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1P.636/2005 /col
Arrêt du 16 février 2006
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Juge présidant,
Nay et Reeb.
Greffier: M. Jomini.
Parties
A.________ et consorts,
recourants,
tous représentés par Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat,
contre
Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève, case postale 22, 1211 Genève 8,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, case postale 1956, 1211 Genève 1.
Objet
autorisation de construire, procédure administrative cantonale,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Genève
du 16 août 2005.
Faits:
A.
A.________ et consorts ont adressé le 8 juillet 1999 au Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève (actuellement: Département des constructions et des technologies de l'information; ci-après: le département cantonal) une demande préalable en vue de la construction d'un ensemble d'habitat groupé sur des terrains dont ils sont propriétaires à Vernier. Ces terrains sont classés dans la 5e zone du plan d'affectation cantonal (zone résidentielle destinée aux villas, d'après la définition de l'art. 19 al. 3 de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LaLAT]). Le 20 avril 2000, le département cantonal a refusé l'autorisation préalable en indiquant qu'un reclassement en zone agricole était envisagé pour les parcelles concernées; le refus était également fondé sur les normes relatives à l'équipement des zones à bâtir ainsi que sur des dispositions en matière de protection contre le bruit du trafic aérien, les terrains litigieux se trouvant à proximité de l'aéroport international de Genève. A.________ et consorts ont recouru contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après: la commission cantonale de recours). Par un prononcé du 18 octobre 2001, cette autorité a admis le recours et renvoyé le dossier au département cantonal "pour nouvelle décision au sens des considérants", à savoir "pour examen des conditions posées à l'octroi de l'autorisation en matière d'équipement des parcelles et de mesure de protection contre le bruit et délivrance de l'autorisation sollicitée, le cas échéant sous conditions" (consid. C de ce prononcé). Le département cantonal a recouru contre ce prononcé auprès du Tribunal administratif cantonal. Ce recours a été rejeté par un arrêt rendu le 24 septembre 2002.
L'Etat de Genève, agissant par l'intermédiaire du département cantonal, a ensuite formé un recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif. Le Tribunal fédéral a déclaré ce recours irrecevable par un arrêt rendu le 25 février 2003 (cause 1A.228/2002, ATF 129 II 225).
B.
Le département cantonal a pris le 11 février 2004 une nouvelle décision sur la demande relative à l'ensemble d'habitat groupé, présentée en juillet 1999 par A.________ et consorts. Il a refusé l'autorisation en considérant que le projet n'était pas conforme aux art. 15 et 22 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), ni aux art. 43 et 44 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41).
A.________ et consorts (étant précisé qu'après le décès en 2003 de B.________, ce sont ses héritiers qui participent à la procédure) ont recouru le 15 mars 2004 contre cette décision auprès de la commission cantonale de recours. Cette autorité a entendu les parties à son audience du 23 septembre 2004. Le 18 octobre 2004, elle a rendu une décision par laquelle elle a transmis d'office le recours au Tribunal administratif (cette transmission est intervenue le 22 octobre 2004, avec la communication du prononcé). La commission a considéré que sa précédente décision sur recours, du 18 octobre 2001, était entrée en force; que le département cantonal ne pouvait rendre ensuite qu'une décision d'exécution; qu'une décision d'exécution de décision judiciaire n'ouvrait en principe pas de nouvelle voie de recours, en tout cas pas auprès de la commission cantonale de recours; enfin que la transmission d'office au Tribunal administratif devait être ordonnée en application de l'art. 64 al. 2 de la loi cantonale sur la procédure administrative (LPA).
Le Tribunal administratif a fixé un délai de réponse au département cantonal; cette autorité a fait valoir que la commission cantonale de recours était compétente pour examiner le bien-fondé de sa décision du 11 février 2004. A.________ et consorts se sont ensuite déterminés. Le Tribunal administratif a statué sur le recours par un arrêt rendu le 16 août 2005, dont le dispositif est ainsi libellé:
"Le Tribunal administratif
déclare irrecevable le recours interjeté le 22 octobre 2004 par [A.________ et consorts] contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 18 octobre 2004;
retourne la cause à la commission cantonale de recours en matière de constructions pour qu'elle statue conformément aux considérants;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument;
[...]"
Dans les considérants de son arrêt, le Tribunal administratif a retenu que ce n'était pas au terme d'une analyse juridique du cas d'espèce que la commission cantonale de recours s'était déclarée matériellement incompétente; faute d'avoir valablement statué sur l'objet du litige qui lui était soumis, cette autorité ne pouvait décliner sa compétence et faire suivre le dossier au Tribunal administratif. En outre, les arguments de A.________ et consorts, pour qui la juridiction cantonale supérieure pouvait déjà trancher la contestation, notamment pour des motifs d'économie de la procédure, devaient être écartés. En conséquence, le recours transmis était irrecevable devant le Tribunal administratif (consid. 3 de l'arrêt du 16 août 2005).
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de lui renvoyer l'affaire pour nouveau jugement dans le sens des considérants. Ils se plaignent de violations des art. 9 et 29 Cst. Selon eux, l'arrêt attaqué relève du déni de justice car le Tribunal administratif aurait saisi un prétexte pour ne pas statuer lui-même sur le fond. Invoquant par ailleurs le droit à ce que leur affaire soit traitée équitablement, sans arbitraire et dans un délai raisonnable, les recourants soutiennent que la décision attaquée "relève de la continuation depuis deux ans et demi de l'enlisement de la cause par les organes étatiques".
Le département cantonal conclut à l'irrecevabilité du recours de droit public, subsidiairement à son rejet. Le Tribunal administratif s'en remet à justice.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Les recourants qualifient de "guère compréhensible" le dispositif de l'arrêt attaqué. Il est vrai qu'il y est fait référence à un recours interjeté le 22 octobre 2004, contre une décision de la commission cantonale de recours du 18 octobre 2004, alors que cette dernière autorité a en réalité transmis, par décision du 18 octobre 2004 notifiée le 22 octobre suivant, un recours formé le 15 mars 2004 contre une décision du département cantonal du 11 février 2004. Cela étant, ce dispositif peut aisément, sur la base des considérants, être interprété et compris en ce sens que le prononcé d'irrecevabilité concerne le recours du 15 mars 2004 précité, lequel est renvoyé à la commission cantonale de recours comme objet de sa compétence.
2.
En vertu de l'art. 87 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable contre des décisions préjudicielles ou incidentes prises séparément - lorsque ces décisions ne portent pas sur la compétence ou la récusation (cf. art. 87 al. 1 OJ) - que s'il peut en résulter un préjudice irréparable pour le recourant. Est une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 129 I 313 consid. 3.2 p. 316 et les arrêts cités). Il est manifeste que l'arrêt du Tribunal administratif, qui refuse la transmission d'un recours et renvoie la cause à l'autorité saisie en premier lieu, est une décision incidente, qui ne met pas fin à la procédure administrative ouverte par la demande préalable d'autorisation de construire.
Le préjudice irréparable, au sens de l'art. 87 al. 2 OJ, doit selon la jurisprudence être un dommage de nature juridique, qui ne puisse pas être réparé ultérieurement par un jugement final ou une autre décision favorable au recourant. Un inconvénient de fait, tel que la prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci, n'est pas considéré comme un dommage irréparable (ATF 131 I 57 consid. 1 p. 59; 127 I 92 consid. 1c p. 94; 126 I 207 consid. 2 p. 210; 98 Ia 326 consid. 3 p. 328 et les arrêts cités). Aussi le prononcé par lequel une juridiction cantonale renvoie une affaire pour nouvelle décision à une autorité de première instance ou à une autre autorité est-il considéré, en principe, comme une décision incidente qui n'entraîne pour l'intéressé aucun dommage irréparable (ATF 129 I 313 consid. 3.2 p. 317). Il en résulte que le présent recours de droit public est irrecevable, le Tribunal fédéral n'étant pas habilité, en vertu de l'art. 87 al. 2 OJ, à revoir les motifs pour lesquels le Tribunal administratif s'est déclaré incompétent à ce stade de la procédure, en imposant à la commission cantonale de recours d'effectuer l'"analyse juridique du cas d'espèce" dont elle s'était d'abord dispensée. Les recourants se prévalent au reste en vain du droit d'obtenir une décision, car le Tribunal administratif a précisément statué après la transmission de la cause par l'autorité inférieure, et il a ordonné la poursuite de la procédure; il n'y a donc pas eu, en dernière instance cantonale, de refus exprès ni implicite de rendre une décision (cf. notamment, à propos de la recevabilité du recours de droit public contre un refus de statuer: ATF 120 III 143 consid. 1b p. 144).
3.
Les recourants, dont les conclusions sont irrecevables, doivent supporter l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Les autorités cantonales n'ont pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit public est irrecevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants, au Département des constructions et des technologies de l'information ainsi qu'au Tribunal administratif de la République et canton de Genève.
Lausanne, le 16 février 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le juge présidant: Le greffier: