Lausanne du 8 mars 1994 sur les procédés de réclame (ci-après: RPR) et sur les directives de la Municipalité de Lausanne du 24 avril 2014 relatives à l'affichage (ci-après: DRA) qui relèvent du droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF. Le recours est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF), rendue en dernière instance cantonale par un tribunal supérieur (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause ne tombant pas sous le coup de l'une des exceptions prévues à l'art. 83 LTF. La voie du recours en matière de droit public est partant ouverte. Au surplus, le recours a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et dans les formes requises (art. 42 LTF) par les destinataires de l'arrêt attaqué qui ont qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Il est par conséquent recevable.
Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, le recours devant le Tribunal fédéral ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal (ou communal) en tant que tel. En revanche, il est possible de faire valoir que la mauvaise application du droit cantonal ou communal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. ou contraire à d'autres droits constitutionnels. Le Tribunal fédéral n'examine toutefois le moyen tiré de la violation d'une norme de rang constitutionnel que si le grief a été invoqué et motivé de manière précise (art. 106 al. 2 LTF).
3.1. Dans un grief formel qu'il convient d'examiner en premier lieu (ATF 141 V 557 consid. 3 p. 563), les recourantes, citant en particulier l'art. 29 Cst., se plaignent de déni de justice formel, respectivement de violation de leur droit d'être entendues. Elles sont d'avis que c'est à tort que le Tribunal cantonal a jugé que, par économie de procédure, la Municipalité était habilitée à statuer à la place de la Direction communale des finances et de la mobilité.
3.2. La LPR/VD s'applique à tous les procédés de réclame de quelque nature qu'ils soient, perceptibles à l'extérieur par le public (art. 3 al. 1 LPR/VD). Doivent être préalablement autorisées par l'autorité compétente, l'apposition, l'installation, l'utilisation ou la modification d'un procédé de réclame (art. 6 al. 1 LPR/VD). Aux termes de l'art. 23 LPR/VD, la municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal, à l'exception d'une bande de dix mètres depuis le bord de la bande d'arrêt d'urgence ou de la chaussée le long d'une autoroute ou d'une semi-autoroute. Selon l'art. 18 al. 1 LPR/VD, les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application de la LPR/VD, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.
La Commune de Lausanne a fait usage de cette possibilité et a édicté le RPR. Selon l'art. 5 al. 1 RPR, sauf exceptions prévues par la loi et pour les affiches mises sur des emplacements dûment autorisés, la pose ou la modification de procédés de réclame doit faire l'objet d'une demande adressée à la Direction des travaux (actuellement: la Direction communale des finances et de la mobilité [ci-après: la Direction communale]). En outre, l'art. 2 al. 2 RPR dispose que, sauf disposition contraire, la Direction communale est, sous réserve de recours à la Municipalité, l'autorité compétente au sens de la LPR/VD et de son règlement d'application. Finalement, l'art. 25 RPR prévoit que les décisions prises par la Direction communale en vertu du RPR peuvent faire l'objet d'un recours à la Municipalité. De plus, toute décision prise par la Municipalité est susceptible de recours au Tribunal administratif (actuellement: le Tribunal cantonal).
3.3. En l'occurrence, le Tribunal cantonal a retenu que la Municipalité convenait elle-même que la compétence décisionnelle en matière de pose de procédés de réclame ressortissait généralement à la Direction communale, mais considérait qu'en sa qualité d'autorité de recours hiérarchiquement supérieure, elle pouvait se substituer à ce service, ce d'autant plus en présence d'une question de principe. Sur le vu des dispositions légales présentées ci-dessus, l'autorité précédente a ensuite retenu que la Municipalité, qui constitue effectivement l'autorité de recours hiérarchiquement supérieure à la Direction communale, s'était saisie de la cause sans base légale ou réglementaire claire. Elle a toutefois expliqué que, selon les circonstances, à titre exceptionnel, l'autorité hiérarchiquement supérieure pouvait être habilitée à "évoquer" un pouvoir décisionnel réservé à l'autorité inférieure, lorsque cela était nécessaire au respect de la loi. Le Tribunal cantonal a cependant relativisé ce procédé en raison de la suppression d'une possibilité de contrôle, par le recours, et du fait que la première instance connaît en principe mieux la pratique qu'une autorité de contrôle. S'agissant du cas d'espèce, le Tribunal cantonal a jugé que l'affaire en cause constituait une question de principe et que la Municipalité était l'autorité chargée de l'application de la LPR/VD (art. 23 LPR/VD). Il a ensuite jugé qu'il était possible de considérer que la Municipalité "est habilitée à reprendre elle-même la compétence ici dévolue à l'entité inférieure, de manière à assurer d'emblée une position de principe en matière d'affichage digital. Cette argumentation n'est toutefois pas entièrement convaincante, dès lors qu'on ne voit pas en quoi l'évocation exercée serait nécessaire au respect de la loi, qu'un tel procédé a privé les recourantes d'une voie de recours, fut-elle hiérarchique, et qu'elle les a empêchées de bénéficier, cas échéant, d'une décision positive de l'autorité de première instance". A la suite de ces explications, l'autorité précédente a conclu que "la question souffre néanmoins de rester indécise, compte tenu du principe de l'économie de procédure. En effet, un renvoi de la cause à la Direction à ce stade n'aurait pour conséquence que de prolonger inutilement la procédure".
3.4. L'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Le traitement du contentieux administratif par deux instances distinctes, l'une statuant en première instance et l'autre sur recours, n'est toutefois pas une règle qui s'impose comme un principe général tiré du droit constitutionnel fédéral écrit ou non écrit. Il revient au législateur de déterminer l'organisation de l'administration et, par conséquent, de définir quels types de décisions peuvent ou non faire l'objet d'un recours. Les règles qu'il institue à cet égard doivent être observées strictement par les autorités appelées à statuer sur les demandes qui leur sont adressées. Lorsqu'il a prévu que les litiges doivent être soumis à une autorité déterminée, dont les décisions peuvent être portées par voie de recours devant une autorité supérieure, l'administré a le droit d'exiger que celle-ci ne se prononce pas sur le fond du litige lorsqu'il n'a pas été tranché par l'autorité inférieure. Il peut exiger que le cours normal des instances, tel qu'il a été prévu par la loi, soit suivi. L'autorité supérieure n'est donc pas habilitée à se saisir d'un litige qui doit d'abord être tranché par une autorité inférieure, à moins que la loi ne le lui permette expressément (ATF 99 Ia 317 consid. 4a p. 322; arrêt 1P.210/2003 du 19 juin 2003 consid. 3 et les références).
Lorsque les règles relatives à la compétence des autorités décisionnelles et de recours, respectivement aux diverses juridictions sont définies par le droit cantonal ou communal, le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application de celui-ci que sous l'angle restreint de l'arbitraire (cf. consid. 2 ci-dessus). Sous réserve de motivation suffisante (cf. art. 106 al. 2 LTF), il examine en revanche avec une pleine cognition le point de savoir si le respect des compétences juridictionnelles, telles que prévues par le droit cantonal ou communal, remplit les conditions de l'art. 29 al. 1 Cst. Cela signifie que, dans un premier temps, le Tribunal fédéral examinera si l'interprétation et l'application du droit cantonal ou communal par le Tribunal cantonal sont ou non arbitraires. Dans une seconde phase, le Tribunal fédéral contrôlera avec une pleine cognition si l'interprétation et l'application du droit cantonal, reconnues non arbitraires, sont compatibles avec la garantie de l'art. 29 al. 1 Cst. (cf. ATF 142 I 172 consid. 3.2 p. 174 et les références).
3.5. Le Tribunal cantonal reconnaît lui même que la Municipalité s'est saisie de la cause, sans qu'aucune base légale ne lui permette d'agir de la sorte et a motivé son arrêt avec pour seul argument le principe d'économie de procédure. Or, cet argument ne convainc nullement dans le cas d'espèce, ce d'autant moins que l'autorité précédente relève expressément qu'une admission de la demande par la Direction communale n'était pas exclue. Au contraire, sur le vu des nombreux échanges intervenus entre l'office rattaché à cette direction et les recourantes, il faut effectivement retenir qu'une issue favorable n'était de loin pas utopique, les recourantes ayant donné suite à bon nombre de demandes de l'office précité. Certes, comme l'a mentionné le Tribunal cantonal, l'art. 23 LPR/VD prévoit que la Municipalité est chargée de l'application de la LPR/VD. Toutefois, outre que la LPR/VD est muette quant aux voies de droits en matière d'affichage, la Commune de Lausanne, par son pouvoir législatif et sur la base de la délégation de l'art. 18 LPR/VD, a expressément prévu la compétence décisionnelle de la Direction communale (cf. art. 2 al. 2, art. 5 et art. 7 let. a RPR). Le Tribunal cantonal ne cite aucune disposition réglementaire qui irait à l'encontre de cette compétence. Il confirme en revanche qu'il n'en existe pas. Or, comme le relève la doctrine, l'évocation n'est en particulier pas possible si la loi confère expressément la compétence décisionnelle à l'autorité inférieure (à moins que le pouvoir d'évocation ne repose lui-même sur une base légale expresse; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd. 2018, n. 124 let. e; cf. également TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 6 n. 7, qui fait notamment référence à l'art. 47 al. 4 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration [LOGA; RS 172.010] qui prévoit expressément le pouvoir d'évocation). Il convient ainsi de retenir qu'il est arbitraire de considérer que le principe de l'économie de procédure peut, sans autre motivation, faire obstacle au principe de la légalité et priver les recourantes d'une voie de recours. Le fait que la Municipalité se soit déjà prononcée sur la cause ne saurait rendre vide de sens un renvoi de celle-ci à la Direction communale, comme semble le penser le Tribunal cantonal. Un tel procédé reviendrait en effet à permettre à la Municipalité de se saisir de toutes les affaires, en faisant systématiquement abstraction des dispositions de procédure relatives à la compétence juridictionnelle (cf. quant à la violation de l'art. 29 al. 1 Cst. en relation avec la composition de l'autorité, ATF 142 I 172 consid. 3.2 p. 175 et les références). Finalement, la jurisprudence cantonale citée par l'autorité précédente (cf. arrêt du Tribunal cantonal GE.2013.0090 du 29 juin 2015 consid. 3; confirmé par le Tribunal fédéral, cf. arrêt 2C_597/2015 du 2 février 2016 consid. 5.2) ne lui est d'aucun secours, dès lors que dans cette cause, il existait une autre disposition réglementaire (en l'occurrence l'art. 77 du règlement de la Municipalité de Lausanne du 26 juin 2006 sur le plan général d'affectation) permettant à la Municipalité de statuer en première instance, ce qui excluait toute notion d'arbitraire.
En confirmant la décision prise en première instance par la Municipalité, le Tribunal cantonal a interprété le droit communal de manière arbitraire. En outre, il aboutit à un résultat qui contrevient à la garantie de l'art. 29 al. 1 Cst. Il convient par conséquent de renvoyer la cause à la Direction communale pour qu'elle statue sur la demande des recourantes dans une décision susceptible de recours à la Municipalité, conformément au droit communal.
3.6. Sur le vu de ce qui précède, il convient d'admettre le recours, d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal du 12 octobre 2018 et de renvoyer la cause à la Direction communale sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs invoqués par les recourantes.
La Commune de Lausanne, dont l'intérêt patrimonial n'est pas en cause, est exonérée du paiement des frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF). En revanche, elle supportera les dépens des recourantes, qui ont obtenu gain de cause avec l'aide d'un mandataire professionnel (art. 68 al. 1 LTF). La cause est renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il procède à une nouvelle répartition des frais et dépens de la procédure qui s'est déroulée devant lui (art. 67 LTF).
Le recours est admis. L'arrêt du Tribunal cantonal du 12 octobre 2018 est annulé et la cause est renvoyée à la Direction des finances et de la mobilité de la Commune de Lausanne pour qu'elle rende une décision.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
La Commune de Lausanne versera aux recourantes la somme de 2'000 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.
La cause est renvoyée au Tribunal cantonal, afin qu'il statue à nouveau sur le sort des frais et dépens de la procédure devant lui.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourantes, à la Commune de Lausanne et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 5 juin 2019
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Tissot-Daguette