2A.450/2003

2A.450/2003/ROC/elo
{T 0/2}

Arrêt du 3 mai 2004
IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Wurzburger, Président,
Hungerbühler et Merkli.
Greffière: Mme Rochat.

Parties
X.________, recourant,

contre

Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne,
EPFL-Ecublens, 1015 Lausanne,
Conseil des Ecoles polytechniques fédérales, Häldeliweg 17, 8092 Zurich,
Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral, avenue Tissot 8, 1006 Lausanne.

Objet
fin des rapports des services (retraite anticipée),
recours de droit administratif contre la décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral du 16 juillet 2003.

Faits:
A.
Engagé dès le mois d'avril 1984 sous contrat de droit privé, puis comme employé non permanent dès le mois d'août 1987, X.________, né le 26 mars 1940, a occupé différents postes au sein de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (ci-après: l'EPFL). A partir du 1er mai 1990, il a été mis au bénéfice d'un contrat d'employé permanent en qualité d'adjoint scientifique au Laboratoire de mécanique appliquée (en abrégé: LMA), intégré à l'Institut de mécanique applicable et de construction des machines (en abrégé: IMECO), où il travaillait déjà depuis le 17 novembre 1986, sous la direction du Professeur Y.________. Il a été ensuite responsable du "groupe qualité et sécurité des systèmes mécaniques", dénommé "groupe thermomécanique et fiabilité".
B.
Lors d'une réunion du 17 mars 1994, le personnel de l'IMECO a été informé des modifications prévisibles dans l'organisation de l'institut, qui rendraient inévitables des transferts et l'encouragement de recherches d'emploi ou de mises à la retraites anticipée dès 60 ans. Par lettre du 22 mars 1994 adressée à tous les participants à cette réunion, dont X.________, le Professeur Z.________, Président de l'EPFL, a réitéré son "engagement à mettre tout en oeuvre pour que les mesures qu'impliqueront la réduction inévitable de la dotation de base de l'IMECO puissent se réaliser sans trop de difficulté pour les personnes jouissant du statut d'employé permanent voire même de fonctionnaire". Dans son courrier du 27 février 1995, le Président a informé le personnel de l'IMECO que ce dernier comprendrait quatre nouveaux professeurs et a confirmé la nécessité de supprimer des postes ou d'opérer des transferts pour certaines personnes qui seraient contactées directement par le Service du personnel. Selon le procès-verbal d'une réunion du 14 juin 1995, produit caviardé par l'EPFL, le Professeur Y.________, qui devait prendre sa retraite en 1996, aurait informé X.________ que "le LMA pourrait abandonner le domaine Fiabilité et défaillance, auquel cas un arrêt de fonction pourrait se justifier. Une telle opération ne pourrait toutefois se prendre qu'avec l'aval de M..."

Par courrier du 11 juin 1996 adressé à X.________, le Président Z.________ se référait notamment à une information que l'intéressé aurait reçue du Chef du Département, le Professeur A.________, soit la possibilité de le maintenir à un poste de travail au sein de l'IMECO, sous les ordres et directives du nouveau directeur, le Professeur B.________, à la condition qu'il s'engage par écrit à prendre sa retraite anticipée à l'âge de 62 ans. Il le priait d'envoyer sa détermination d'ici au 20 juin 1996, à défaut de quoi il se verrait dans l'obligation de mettre un terme à ses rapports de service dans les délais légaux. Le 24 juillet 1996, après avoir demandé une prolongation du délai imparti, X.________ a déclaré qu'il acceptait les conditions posées dans la lettre du 11 juin 1996. Par courrier du 24 septembre 1996, le Président Z.________ a donc informé l'intéressé qu'il était transféré au LMA à partir du 1er novembre 1996, jusqu'au 31 mars 2002, date à laquelle il s'était déclaré prêt à prendre sa retraite anticipée.
C.
En raison de l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur le personnel de la Confédération au 1er janvier 2002, X.________ a reçu un nouveau contrat de durée indéterminée, qu'il a signé le 15 novembre 2001.

Par lettre du 6 décembre 2001 adressée au Doyen de l'EPFL, X.________ a expliqué qu'il avait accepté la proposition du Président Z.________ sous contrainte et a demandé que son emploi soit sauvegardé à partir d'avril 2002. Copie de cette lettre était adressée au Service du personnel qui, le 12 décembre 2001, lui a confirmé sa cessation d'activité pour le 31 mars 2002. Dans sa réponse du 27 février 2002, X.________ a réitéré sa demande de pouvoir poursuivre son activité au-delà du 31 mars 2002, pour le motif qu'il avait été victime de pressions et n'aurait jamais contracté une retraite anticipée de sa libre volonté. Aucune suite n'ayant été donnée à sa requête, X.________ a recouru auprès du Conseil des Ecoles polytechniques fédérales (ci-après: Conseil des EPF) le 27 mars 2002. Il a conclu à la nullité de la lettre du 11 juin 1996 et à l'échange de correspondances qui s'ensuivit, ainsi qu'à sa réintégration dès le 1er avril 2002 jusqu'à l'âge de 65 ans révolus. A titre subsidiaire, il a conclu au paiement d'une indemnité de départ de deux ans de salaire et au maintien de son affiliation dans la Caisse fédérale de pensions en qualité d'assuré actif.
D.
Statuant le 23 janvier 2003, le Conseil des EPF a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable et a constaté que le salaire devait être versé à X.________ jusqu'à la date de son jugement. Il a en revanche retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre sa décision. Examinant préalablement la nature de l'acte du 11 juin 1996, le Conseil a estimé qu'il ne s'agissait pas d'une décision formelle, mais que l'intéressé avait eu la possibilité de recourir et de répliquer aux allégations de l'intimée, de sorte qu'il ne subissait aucun préjudice. Compte tenu de l'issue du recours, il a toutefois laissé ouverte la question de sa recevabilité, faute de décision attaquable. Sur le fond, il a considéré que la fonction de X.________ avait été supprimée pour cause de départ à la retraite du Professeur Y.________, auquel il était subordonné. En application de l'ordonnance sur les mesures à prendre en faveur du personnel en cas de restructurations dans l'administration générale de la Confédération du 18 octobre 1995 (ci-après l'ordonnance de 1995; RO 1995 p. 5111 ss), l'EPFL lui a proposé de maintenir ses rapports de service, sous réserve de sa mutation au LMA dès le 1er novembre 1996 et sa mise à la retraite anticipée, conditions qu'il a acceptées. En outre, l'intention de l'EPFL de mettre fin aux rapports de service en cas de désaccord, ne saurait être considérée comme un élément d'une menace établissant le cas de crainte fondée au sens des art. 29 et 30 CO. Quant à l'indemnité de départ au sens de l'art. 19 de l'ordonnance de 1995, elle n'était due qu'en cas de résiliation des rapports de service.
E.
X.________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (ci-après: la Commission fédérale de recours ou la Commission intimée), en prenant les mêmes conclusions que dans son premier recours. Le 21 mars 2003, il a également sollicité la restitution de l'effet suspensif. Le 11 juin 2003, le Président de la Commission a toutefois renoncé à statuer sur cette requête, par économie de procédure. Une audience d'instruction s'est tenue le 16 juin 2003 au cours de laquelle plusieurs témoins ont été entendus.

Par décision du 16 juillet 2003, La Commission fédérale de recours a rejeté le recours et confirmé la décision du Conseil des EPF du 23 janvier 2003. Considérant la lettre du 11 juin 1996 comme une décision, elle a jugé que l'ancien droit sur le statut du personnel de l'administration fédérale était applicable et a laissé ouverte la question de savoir si le recours déposé le 27 mars 2002 devant le Conseil des EPF avait été formé en temps utile. Au fond, elle a retenu que, contrairement à ses affirmations, X.________ était concerné par le processus de restructuration de l'IMECO mis en place dès 1994. Elle a ensuite constaté que ce dernier n'avait jamais sollicité un appui pour la recherche d'un poste hors ou au sein de la Confédération entre mars 1994 et juin 1996 et que la mise à la retraite anticipée proposée a permis d'éviter la fin des rapports de service. La Commission a aussi jugé sans pertinence la question du vice du consentement, dès lors que la validité de la décision du 11 juin 1996 dépendait uniquement de sa conformité à la loi et aux principes généraux du droit administratif. En outre, le recourant n'avait pas été victime d'une crainte fondée en acceptant sa mise à la retraite anticipée, de sorte qu'il était de mauvaise foi, en se prévalant d'un vice du consentement lors de la signature du nouveau contrat du 15 novembre 2001. Enfin, les conditions pour le versement d'une indemnité de départ selon l'art. 19 de l'ordonnance de 1995 n'étaient pas réunies.
F.
Le 15 septembre 2003, X.________ a formé un recours de droit administratif contre la décision de la Commission fédérale de recours du 16 juillet 2003, en concluant à son annulation, sous suite de frais et dépens. Le lendemain, il a déposé un nouveau mémoire corrigé, mais il a été informé que cet acte était tardif et ne pouvait être pris en considération. Le recourant se plaint essentiellement de constatations inexactes de faits pertinents et reprend ses arguments et conclusions présentés devant la juridiction de recours.

La Commission fédérale de recours et le Conseil des EPF ont renoncé à déposer des observations sur le recours et se réfèrent à leur décision respective.

L'EPFL "conclut au rejet du recours, principalement en raison de son irrecevabilité, subsidiairement quant au fond, dans l'éventualité où il serait recevable."
G.
Par lettre du 14 avril 2004, X.________ a déclaré vouloir informer le Tribunal fédéral "sur l'état actuel" de ses liens et de ses activités à l'EPFL et lui "soumettre la question de la libération de son bureau à l'EPFL". Il produit, à cette fin, plusieurs pièces.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 Les prétentions du recourant ont leur origine dans la proposition du Président de l'EPFL du 11 juin 1996, qualifiée de décision par la Commission fédérale de recours. Il paraît cependant douteux que l'acte du 11 juin 1996 puisse être considéré comme une décision formelle au sens de l'art. 5 PA, puisque son contenu était soumis à l'acceptation du recourant. La proposition en cause n'aurait pas pu déployer d'effets si ce dernier n'avait pas donné son accord et un éventuel refus aurait sans doute conduit l'EPFL à résilier les rapports de service. Cette question peut toutefois demeurer indécise, du moment qu'il était dans l'intérêt du recourant que le Conseil des EPF, puis la Commission fédérale de recours, laissent la question de la recevabilité ouverte et entrent en matière sur le recours. Il y a lieu dès lors d'admettre que, conformément à l'art. 41 al. 3 de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers; RS 172.220.1), en vigueur depuis le 1er janvier 2002 pour les EPF, la procédure de recours du présent litige est régie selon l'ancien droit, en particulier selon la loi fédérale du 30 juin 1927 sur le Statut des fonctionnaires (StF; RO 43 p. 449 et les modifications ultérieures). La clause d'exclusion de l'art. 100 al. 1 lettre e OJ, dans sa teneur actuelle, n'est donc pas applicable en l'espèce, de sorte que la décision de la Commission fédérale de recours est susceptible d'être attaquée auprès du Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif (art. 98 lettre e OJ et 58 al. 2 lettre d StF).
1.2 Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre une décision émanant d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié pas les faits constatés, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ).

Dans ce cas, la possibilité d'alléguer des faits nouveaux ou de faire valoir de nouveaux moyens de preuve est très restreinte (ATF 121 II 97 consid. 1c p. 99 et les références citées). Les faits et moyens de preuve invoqués pour la première fois devant le Tribunal fédéral ne sont donc en principe pas recevables, à moins qu'il s'agisse de preuves que l'instance inférieure aurait dû administrer d'office. A cet égard, le Tribunal fédéral se montre d'autant plus strict lorsque les nouvelles productions interviennent après l'échéance du délai de recours et que les conditions pour ordonner exceptionnellement un deuxième échange d'écritures ne sont pas remplies (art. 110 al. 4 OJ; (ATF 127 V 353 consid. 2 p. 355).

Tel est le cas, en l'espèce, des nouvelles allégations du recourant du 14 avril 2004 et des pièces qui les accompagnaient, sur lesquelles le Tribunal fédéral n'a donc pas à entrer en matière.

Au demeurant aucune demande de mesures provisionnelles n'a été présentée lors du dépôt de l'acte du 15 septembre 2003 et le présent recours ne bénéficie pas non plus de l'effet suspensif. Dans ces conditions, le recourant ne saurait se prévaloir de la procédure devant le Tribunal fédéral pour continuer à occuper un bureau à l'EPFL, aux fins d'y poursuivre les quelques activités dont il serait toujours chargé.
2.
Le recourant reproche principalement à la Commission intimée d'avoir constaté des faits de manière inexacte en retenant que lui même était visé par les mesures de restructuration prises au sein de l'IMECO en 1995, alors qu'il n'a pas été transféré de son poste et a continué à exécuter les mêmes tâches après le changement de professeur. Il conteste également avoir été informé de ces mesures par le Professeur Y.________ auquel il était rattaché et souligne qu'il n'a jamais été contacté par le Service du personnel en vue de son transfert ou de la suppression de son poste. Il aurait donc été surpris par l'alternative qui lui a été proposée le 11 juin 1996 et aurait accepté sa mise à la retraite anticipée sous contrainte, afin d'éviter son licenciement.
2.1 Par lettre du 27 février 1995, le Président Z.________ a précisé la restructuration de l'IMECO, annoncée en mars 1994, qui devait entraîner des suppressions d'emplois et des transferts, voire de nouvelles orientations. Il indiquait notamment que quatre postes de professeurs dans le domaine de la conception et fabrication mécaniques avaient été mis au concours et qu'il y aurait lieu de tenir compte des attentes de ces nouveaux professeurs; l'avenir du personnel de l'IMECO ferait l'objet d'un examen avec ces derniers et les chefs de départements actuels. A ce stade, il n'était donc pas possible de désigner nommément les personnes concernées, c'est pourquoi celles-ci seraient contactées par le Service du personnel. En ce qui concerne plus particulièrement le recourant, l'audition du témoin C.________, Chef du personnel de l'EPFL, a démontré qu'il avait lui-même postulé pour le poste de professeur dans le domaine "mécanique des solides et des structures", alors occupé par son supérieur, le Professeur Y.________, lequel devait partir à la retraite à fin juin 1996. Il a ainsi pu croire, le temps de sa candidature, qu'il ne serait pas touché par les mesures de restructuration de l'IMECO. Toutefois, au mois de juin 1995 au plus tard, il a su que le Professeur B.________ avait été choisi pour remplacer le Professeur Y.________ et que celui-ci allait développer ses propres recherches avec le personnel qu'il choisirait, sans forcément s'intéresser au domaine "fiabilité et défaillance" qui était le sien. A ce moment-là, il ne pouvait ignorer qu'il serait touché par les mesures de restructuration qui se produisent à l'EPFL à chaque changement de professeur et qui, comme annoncé par le Président Z.________, seraient d'autant plus importantes que l'IMECO allait accueillir quatre nouveaux professeurs. Il devait ainsi savoir que son poste n'était pas garanti, indépendamment des informations que lui aurait ou non fournies le Professeur Y.________. Or, il ne ressort pas du dossier qu'à cette époque, il ait lui-même pris une quelconque initiative en vue de la poursuite de son activité ou d'un changement de poste. De son côté, l'EPFL ne lui a pas proposé un autre emploi au sein de l'administration fédérale ou à l'extérieur. Il semble plutôt qu'en raison de l'âge du recourant (55 ans en 1995), les parties ont renoncé à la procédure prévue par l'art. 2 al. 2 et 3 de l'ordonnance de 1995 en cas de restructuration et que, pour éviter une résiliation des rapports de service, l'EPFL a cherché un compromis qui a abouti à la proposition du 11 juin 1996, à savoir la mise à la retraite anticipée différée, car le recourant ne remplissait pas les conditions de l'art. 15 de l'ordonnance de 1995 pour que cette mesure soit prise d'emblée. Cela permettait en effet à l'intéressé de conserver son poste jusqu'à l'âge de 62 ans, sous la responsabilité du nouveau professeur, sans qu'il encoure le risque d'être licencié.
2.2 Dans ce contexte, le recourant a demandé à pouvoir réfléchir à la proposition qui lui était faite et s'est bien rendu compte qu'il était dans son intérêt d'accepter sa mise à la retraite anticipée différée, du moment que l'alternative qui s'offrait à lui était son licenciement avec, au plus, une indemnité équivalent à une année de salaire (art. 19 de l'ordonnance de 1995). Il ne saurait ainsi prétendre avoir agi sous contrainte et n'a d'ailleurs jamais remis en cause son acceptation du 24 juillet 1996, en particulier au départ du Président Z.________, avant sa lettre du 6 décembre 2001.
2.3 En revanche, l'instruction a démontré que la proposition du 11 juin 1996 n'impliquait aucun changement dans les activités du recourant qui devait seulement travailler sous la responsabilité du nouveau professeur. Le recourant a donc raison lorsqu'il déclare qu'il ne s'agissait pas formellement d'un transfert de poste. Cette question est toutefois sans pertinence, dès lors que la mise à la retraite anticipée différée pouvait lui être proposée par l'EPFL dans le cadre d'un accord, indépendamment des autres mesures prévues en cas de restructuration par l'ordonnance de 1995.

2.4 La Commission fédérale de recours n'a dès lors pas constaté des faits de manière inexacte ou incomplète en retenant qu'en 1995, le recourant était concerné par les mesures de restructuration de l'IMECO et qu'il avait accepté librement la proposition du 11 juin 1996.
3.
Le recourant soutient aussi qu'il a cru de bonne foi à la validité du nouveau contrat de durée indéterminée que l'EPFL lui a envoyé le 8 novembre 2001.
3.1 Selon l'ordonnance sur la reconversion des rapports de service fondés sur le statut de fonctionnaires en rapports de travail fondés sur la loi sur le personnel de la Confédération du 3 juillet 2001 (ordonnance de conversion StF - LPers (RS 172.220.111.1), l'autorité compétente en vertu de l'ancien droit peut prolonger les rapports de service fondés sur l'ancien droit au-delà du 31 décembre 2001, pour autant qu'ils prennent fin irrévocablement le 30 septembre 2002 au plus tard (art. 3 al. 1), sinon les rapports de travail qui se poursuivent au-delà du 1er janvier 2002 sont régis par le nouveau droit en vigueur dès cette date (art. 2 al. 1).
3.2 En l'espèce, l'EPFL n'a pas fait usage de la possibilité prévue par l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance de reconversion et s'est manifestement trompée lorsqu'elle a envoyé au recourant un nouveau contrat de durée indéterminée qui le soumettait à la législation en matière du personnel entrée en vigueur à partir du 1er janvier 2002. Le recourant ne saurait toutefois soutenir qu'il a cru de bonne foi à la validité de ce nouveau contrat, puisqu'il a lui-même écrit au Doyen de l'EPFL, le 6 décembre 2001, en lui demandant de faire tout son possible pour que son emploi soit sauvegardé à partir d'avril 2002. Il a même réitéré sa demande par lettre du 27 février 2002. Le fait qu'il a poursuivi ses démarches en vue de trouver une solution pour demeurer à l'EPFL au-delà du 31 mars 2002 démontre bien que, malgré la signature du nouveau contrat, il était parfaitement conscient que ses rapports de service allaient se terminer à cette date. Pour le recourant, comme pour l'EPFL, le nouveau contrat ne pouvait donc déployer des effets que pendant la période restante, fixée d'avance.
3.3 Le recours ne peut dès lors qu'être rejeté en tant qu'il est fondé sur le principe de la bonne foi.

4.
A titre subsidiaire, le recourant demande que l'obligation de prendre sa retraite anticipée soit assimilée à une résiliation des rapports de service et, partant, que l'indemnité de départ prévue par l'art. 19 de l'ordonnance de 1995 lui soit versée.

Comme l'a relevé la commission intimée, Il est évident que le deux mesures précitées ne sont pas comparables et qu'une mise à la retraite anticipée, qui au demeurant coûte à la Caisse fédérale de pensions, ne saurait être accompagnée d'une indemnité de départ.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable, avec suite de frais à la charge du recourant (art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, à l'Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne, au Conseil des Ecoles polytechniques fédérales et à la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral.
Lausanne, le 3 mai 2004
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: