2A.478/2002

{T 0/2}
2A.478/2002/svc

Arrêt du 28 février 2003
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Wurzburger, Président,
Hungerbühler et Meylan, juge suppléant.
Greffière: Mme Dupraz.

Parties
P.________, recourant, représenté par
Me Georges Derron, avocat-conseil,
chemin du Réservoir 12, 1012 Lausanne,

contre

Service de la formation professionnelle
du canton de Vaud, rue Saint-Martin 24,
1014 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

Objet
Retrait du droit de former des apprentis

(recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 2 septembre 2002)

Faits:
A.
Le 6 avril 1994, le Service de la formation professionnelle du canton de Vaud (ci-après: le Service cantonal) a autorisé pour la première fois O.________ SA, société d'édition et de distribution, à engager et former un apprenti dans la profession d'employé de bureau, sous la responsabilité de P.________. Celui-ci n'étant pas titulaire du certificat fédéral de capacité de la profession en question, il était précisé que cette autorisation était octroyée "à titre expérimental". Le 25 juin 1998, une autorisation semblable a été délivrée à Régie publicitaire de S.________ SA, soit en réalité à P.________, en qualité d'entrepreneur individuel assurant la régie publicitaire d'un magazine hebdomadaire. Cette autorisation accordée à titre expérimental permettait de former un apprenti dans la profession d'employé de commerce dans la branche de la publicité.

Il ressort d'un rapport établi le 12 décembre 2001 par la Commission d'apprentissage du district de Lausanne (ci-après: la Commission d'apprentissage) que P.________ a engagé cinq apprentis et une apprentie - cette dernière pour deux formations -, entre les mois d'août 1994 et d'août 2000. Deux apprentis ont réussi l'examen final d'employé de bureau, un l'examen final d'employé de commerce. Deux ont mis fin à leur contrat après une année, voire moins. Quant à l'apprentie, après avoir réussi son examen final de gestionnaire de vente (formation d'une année), elle a entrepris un apprentissage d'employée de commerce mais y a mis fin durant le temps d'essai.

Dans une lettre du 1er octobre 1998 à P.________, le Service cantonal a déclaré avoir appris que son apprenti était occasionnellement appelé à effectuer divers travaux liés à la scientologie. Relevant que cette situation n'était pas acceptable au regard de l'art. 29 de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce (loi sur le travail; RS 822.11), il invitait l'intéressé à prendre toutes les dispositions nécessaires par rapport au travail qu'il confiait à son apprenti. Durant l'année 2000, une commissaire professionnelle a eu avec des apprentis de P.________ ou avec leurs proches des entretiens qui auraient confirmé le soupçon que ces apprentis étaient amenés à remplir des questionnaires personnels ou à étudier des documents inspirés par l'église de scientologie. Le 3 juillet 2001, la Commission d'apprentissage a autorisé l'intéressé à engager un(e) seul(e) apprenti(e) pour l'année 2001, en se référant à la discussion devant avoir lieu dans le cadre du Service cantonal concernant l'autorisation de former des apprentis, à la suite des ruptures de contrats enregistrés dans son entreprise. Le 15 août 2001, la Commission d'apprentissage a entendu à huis-clos un ancien apprenti de P.________ qui, en substance, aurait accusé ce dernier de faire du prosélytisme en faveur de l'église de scientologie et de ne pas assurer à ses apprentis une formation professionnelle convenable. Entendu le 28 août 2001 sur ces accusations, l'intéressé a reconnu appartenir à ladite église; il a nié tout esprit de prosélytisme à l'égard de ses apprentis, mais admis avoir fait remplir des questionnaires personnels à certains d'entre eux.
B.
S.________ a engagé U.________, née en 1983, comme apprentie de commerce à partir du 28 août 2001. Cependant, la Commission d'apprentissage a refusé d'approuver ce contrat, parce que le maître d'apprentissage ne remplissait plus les conditions requises par la loi.

P.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif), en concluant notamment à ce que le contrat d'apprentissage de U.________ soit approuvé. Le juge instructeur du Tribunal administratif a d'abord autorisé cette dernière à poursuivre l'apprentissage qu'elle avait commencé dans l'entreprise de P.________; puis, par décision du 5 décembre 2001, il a annulé cette mesure préprovisionnelle en renvoyant la cause au Département de la formation et de la jeunesse du canton de Vaud (ci-après: le Département cantonal) comme objet de sa compétence.

U.________ a cessé de travailler dans l'entreprise de P.________ à la fin du mois de novembre 2001.

Par décision du 16 mai 2002, le Service cantonal a déclaré le recours susmentionné sans objet, parce que l'apprentie avait retrouvé une place d'apprentissage. Dans la même décision, le Service cantonal, qui avait donné à P.________ la possibilité de se déterminer sur le rapport précité de la Commission d'apprentissage du 12 décembre 2001 et entendu à huis-clos deux de ses anciens apprentis, a retiré à l'intéressé le droit de former des apprentis, en se référant notamment à l'art. 10 de la loi fédérale du 19 avril 1978 sur la formation professionnelle (LFPr; RS 412.10).
C.
P.________ a recouru contre la décision du Service cantonal du 16 mai 2002 au Département cantonal, qui a transmis le recours au Tribunal administratif comme objet de sa compétence.
Par décision incidente du 28 juin 2002, le juge instructeur du Tribunal administratif a constaté que la requête de mesures provisionnelles était sans objet dans la mesure où elle concernait U.________ et refusé d'accorder l'effet suspensif au recours ou d'ordonner les mesures provisionnelles sollicitées par le recourant. Il a considéré qu'il y avait des indices sérieux, dont certains étayés par pièces, d'interventions du recourant auprès de ses apprentis en rapport avec la scientologie et estimé qu'il existait à première vue un intérêt public important à préserver de jeunes apprentis de telles interventions. Par arrêt du 12 août 2002, la section des recours du Tribunal administratif a déclaré irrecevable le recours de P.________ contre cette décision incidente. Elle a précisé que, si le recours avait été recevable, il aurait dû être rejeté, dès lors qu'il existait un certain nombre d'éléments de nature à susciter de sérieuses hésitations sur l'aptitude de l'intéressé à former des apprentis, quand bien même les faits étaient en partie contestés ou n'avaient pas été établis de manière conforme aux règles de procédure.

Statuant sur le fond par arrêt du 2 septembre 2002, le Tribunal administratif a partiellement admis le recours de P.________ contre la décision du Service cantonal du 16 mai 2002 (ch. II du dispositif), réformé ladite décision en ce sens qu'il était provisoirement interdit au recourant de former des apprentis, le dossier étant renvoyé à "l'autorité intimée" pour complément d'instruction et nouvelle décision (ch. IIbis du dispositif), mis un émolument à la charge du recourant (ch. III du dispositif) et refusé de lui allouer des dépens. Il a considéré en substance que le Service cantonal avait violé le droit d'être entendu du recourant, dans la mesure où ce dernier n'avait pas pu participer à l'administration de certaines preuves, à savoir l'audition de témoins. En effet, la Commission d'apprentissage faisait état, dans son rapport du 12 décembre 2001, de l'audition d'un apprenti précédemment en formation chez le recourant, dont le nom n'était pas révélé; en outre, le Service cantonal avait entendu, à l'insu du recourant, deux anciens apprentis dont le nom n'était pas davantage divulgué. Le Tribunal administratif s'est cependant refusé à annuler purement et simplement la décision du Service cantonal du 16 mai 2002. Se référant aux éléments relevés dans les décisions provisionnelles rendues en la cause et, en particulier, dans l'arrêt incident de la section des recours du Tribunal administratif du 12 août 2002, il a retenu qu'il existait des doutes sur l'aptitude du recourant à former des apprentis, notamment du point de vue du respect de la personnalité de ceux-ci, de la nature des tâches confiées aux apprentis et de la qualité du matériel d'enseignement. Il en a conclu qu'il y avait lieu de substituer à la décision de retrait de l'autorisation de former des apprentis "une décision à caractère provisionnel" destinée à préserver d'éventuels apprentis des risques qu'ils pourraient encourir si les motifs qui avaient conduit à la décision attaquée devaient s'avérer fondés. Il s'est référé notamment à l'art. 24 al. 3 LFPr.
D. Agissant par la voie du recours de droit administratif, P.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de réformer l'arrêt du Tribunal administratif du 2 septembre 2002 en ce sens que le recours qu'il a formé contre la décision du Service cantonal du 16 mai 2002 est admis (ch. II du dispositif de cet arrêt), que les ch. IIbis et III du dispositif de cet arrêt sont annulés et que des dépens lui sont alloués "à concurrence de la somme qui sera fixée par la cour de céans". Le recourant demande de pouvoir compléter son argumentation. Il sollicite l'assistance judiciaire.

Le Tribunal administratif et le Service cantonal concluent au rejet du recours.

Le Département fédéral de l'économie a expressément renoncé à formuler des observations.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16).

Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 128 II 311 consid. 2 p. 315). Il en va de même lorsqu'une décision se fonde sur des dispositions cantonales d'exécution du droit fédéral, dénuées de toute portée indépendante, ou lorsque l'application de la norme de droit cantonal autonome (ou indépendant) se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec une question de droit administratif fédéral (ATF 128 II 56 consid. 1a/aa p. 58).
1.1 Dans le cas particulier, le fond de la cause porte sur le droit de former des apprentis. Il implique donc l'application du droit fédéral - qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen (ATF 124 II 517 consid. 1 p. 519; 123 II 385 consid. 3 p. 388) -, en particulier l'application de l'art. 10 LFPr, de sorte que la voie du recours de droit administratif est ouverte. En outre, c'est également dans ce cadre que doivent être traités, en l'espèce, les griefs portant sur les frais de procédure et les dépens devant le Tribunal administratif ainsi que sur l'observation des normes cantonales à ce propos. C'est donc à juste titre que le recourant a agi par la voie du recours de droit administratif. Au demeurant, en ce qui concerne l'application du droit cantonal, le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral se détermine selon les règles applicables en matière de recours de droit public.
1.2 Le recours de droit administratif n'est recevable contre une décision d'une autorité cantonale que si celle-ci a statué en dernière instance cantonale.

Dans le cas particulier, le Tribunal administratif a substitué à un retrait définitif du droit de former des apprentis une interdiction seulement provisoire. Il a considéré en effet que la décision attaquée devant lui avait violé le droit d'être entendu du recourant. Il a par conséquent renvoyé la cause à l'autorité de première instance pour complément d'instruction et nouvelle décision. Même si - question sur laquelle on reviendra lors de l'examen sur le fond (cf. consid. 3.2.4, ci-après) - la mesure qu'il a prise devait être considérée comme une (première) décision sur le fond (de portée limitée dans le temps) et non comme une simple mesure provisionnelle, il n'en faudrait pas moins constater que le Tribunal administratif ne s'est pas prononcé sur un retrait définitif de ce droit et qu'il ne disposait d'ailleurs pas d'un état de fait régulièrement établi lui permettant de le faire. En l'état, il n'existe donc pas, sur ce point, de décision rendue en dernière instance cantonale. Par conséquent, le présent recours est irrecevable dans la mesure où il tend à faire prononcer l'annulation du retrait définitif de former des apprentis. Il est en revanche recevable en tant qu'il s'en prend à l'interdiction provisoire de former des apprentis prononcée par le Tribunal administratif. Au demeurant, il le serait même si cette interdiction devait être qualifiée de simple mesure provisionnelle, le délai de recours de dix jours applicable dans un tel cas ayant été respecté.
2.
Selon l'art. 108 al. 3 OJ, lorsque les annexes manquent ou que les conclusions ou les motifs du recours ne sont pas suffisamment clairs, sans que le recours soit manifestement irrecevable, un bref délai supplémentaire est imparti au recourant pour remédier à l'irrégularité, sous peine d'irrecevabilité. Les conditions d'application de cette disposition ne sont toutefois pas remplies en l'espèce dans la mesure où le mémoire de recours satisfait aux exigences de motivations de l'art. 108 al. 2 OJ. Par ailleurs, les conditions d'un second échange d'écritures, que l'art. 110 al. 4 OJ autorise à titre exceptionnel, ne sont pas non plus réalisées dans le cas particulier (RDAF 1998 2 73 consid. 3 p. 77, 2A.233/1996, et la jurisprudence citée). La requête du recourant tendant à pouvoir compléter son argumentation doit dès lors être rejetée.
3.
3.1 Le recourant reproche à l'autorité intimée d'avoir "prononcé matériellement une mesure provisionnelle" sans en avoir été requise par le Département cantonal ou ses services et d'avoir ainsi statué ultra petita. S'étant fondé sur l'art. 24 al. 3 LFPr, le Tribunal administratif aurait empiété sur le domaine de compétence du pouvoir exécutif. De plus, la disposition précitée ne saurait servir de base à une interdiction de former des apprentis, de sorte que la mesure litigieuse serait dépourvue de base légale et devrait être annulée. Au demeurant, le recourant fait valoir qu'une conclusion prise sur le fond ne peut pas être "transformée" en mesure provisionnelle. Il se plaint encore que l'autorité intimée ait prononcé la mesure querellée en se fondant sur des éléments de fait établis en violation du droit d'être entendu, comme elle l'avait elle-même constaté. Enfin, le Tribunal administratif ayant annulé la décision du Service cantonal du 16 mai 2002 et renvoyé le dossier à l'autorité compétente pour complément d'instruction et nouvelle décision, il avait en fait donné gain de cause au recourant, de sorte qu'il ne pouvait pas mettre un émolument judiciaire à sa charge ni refuser de lui allouer des dépens.
3.2
3.2.1 Bien que le dispositif de l'arrêt attaqué laisse à désirer dans sa formulation, il apparaît que le Tribunal administratif a entendu annuler, en l'état, le retrait définitif du droit de former des apprentis prononcé par le Service cantonal puis, statuant lui-même, substituer à ce retrait définitif une interdiction provisoire, et enfin renvoyer la cause à l'autorité de première instance pour qu'elle statue à nouveau sur un retrait définitif de ce droit après complément d'instruction. Il en résulte, implicitement mais certainement, que "l'interdiction provisoire" doit sortir ses effets jusqu'au moment où l'autorité de première instance aura, comme elle y est invitée, pris une nouvelle décision sur le retrait définitif du droit de former des apprentis.

On ne saurait reprocher au Tribunal administratif de s'être ainsi arrogé une compétence relevant du seul pouvoir exécutif: en vertu de l'effet dévolutif du recours, il lui était loisible de statuer en lieu et place de l'autorité administrative sur le retrait du droit de former des apprentis ou sur l'interdiction de l'exercer. D'ailleurs le recourant lui-même ne prétend pas que, selon le droit de procédure vaudois, le recours au Tribunal administratif ne comporterait pas d'effet dévolutif ou seulement un effet dévolutif moins étendu.
3.2.2 Il n'est pas nécessaire de rechercher si c'est à juste titre que le Tribunal administratif a invoqué l'art. 24 al. 3 LFPr à l'appui de l'arrêt attaqué. En effet, la mesure qu'il a prononcée trouve de toute façon un fondement dans l'art. 10 al. 4 LFPr, qui oblige l'autorité cantonale à interdire de former des apprentis au maître d'apprentissage s'il ne répond pas aux conditions fixées par le premier alinéa de l'art. 10 LFPr ou s'il manque gravement à ses obligations légales ou encore si les examens intermédiaires ou de fin d'apprentissage révèlent que la formation est insuffisante. L'existence d'une base légale suffisante ne saurait donc être contestée.
3.2.3 En outre, on ne peut pas faire grief au Tribunal administratif d'avoir statué ultra petita. En limitant la portée dans le temps de l'interdiction litigieuse, il a simplement alloué moins que ce que le recourant lui demandait, par sa conclusion en annulation complète du retrait du droit de former des apprentis.
3.2.4 Par ailleurs, l'interdiction provisoire que le Tribunal administratif a substituée au retrait définitif prononcé par le Service cantonal constitue une décision sur le fond et non pas, comme le soutient le recourant, une mesure provisionnelle. Dès lors, c'est à tort que le recourant se plaint que le Tribunal administratif ait "transformé une conclusion en une mesure provisionnelle".
3.2.5 Il est constant que le Tribunal administratif ne disposait pas d'un état de fait régulièrement établi sur lequel il aurait pu se fonder pour trancher de manière définitive la question de fond posée par le présent litige, soit le maintien ou non du droit du recourant de former des apprentis. C'est précisément pour cette raison qu'il a annulé la décision du Service cantonal du 16 mai 2002 prononçant le retrait de ce droit et renvoyé le dossier à l'autorité de première instance pour complément d'instruction et nouvelle décision. Il n'en disposait pas moins d'éléments suffisants pour prononcer une interdiction provisoire de former des apprentis. Ce n'est pas parce que des témoins ont été entendus sans que fût respecté le droit du recourant de participer à cette mesure d'instruction que leurs dépositions se trouveraient ipso facto dépourvues de toute force probante. Toutefois, cette force probante ne pourra être définitivement appréciée qu'une fois que le recourant aura eu la possibilité d'exercer à leur sujet son droit d'être entendu. Tant que cela n'aura pas été le cas, ces dépositions n'en peuvent pas moins constituer des indices, suffisants comme tels à fonder une interdiction provisoire de former des apprentis.

Au demeurant, le Tribunal administratif aurait pu aboutir au même résultat par une autre voie. Il aurait pu procéder lui-même au complément d'instruction nécessaire en rétablissant le recourant dans son droit d'être entendu. Ensuite, vu qu'il jouit d'un pouvoir d'examen moins étendu que l'autorité de première instance, il aurait dû inviter cette autorité à indiquer si, au vu du résultat de ce complément d'instruction, elle maintenait ou non la décision précitée du 16 mai 2002. Dans cette hypothèse, le refus de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles aurait empêché le recourant de former des apprentis jusqu'à ce que l'autorité de première instance modifie ladite décision du 16 mai 2002 ou, à défaut, jusqu'à ce que le Tribunal administratif statue au fond. Le recourant n'aurait cependant pas pu s'en plaindre, le refus susmentionné étant devenu définitif, après avoir été confirmé sur recours par un arrêt incident n'ayant lui-même pas été contesté.

Dans le cas particulier, les éléments figurant au dossier et retenus par le Tribunal administratif dans son arrêt du 12 août 2002 et dans l'arrêt attaqué apparaissent suffisamment consistants pour alimenter au moins le soupçon que le recourant ne remplit pas (ou plus) les conditions auxquelles est subordonné le droit de former des apprentis et, s'ils devaient être définitivement confirmés au terme d'une instruction respectueuse du droit d'être entendu du recourant, ils porteraient sur des faits suffisamment graves pour justifier que soit prononcée, à titre préventif, une interdiction provisoire de former des apprentis.
3.2.6 Enfin, dans la mesure où le Tribunal administratif ne s'est pas borné à annuler le retrait définitif du droit de former des apprentis mais lui a substitué une interdiction provisoire et où, en l'état, le recourant n'obtient que très partiellement satisfaction, il n'était pas arbitraire de mettre à sa charge un émolument réduit et de lui refuser l'allocation de dépens.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.

Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ) et doit en principe supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ). Il a sollicité l'assistance judiciaire. Toutefois, il n'a pas apporté la preuve de son indigence; en particulier, il n'a pas fourni, dans le délai imparti à cet effet, les éléments et justificatifs qui lui étaient réclamés. Sa demande d'assistance judiciaire doit donc être rejetée (art. 152 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.
3.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Service de la formation professionnelle et au Tribunal administratif du canton de Vaud ainsi qu'au Département fédéral de l'économie.
Lausanne, le 28 février 2003
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: