{T 1/2}
1P.82/2005 /fzc
Arrêt du 18 août 2005
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger,
Nay, Aeschlimann, Reeb, Fonjallaz et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.
Parties
Carmen Religieux,
recourante,
contre
Conseil d'Etat du canton de Genève,
Chancellerie d'Etat, rue de l'Hôtel-de-Ville 2,
case postale 3964, 1211 Genève 3,
Grand Conseil du canton de Genève,
rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3970,
1211 Genève 3.
Objet
art. 85 let. a OJ; modification de la loi sur l'organisation des Services industriels de Genève,
Objet
recours de droit public contre la loi adoptée le 17 décembre 2004 par le Grand Conseil du canton de Genève.
Faits:
A.
Les Services industriels de Genève (ci-après: les SIG) sont un établissement de droit public doté de la personnalité juridique et d'autonomie, soumis à la surveillance du Conseil d'Etat et fondé sur les art. 158 à 160 de la Constitution genevoise (Cst./GE). Leur but est de fournir l'eau, le gaz, l'électricité, de l'énergie thermique, ainsi que de traiter les déchets (art. 158 Cst./GE). Ils disposent d'un capital de dotation de 100 millions de fr., auquel participent le canton (55%), la ville de Genève (30%) et les autres communes. Selon l'art. 158C Cst./GE, les SIG peuvent utiliser le domaine public genevois pour l'installation de leurs réseaux de transport et de distribution contre redevances annuelles (al. 1). La loi précise les conditions de cette utilisation ainsi que le mode de calcul des redevances (al. 2). Selon l'art. 32 al. 2 de la loi sur l'organisation des Services industriels de Genève (LSIG, RS/GE L 2 35), la redevance annuelle due à l'Etat est de 1% des recettes brutes de fourniture de l'énergie électrique encaissées pendant l'exercice annuel considéré; la redevance due aux communes est de 7% (art. 32 al. 3 LSIG). Pour le surplus, les SIG sont exempts des impôts cantonaux et communaux (art. 5 LSIG).
B.
Le 17 décembre 2004, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté une loi 9423-1, concernant l'adjonction d'un huitième alinéa aux dispositions transitoires de l'art. 42 LSIG, dont la teneur est la suivante:
Art. 42, al. 8 (nouveau)
8 En dérogation à l'article 32, alinéa 2, le pourcentage mentionné dans ce même article et ce même alinéa est porté à 5% pour l'année 2005.
Cette modification est destinée à dégager environ 20 millions de fr. en faveur de l'Etat. Elle fait suite à un autre projet de loi, prévoyant le versement aux collectivités de la moitié du bénéfice net d'exploitation des SIG. Ce projet avait été jugé contraire à la Constitution cantonale et abandonné en commission.
Par arrêté du 22 décembre 2004, paru dans la Feuille d'Avis Officielle du 24 décembre suivant, le Conseil d'Etat a publié la loi, précisant que le délai référendaire expirait le 2 février 2005.
C.
Carmen Religieux, citoyenne genevoise, forme un recours de droit public contre l'arrêté du 22 décembre 2004, en tant qu'il soumet la loi au référendum facultatif. Elle invoque son droit de vote, en soutenant que l'augmentation de la redevance constituerait un impôt déguisé, soumis au référendum obligatoire en vertu de l'art. 53A Cst./GE. La recourante a complété son mémoire dans le délai, en précisant que son recours vise également la loi elle-même, que l'arrêté de promul-gation ne fait qu'exécuter. Elle demande ainsi au Tribunal fédéral de constater que la loi 9423 constitue un nouvel impôt, d'annuler cette loi ou sa disposition finale concernant sa promulgation, et d'ordonner qu'elle soit soumise à la votation populaire.
La recourante a également demandé l'effet suspensif. Celui-ci a été refusé par ordonnance présidentielle du 3 mars 2005.
La loi attaquée a été promulguée le 16 février 2005, le délai réfé-rendaire ayant expiré sans avoir été utilisé.
Le Grand Conseil conclut à l'irrecevabilité - pour motivation insuf-fisante -, subsidiairement au rejet du recours. La recourante a pu répliquer, en contestant l'insuffisance de motivation.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le recours est formé pour violation des droits politiques. Le Tribunal fédéral en examine librement et d'office la recevabilité (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48 et les arrêts cités).
1.1 Le recours de droit public est dirigé contre une loi cantonale. La recourante a en effet précisé que l'arrêt de promulgation, qui mentionne le référendum facultatif, ne fait qu'exécuter la loi 9423, de sorte que son annulation ne supprimerait pas la violation alléguée des droits politiques.
Compte tenu de l'issue de la cause, point n'est besoin d'examiner dans le détail la recevabilité des conclusions en constatation et en annulation partielle, ainsi que de la conclusion tendant à ce que la loi cantonale soit soumise au vote du peuple.
1.2 Interjeté dans les trente jours suivant la publication de l'acte litigieux dans la FAO, le recours est dirigé contre une loi soustraite à la sanction d'une autorité cantonale. Le droit genevois permet certes de recourir en matière de droit de vote, mais uniquement en cas de violation "de la procédure des opérations électorales" (art. 180 de la loi genevoise sur l'exercice des droits politiques). Par ailleurs, selon l'art. 58 de la loi genevoise sur la procédure administrative, les décisions du Grand Conseil ne peuvent faire l'objet d'un recours que dans les cas prévus par la loi. Aucune disposition du droit genevois n'ouvre la voie du recours cantonal contre l'adoption d'une loi par le Grand Conseil. Le recours de droit public est donc recevable sous l'angle des art. 86 et 89 OJ.
2.
La recourante agit sur la base de l'art. 85 let. a OJ. Elle soutient que la hausse massive de la redevance constituerait un impôt déguisé, qui devrait être soumis au référendum obligatoire conformément à l'art. 53A Cst./GE.
2.1 Le recours prévu à l'art. 85 let. a OJ permet de se plaindre d'une violation des dispositions cantonales légales et constitutionnelles qui définissent le contenu et l'étendue des droits politiques des citoyens (ATF 129 I 392 consid. 2.1 p. 394 et les références). En tant que citoyenne genevoise, la recourante a indéniablement qualité pour agir. Contrairement à ce que soutient le Grand Conseil, le grief est suffisamment motivé au regard de l'art. 90 OJ: la question de savoir si la loi attaquée institue un nouvel impôt, soumis à ce titre au référendum obligatoire, est clairement posée par la recourante. Elle doit être traitée sur le fond.
2.2 Pour la recourante, la redevance prévue à l'art. 158C Cst./GE serait exclusivement liée à l'utilisation du domaine public; il s'agirait ainsi d'une taxe causale. Toutefois, le nouvel art. 42 al. 8 LSIG, limité à une année et au seul bénéfice de l'Etat de Genève (à l'exception des communes, elles aussi bénéficiaires selon l'art. 158C Cst./GE), ne serait justifié par aucune modification de l'utilisation du domaine public. Comme cela ressort des travaux préparatoires, il s'agirait d'un impôt déguisé qui tomberait sous le coup de l'art. 53A Cst./GE Cette disposition a la teneur suivante:
Art. 53A Référendum obligatoire en matière d'impôt
Les lois qui ont pour objet un nouvel impôt ou la modification du taux ou de l'assiette d'un impôt sont soumises obligatoirement à l'approbation du Conseil général (corps électoral).
2.3 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et l'étendue (ATF 129 I 185 consid. 2 p. 190). Il n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation d'autres règles du droit cantonal (ATF 123 I 175 consid. 2d/aa p. 178; 121 I 1 consid. 2 p. 3, 357 consid. 3 p. 360 et les arrêts cités). En présence de deux interprétations également défendables, il s'en tient en général à celle retenue par la plus haute autorité cantonale (ATF 121 I 334 consid. 2c p. 339).
En l'occurrence, la contestation porte sur l'application d'une disposition constitutionnelle cantonale en relation directe avec les modalités d'exercice des droits politiques, ce qui impose un libre pouvoir d'examen.
2.4 Le référendum en matière fiscale a été institué récemment (l'art. 53A Cst./GE est entré en vigueur le 1er janvier 2002) en tant que contreprojet à une initiative populaire. Celle-ci prévoyait de soumettre au corps électoral tout impôt nouveau ainsi que tout droit ou taxe assimilable. Le Conseil d'Etat avait estimé que la formulation de l'initiative était trop floue et qu'il convenait de la limiter aux contributions non causales, à l'exception des taxes et émoluments. La commission fiscale chargée d'examiner les différentes variantes proposées avait retenu un texte supprimant toute référence aux taxes (Mémorial des séances du Grand Conseil, séance du 17 mai 2001, p. 4562). Le rapporteur de la commission devant le Grand Conseil a fourni les mêmes explications, en relevant que la soumission de toute taxe au vote populaire n'était pas praticable. Les débats devant le Grand Conseil confirment cette manière de voir (cf. notamment l'intervention de Micheline Calmy-Rey, Mémorial, p. 4574): le texte constitutionnel se rapporte exclusivement aux contributions publiques non causales, à l'exception des taxes.
2.5 A la lumière de ces travaux préparatoires, l'interprétation retenue par le Grand Conseil ne prête pas le flanc à la critique: contrairement à ce que soutient la recourante, le référendum fiscal apparaît limité aux impôts proprement dits. Constituent un impôt les prestations pécuniaires fournies par les administrés à la collectivité publique, prélevées en fonction d'une situation économique réalisée dans la personne ou le patrimoine du contribuable, et non en raison d'une activité étatique déterminée (Oberson, Droit fiscal suisse, Bâle 2002 p. 4 ss; A. Grisel, Droit administratif, vol. 2 p. 605).
2.6 La recourante admet elle-même que la redevance concernée par la loi n° 9423 est une taxe causale. Elle prétend toutefois que lorsque le taux d'une telle taxe dépasse la valeur que l'on peut raisonnablement attribuer à la prestation de l'Etat, on se trouve en présence d'un impôt mixte soumis au même régime juridique que les impôts stricto sensu (cf. Oberson, op. cit. p. 6).
La distinction entre taxe et impôt mixte a été développée essentiellement en rapport avec les exigences de base légale (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183). Rien ne permet d'affirmer qu'elle devrait également s'appliquer en droit constitutionnel genevois, lorsqu'il s'agit de distinguer entre les contributions soumises au référendum obligatoire et celles qui ne le sont pas.
Par ailleurs, en dépit des arguments de la recourante, il n'est pas démontré que l'on se trouverait effectivement en présence d'un impôt déguisé: le montant de la taxe d'utilisation du domaine public (1% en faveur du canton et 7% en faveur des communes) ne paraît pas correspondre mathématiquement à l'avantage économique retiré de l'utilisation du domaine public: comme l'explique le Grand Conseil, le législateur s'est contenté, lors de l'adoption de la LSI, de reprendre la teneur des conventions passées jusque-là avec les communes; pour la taxe due à l'Etat, il a considéré que le taux applicable "pouvait être de 1%", simplement parce que l'assiette était déterminée sur l'ensemble des recettes brutes de la fourniture d'électricité (mémorial 1969 p. 2590). Dans la mesure où la valeur de la prestation de l'Etat n'a pas été déterminée de manière précise, l'augmentation - même massive - de la taxe ne permet pas à elle seule de considérer cette dernière comme un impôt déguisé. Le fait que l'augmentation ait eu lieu sans modification apparente des conditions d'utilisation du domaine public ne modifie donc pas la nature de la redevance, sous l'angle de l'art. 53A Cst./GE.
La taxe ne vise par ailleurs pas un ensemble de contribuables mais un établissement public déterminé, de la même manière qu'un concessionnaire. Il y a lieu à ce sujet de relever que les Services industriels, établissement de droit public détenu par l'Etat, sont de par la loi exemptés de tous impôts, cantonaux et communaux (art. 5 LSI). Il ne s'agit donc pas d'un sujet fiscal à proprement parler, de sorte que l'augmentation de la taxe, décidée pour une durée limitée, ne saurait dans tous les cas constituer un impôt mixte. Il s'agit bien d'une taxe d'utilisation du domaine public (A. Grisel, op. cit. p. 609).
Dans ces conditions, l'art. 53A Cst./GE ne s'applique pas et le grief de la recourante doit être écarté.
3.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Conformément à la pratique, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, au Conseil d'Etat du canton de Genève et au Grand Conseil du canton de Genève.
Lausanne, le 18 août 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: