{T 0/2}
2A.331/2002 /svc
Arrêt du 24 janvier 2003
IIe Cour de droit public
Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Hungerbühler, Müller, Yersin, Zappelli, juge suppléant,
greffière Revey.
V.________, recourante,
contre
Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie, 3003 Berne,
Commission de recours du Département fédéral de l'économie, 3202 Frauenkappelen.
reconnaissance de diplôme,
recours de droit administratif contre la décision de la Commission de recours du Département fédéral de l'économie du
29 mai 2002.
Faits:
A.
V.________, ressortissante suisse née en 1968, a obtenu en 1990 un diplôme intitulé "graduat en arts plastiques, spécialisation bande dessinée", délivré par l'Institut Saint-Luc à Bruxelles. En 1992, elle a décroché à Paris, au terme d'une année de spécialisation, un certificat de "concepteur technique en dessin animé", décerné par l'Ecole des métiers de l'image (Centre Gobelins).
Le 19 juin 2000, V.________ a requis l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie (ci-après: l'Office fédéral) de reconnaître l'équivalence de ses diplômes avec ceux délivrés en Suisse par les hautes écoles spécialisées (HES), afin d'être admise à la Haute école pédagogique commune aux cantons de Berne, Jura et Neuchâtel.
Par décision du 30 mai 2001, l'Office fédéral a rejeté la demande, considérant que le diplôme octroyé par l'Institut Saint-Luc n'équivalait pas à un titre HES.
Statuant le 29 mai 2002, la Commission de recours du Département fédéral de l'économie a rejeté le recours formé par V.________.
B.
Agissant elle-même le 29 juin 2002, V.________ demande au Tribunal fédéral de "réviser" la décision du 29 mai 2002 de la Commission de recours. En substance, elle soutient qu'il n'existe pas de différence matérielle propre à justifier le refus d'équivalence entre le graduat belge et le diplôme HES. En outre, elle invoque les traités internationaux conclus par la Suisse, en particulier la Convention du 11 avril 1997 sur la reconnaissance des qualifications relatives à l'enseignement supérieur dans la région européenne (Convention de Lisbonne; RO 2002 2870; RS 0.414.8), ainsi que l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RO 2002 1529; RS 0.142.112.681).
La demande d'assistance judiciaire formulée par la recourante a été rejetée par décision de la Cour de céans le 10 juillet 2002.
C.
La Commission de recours renonce à se déterminer, tandis que l'Office fédéral conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. La recourante s'est exprimée sur la réponse de l'Office fédéral le 30 octobre 2002. Le 6 janvier 2003, elle a formulé une nouvelle détermination, et demandé par ailleurs la révision de la décision de la Cour de céans du 10 juillet 2002 refusant l'assistance judiciaire.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
A l'appui de sa demande, la recourante allègue une diminution de 6'743 fr. de son revenu annuel pour 2002/2003, ainsi qu'une augmentation de 500 fr. de ses dépenses relatives à sa formation, frais de déplacements et de livres exclus.
Certes, la baisse de revenu alléguée est sensible, mais il reste néanmoins à la recourante, qui n'indique pas avoir charge de famille, un revenu annuel de quelque 40'000 fr., soit un montant mensuel disponible de plus de 1'000 fr., propre à lui permettre d'assumer les frais de la présente procédure. Au demeurant, la recourante a déjà versé l'avance de frais. Dans ces conditions, il sied de rejeter la présente demande de révision.
2. Recours de droit administratif
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a; 128 II 66 consid. 1 et les arrêts cités).
La recourante, qui agit elle-même, n'a pas indiqué par quelle voie de recours elle procède auprès du Tribunal fédéral. Toutefois, cette imprécision ne saurait lui nuire si son recours remplit les exigences légales de la voie de droit qui lui est ouverte (voir, sur le choix erroné d'une voie de recours, ATF 126 II 506 consid. 1b in fine; 124 I 223 consid. 1a; 120 Ib 379 consid. 1a; 111 II 384 consid. 1; 109 II 400 consid. 1d). Il convient en l'espèce d'examiner si l'acte de recours remplit les conditions de recevabilité du recours de droit administratif.
2.1 Déposé en temps utile contre une décision fondée sur le droit public fédéral et prise par une commission fédérale de recours, sans qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée, le présent recours est en principe recevable comme recours de droit administratif en vertu des art. 97 ss OJ (ATF 128 I 46 consid. 1b/aa; 128 II 13 consid. 1b p. 16, 34 consid. 1a, 56 consid. 1a/aa).
2.2 Aux termes de l'art. 103 lettre a OJ, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
En l'espèce, la recourante affirme en tête de son mémoire qu'il ne s'agit plus pour elle "d'entrer en formation pédagogique ou non", mais d'une "question d'éthique, de justice." Un objectif pareillement abstrait ne fonde pas un intérêt digne de protection. Cependant, la recourante indique plus loin réclamer la reconnaissance de ses diplômes artistiques afin d'entreprendre une formation pédagogique puis exercer la profession d'enseignant au secondaire 1 et 2. Elle démontre ainsi conserver un intérêt suffisant à obtenir l'équivalence litigieuse, de sorte qu'elle dispose de la qualité pour recourir au sens de l'art. 103 lettre a OJ.
2.3 D'après l'art. 108 al. 2 OJ, le mémoire de recours doit contenir des conclusions et une motivation. Selon la jurisprudence, il ne faut pas poser des exigences trop strictes quant à la formulation des conclusions et des motifs présentés dans un recours de droit administratif. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quels points et pour quelles raisons la décision attaquée est contestée (ATF 123 V 335 consid. 1a; 118 Ib 134 consid. 2). Cela étant, les conclusions ne peuvent porter que sur l'objet du litige (ATF 124 II 499 consid. 1c).
La présente cause concerne uniquement la reconnaissance de l'équivalence du diplôme belge de la recourante avec un diplôme HES. Le recours contient toutefois nombre d'arguments et conclusions débordant de ce cadre, partant irrecevables, notamment en ce qu'ils se rapportent aux "passerelles entre les HES et les universités", ou à "l'organisme compétent pour statuer sur la valeur à accorder aux études et à l'enseignement professionnel artistique". La motivation subsistante demeurant néanmoins topique, il sied d'entrer en matière dans cette mesure.
2.4 Les déterminations de la recourante du 30 octobre 2002 et du 6 janvier 2003, déposées après l'échéance du délai de recours (art. 106 OJ) et sans qu'un second échange d'écritures n'ait été ordonné (art. 110 al. 4 OJ), ne peuvent être prises en considération. Au demeurant, elles ne conduiraient pas à une autre conclusion.
3.
Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office l'application du droit fédéral, qui englobe notamment les droits constitutionnels (ATF 128 II 56 consid. 2b; 126 V 252 consid. 1a in fine; 125 III 209 consid. 2), ainsi que les traités internationaux (ATF 126 II 506 consid. 1b; 124 II 293 consid. 4b p. 307). Comme il n'est pas lié par les motifs que les parties invoquent, il peut admettre le recours pour d'autres raisons que celles avancées par le recourant ou, au contraire, confirmer la décision attaquée pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité intimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 127 II 264 consid. 1b; 125 II 497 consid. 1b/aa).
En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'occurrence, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ; ATF 128 II 145 consid. 1.2.1; 126 II 196 consid. 1). En outre, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
4.
La recourante sollicite, en vue d'entrer à la Haute école pédagogique Berne-Jura-Neuchâtel, la reconnaissance de l'équivalence de son diplôme belge - complété par sa spécialisation à Paris et sept années d'expérience professionnelle - avec un diplôme HES. Sa requête appelle quelques remarques liminaires.
Le dossier comporte une lettre adressée à l'intéressée le 21 juin 2001 par la Haute école pédagogique, selon laquelle "seule une reconnaissance de cette formation [en arts graphiques] par une HES peut nous permettre de vous accueillir dans la HEP-BEJUNE afin d'y suivre une formation professionnelle dans le domaine qui vous concerne". Ce courrier atteste ainsi que l'admission de la recourante est effectivement subordonnée à la reconnaissance de l'équivalence de sa formation en arts graphiques avec celle dispensée par une haute école spécialisée. Pour le surplus, la question de savoir si la Haute école pédagogique est fondée à exiger une pareille condition ne fait pas l'objet du présent recours.
En matière de reconnaissance entre Etats de l'équivalence de diplômes, on distingue la reconnaissance à des fins professionnelles de la reconnaissance à des fins académiques. La première a pour but l'exercice d'une profession dont l'accès est subordonné à une qualification, tandis que la seconde vise la poursuite des études, partant la mobilité des étudiants, et non des professionnels même si elle contribue à la favoriser. Si la première peut se fonder sur l'ensemble de la formation et de l'expérience du requérant, la seconde ne peut en principe être évaluée que par rapport à un seul titre de formation (Louis Dubouis/Claude Blumann, Droit matériel de l'Union européenne, 2e éd., Paris 2001, nos 119 et 131). En l'espèce, la recourante requiert la reconnaissance académique, non pas professionnelle, de son diplôme belge, de sorte qu'en principe, seul ce titre est déterminant dans l'appréciation de ses qualifications à l'aune de la formation HES, à l'exclusion de sa spécialisation à Paris, ou de son expérience professionnelle. La recourante ne le conteste du reste plus, en tout cas pas d'une manière conforme à l'art. 108 al. 2 OJ.
Le présent arrêt porte ainsi sur la conformité au droit fédéral interne (consid. 5), et international (consid. 6), du refus de reconnaître l'équivalence du diplôme délivré à la recourante par l'Institut Saint-Luc avec celui décerné par les HES.
5.
5.1 Les hautes écoles spécialisées sont régies par la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les hautes écoles spécialisées (LHES; RS 414.71). Ce sont des établissements de formation de niveau universitaire, qui s'inscrivent en principe dans le prolongement d'une formation professionnelle de base (art. 2 LHES). La dénomination "de niveau universitaire" n'est pas purement formelle, mais recouvre des études atteignant effectivement cet échelon, conçues et élaborées comme telles par le législateur (Message du Conseil fédéral du 30 mai 1994 relatif à la loi fédérale sur les hautes écoles spécialisées, FF 1994 III p. 777 ss, spéc. condensé p. 778 et n° 152.1 p. 792; BO CN 1995 1747). Les tâches des hautes écoles spécialisées consistent notamment à dispenser un enseignement axé sur la pratique, sanctionné par un diplôme et préparant à l'exercice d'activités professionnelles qui requièrent l'application de connaissances et de méthodes scientifiques (art. 3 al. 1 LHES). Les études durent en règle générale trois ans si elles sont suivies à plein temps et quatre ans si elles sont effectuées en cours d'emploi; les éventuels stages pratiques ne sont pas compris dans cette durée (art. 6 al. 2 LHES).
5.1.1 Les conditions d'admission à une haute école spécialisée sont prévues par l'art. 5 LHES dans les termes suivants:
"1L'admission à une haute école spécialisée suppose une formation de base dans une profession ayant un lien avec le programme d'études choisi. Les titulaires d'une maturité professionnelle reconnue par la Confédération sont admis sans examen d'entrée en première année d'une haute école spécialisée.
2Les titulaires d'une maturité reconnue par la Confédération sont admis sans examen d'entrée en première année d'une haute école spécialisée, pour autant qu'ils disposent, dans le domaine correspondant aux études choisies, d'une expérience professionnelle d'une année au minimum acquise dans des conditions faisant l'objet d'une réglementation.
3Les diplômés venant d'autres filières de formation peuvent être admis pour autant qu'ils justifient de connaissances scolaires et professionnelles équivalentes.
4Le département compétent définit les domaines d'études pour lesquels des conditions d'admission supplémentaires peuvent être prévues et fixe les conditions d'admission des diplômés venant d'autres filières.
5 [...]"
Les conditions d'admission des "diplômés venant d'autres filières", au sens de l'alinéa 4 précité, ont été établies par le Département fédéral de l'économie à l'art. 3 de son ordonnance du 11 septembre 1996 concernant l'admission aux études des hautes écoles spécialisées et la reconnaissance des diplômes étrangers (RS 414.715), de la manière suivante:
"1Les diplômés venant d'autres filières de formation sont admis dans une haute école spécialisée, en règle générale, après avoir réussi un examen d'entrée. En outre, ils doivent justifier d'une formation de degré secondaire II de trois ans au minimum, et, dans le domaine correspondant aux études choisies, d'une expérience professionnelle d'une année au minimum, acquise dans des conditions faisant l'objet d'une réglementation.
2Ils sont admis sans examen dans une haute école spécialisée si leur diplôme est comparable à une maturité professionnelle ou à une maturité reconnue par la Confédération, et s'ils justifient, dans le domaine correspondant aux études choisies, d'une expérience professionnelle d'une année au minimum, acquise dans des conditions faisant l'objet d'une réglementation."
5.1.2 S'agissant des titres étrangers, l'art. 7 al. 5 LHES dispose que le département compétent peut reconnaître leur équivalence au diplôme HES. Sur cette base, le Département fédéral de l'économie a rédigé l'art. 5 de l'ordonnance précitée, selon lequel la reconnaissance peut être établie au cas par cas par l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie, si les diplômes étrangers ne sont pas reconnus de manière globale par le département. Enfin, l'Office fédéral a concrétisé cette disposition en édictant le 5 mars 2001 les directives sur les équivalences de diplômes étrangers avec les diplômes HES. Ces directives reconnaissent une équivalence aux conditions suivantes:
S'agissant de la condition posée par le ch. 1 des directives, il sied d'examiner le niveau du diplôme litigieux selon le droit belge lui-même. D'après l'art. 2 de la loi du 7 juillet 1970 relative à la structure générale de l'enseignement supérieur, les art. 14 et 17 du décret du 5 août 1995 fixant l'organisation générale de l'enseignement en Hautes écoles, et l'art. 2 du décret du 17 mai 1999 relatif à l'enseignement supérieur artistique, l'"enseignement supérieur artistique" peut être dispensé sous forme de type court ou de type long; le premier comprend trois années d'études, tandis que le second, de niveau universitaire, comprend quatre à cinq années d'études. Or, selon l'art. 1 de l'arrêté du 27 janvier 1993 de l'exécutif de la Communauté française appliquant la loi belge précitée du 7 juillet 1970, l'Institut Saint-Luc est classé dans l'enseignement supérieur artistique, de type court et de plein exercice. En conséquence, le droit belge lui-même considère que la formation dispensée par cet établissement n'est pas de niveau universitaire. Il n'y a pas lieu d'allouer à ce diplôme un degré plus élevé que ne lui accorde le pays de délivrance, si bien que la première condition d'équivalence n'est pas remplie.
Quant à la deuxième condition, posée par le ch. 2 des directives, la décision attaquée expose que les candidats à la première année du cycle officiel de l'Institut Saint-Luc doivent être porteurs soit d'un certificat d'enseignement secondaire supérieur, soit d'un titre équivalant aux titres belges (baccalauréat, maturité). Or, le seul titre autorisant l'admission à une haute école spécialisée sans autre expérience professionnelle est la maturité professionnelle, à laquelle le certificat en cause ne peut être assimilé. La deuxième condition d'équivalence n'est donc pas davantage respectée. Il n'est pas décisif à cet égard que, selon le document de présentation de l'Institut Saint-Luc, figurant au dossier, les candidats qui n'ont pas accompli d'études secondaires dans l'orientation correspondant à la section choisie doivent suivre une année préparatoire, sauf
réussite d'un examen. En effet, il n'est pas déraisonnable de considérer que ni cette année préparatoire, ni la réussite d'un examen, ne sont assimilables à l'année d'expérience professionnelle exigée par la LHES.
Compte tenu de l'inobservation de ces deux conditions, l'autorité attaquée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation, sous l'angle du droit interne, en refusant de reconnaître l'équivalence du diplôme belge litigieux. Cela étant, il est superflu d'examiner si un refus pourrait, comme le soutient l'autorité intimée, se fonder sur le manquement à une seule des exigences prévues par les directives.
5.2.3 Encore faut-il examiner la portée de l'art. 1 de l'ordonnance du 4 juillet 2000 du Département fédéral de l'économie sur l'obtention a posteriori du titre d'une haute école spécialisée (RS 414.711.5). Cette disposition permet de décerner un tel titre aux personnes qui, sans avoir fréquenté de haute école spécialisée,
"a. sont titulaires d'un diplôme d'une école d'ingénieur ETS, d'une école supérieure de cadres pour l'économie et l'administration ESCEA ou d'une école supérieure d'arts appliqués ESAA reconnues [cf. toutefois le nouvel art. 26 de l'ordonnance du 11 septembre 1996 sur les hautes écoles spécialisées; OHES, RS 414.711], et
b. qui peuvent justifier d'une pratique professionnelle reconnue de cinq ans au minimum ou de la fréquentation d'un cours postgrade de niveau universitaire."
Cet article n'est toutefois d'aucun secours à la recourante dans la présente procédure. D'abord, il n'est pas certain que le titulaire d'un diplôme étranger puisse se prévaloir d'une telle voie. En effet, celle-ci impliquerait alors une équivalence "au carré", puisqu'elle procède déjà, pour les titulaires de diplômes suisses, d'une équivalence avec le titre HES délivré au terme d'études régulières. Surtout, la recourante ne soutient de toute façon pas que son diplôme belge équivaudrait aux diplômes suisses évoqués, ni que son expérience professionnelle ou sa formation à Paris rempliraient les conditions de l'art. 1 lettre b de l'ordonnance.
6.
Il reste à déterminer si la décision attaquée viole les traités internationaux conclus par la Suisse, soit en particulier l'Accord sur la libre circulation des personnes, ainsi que la Convention de Lisbonne.
6.1 L'Accord sur la libre circulation des personnes est entré en vigueur le 1er juin 2002, soit après que la décision attaquée a été prise, de sorte que la Commission de recours n'était pas liée par ses dispositions. Au demeurant, ce traité ne mènerait de toute façon pas à annuler la décision litigieuse, pour les motifs qui suivent.
Selon son art. 1 lettre a, l'Accord sur la libre circulation des personnes a pour objectif d'accorder aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et de la Suisse le droit de demeurer en Suisse et d'exercer une activité économique dans les même conditions. Dans ce cadre, l'art. 9 ALCP prévoit que les parties contractantes prennent les mesures nécessaires, conformément à l'annexe III, afin de faciliter aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne et de la Suisse l'accès aux activités salariées et indépendantes et leur exercice. Selon cette annexe, intitulée "reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles (diplômes, certificats et autres titres)", les parties conviennent d'appliquer, notamment, la Directive 89/48/CEE du 21 décembre 1988 relative à "un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans". Cependant, l'art. 9 ALCP, ainsi que les directives communautaires y afférentes, concernent exclusivement la reconnaissance professionnelle, et non la reconnaissance académique seule pertinente en l'espèce (Rudolf Natsch, Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Bilaterale Verträge Schweiz-EG; Zurich 2002, p. 195 ss, spéc. p. 204 s.; Max Wild, Die Anerkennung von Diplomen im Rahmen des Abkommens über die Freizügigkeit der Personen, in Accords bilatéraux Suisse-UE, Bâle 2001, p. 383 ss, spéc. p. 403).
Dans ces conditions, l'Accord sur la libre circulation n'est pas applicable à la situation de la recourante.
6.2 La Convention de Lisbonne, entrée en vigueur pour la Suisse le 1er février 1999, traite de la reconnaissance académique de l'enseignement supérieur. Elle vise à remplacer par un seul accord les précédentes conventions du Conseil de l'Europe et de l'Unesco sur les hautes écoles (Felix Hafner/Barbara Merz Feitknecht, Ausländische Schulkinder und ausländische Studierende, in: Ausländerrecht, Bâle 2002, p. 957 ss, spéc. nos 21.53 s. p. 973 s.), dont la Convention européenne du 14 décembre 1959 sur la reconnaissance académique des qualifications universitaires (RS 0.414.5) et la Convention du 21 décembre 1979 sur la reconnaissance des études et des diplômes relatifs à l'enseignement supérieur dans les Etats de la région Europe (RS 0.414.6), auxquelles tant la Suisse que la Belgique sont parties.
La Belgique n'est pas partie à la Convention de Lisbonne, de sorte que celle-ci n'oblige pas la Suisse à reconnaître les diplômes en émanant. Cet Etat continue à bénéficier des conventions antérieures (art. XI.4 ch. 1 lettre b de la Convention de Lisbonne; Hafner/Merz Feitknecht, op. cit., n° 21.54), mais celles-ci ne créent pas de droits directement invocables par des particuliers; elles se bornent à énoncer des déclarations d'intention et des directives générales pour les autorités gouvernementales compétentes (Message du Conseil fédéral du 17 septembre 1990 à l'appui de mesures visant à promouvoir la coopération internationale en matière d'enseignement supérieur et la mobilité, FF 1990 III p. 1015 ss, spéc. n° 126 p. 1028; sur la nature "self-executing" des traités, cf. ATF 126 I 240 consid. 2b; 124 II 293 consid. 4b p. 307 ss; 124 III 90 consid. 3a; 124 IV 23 consid. 4a; 120 Ia 1 consid. 5b p. 11; SJ 1992 145 consid. 3a). La recourante n'est donc pas habilitée à s'en prévaloir.
7.
Vu ce qui précède, la demande de révision de la décision du 10 juillet 2002 refusant l'assistance judiciaire doit être rejetée. Le recours doit de même être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
La demande de révision de la décision du 10 juillet 2002 refusant l'assistance judiciaire est rejetée.
2.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
3.
Il est mis à la charge de la recourante un émolument judiciaire de 2'000 fr.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, à l'Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie et à la Commission de recours du Département fédéral de l'économie.
Lausanne, le 24 janvier 2003
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: