Public-law appeal against forest regulation dismissedGénéré par IA

{T 0/2}
1P.621/2002 /col

Sentenza del 13 dicembre 2002
I Corte di diritto pubblico

Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e vicepresidente del Tribunale federale,
Catenazzi, Fonjallaz,
cancelliere Crameri.

X.________ SA,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Paolo Caroni, via Romagna 4, 6600 Locarno,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Regolamento della legge cantonale sulle foreste,

ricorso di diritto pubblico del 29 novembre 2002 contro il regolamento della legge cantonale sulle foreste.

Fatti:
A.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha emanato il 22 ottobre 2002, con entrata in vigore al 1° gennaio 2003, il regolamento della legge cantonale sulle foreste, pubblicato nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino del 29 ottobre 2002, n. 46/2002, pag. 351 e segg.
B.
X.________ SA, proprietaria di fondi siti ad Ascona, impugna il regolamento con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale e chiede, in via principale, di annullarne l'art. 5, concernente la delimitazione bosco-zona edificabile. Secondo questa norma la Sezione forestale verifica il limite del bosco, che confina o confinerà con la zona edificabile, accertato dal Municipio: la ricorrente sostiene che il regolamento violerebbe il principio costituzionale della separazione dei poteri e accenna pure alla garanzia costituzionale della proprietà (art. 26 Cost.); adduce inoltre che il menzionato art. 5, ignorando la volontà espressa dal Gran Consiglio del Cantone Ticino, delegherebbe in materia di accertamento forestale ad autorità inferiori la competenza attribuita dalla legge al Consiglio di Stato.
Non sono state chieste osservazioni.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 128 I 46 consid. 1a).
1.2 Il ricorso di diritto pubblico, diretto contro un regolamento cantonale di portata generale e astratta, è l'unico rimedio di diritto federale a disposizione della ricorrente per censurare una violazione di diritti costituzionali ai sensi dell'art. 84 cpv. 1 lett. a OG (art. 84 cpv. 2 OG; DTF 128 I 46 consid. 1b/aa in fine, 128 II 13 consid. 2a, 34 consid. 1b in fine, 56 consid. 1a/aa).
1.3 Il requisito dell'esaurimento delle istanze cantonali (art. 86 cpv. 1 OG) si applica anche ai ricorsi di diritto pubblico interposti contro decreti cantonali (DTF 119 Ia 197 consid. 1b, 321 consid. 2a). Poiché il diritto ticinese non prevede una procedura di controllo astratto delle normative cantonali, la citata esigenza è adempiuta nella fattispecie (DTF 124 I 159 consid. 1b; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, pag. 9 e 14).
1.4 In mancanza di rimedi ordinari o straordinari del diritto cantonale (cfr. DTF 109 Ia 116 consid. 2c), il termine di trenta giorni per presentare ricorso contro un decreto cantonale (art. 89 cpv. 1 OG) decorre, in linea di principio, dal giorno della sua pubblicazione, conformemente al diritto cantonale, con la constatazione che esso è stato validamente adottato - poiché approvato in votazione popolare, o poiché non sottoposto a referendum o poiché il termine di referendum è scaduto inutilizzato - e che potrà pertanto entrare in vigore (DTF 125 II 440 consid. 1b, 121 I 187 consid. 1a e b con rinvii, 114 Ia 221 consid. 1a, 112 Ia 180 consid. 1a): la sospensione dell'entrata in vigore di altre norme del regolamento, non contestate (vedi art. 56 dello stesso), fino all'approvazione del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni non è decisiva in concreto. Nel Cantone Ticino, il termine di trenta giorni per interporre ricorso decorre dalla pubblicazione della normativa nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi (cfr. DTF 106 Ia 396 consid. 1), avvenuta, in concreto, il 29 ottobre 2002. La tempestività dell'atto di ricorso, consegnato alla posta il 29 novembre 2002, non è manifesta: visto l'esito del gravame tale questione non dev'essere esaminata oltre.
1.5 La legittimazione a interporre un ricorso di diritto pubblico contro un decreto cantonale nell'ambito del controllo astratto delle norme compete a qualsiasi persona fisica o giuridica colpita direttamente nei suoi interessi giuridicamente protetti, o che, con un minimo di verosimiglianza, potrebbe un giorno essere toccata, per lo meno virtualmente, da questa regolamentazione e subire un pregiudizio (DTF 125 I 173 consid. 1b). Come proprietaria di fondi in parte boschivi la ricorrente potrebbe essere toccata nei suoi interessi personali degni di protezione dal regolamento litigioso: la legittimazione a ricorrere dev'esserle quindi, di massima, riconosciuta (art. 88 OG; DTF 127 I 60 consid. 2a, 125 II 440 consid. 1c, 123 I 41 consid. 5b e rinvii).
1.6 Nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico il Tribunale federale non applica d'ufficio il diritto, ma statuisce unicamente sulle censure sollevate e solo quando siano sufficientemente motivate: il ricorso deve quindi contenere un'esauriente motivazione giuridica, dalla quale si possa dedurre se, perché, ed eventualmente in quale misura, la decisione impugnata leda la ricorrente nei suoi diritti costituzionali (art. 90 cpv. 1 lett. b OG; DTF 127 I 38 consid. 3c, 126 I 235 consid. 2a, 125 I 71 consid. 1c). Il mero accenno alla garanzia della proprietà non adempie manifestamente queste esigenze di motivazione ed è pertanto inammissibile.
2.
2.1 Il ricorso è incentrato sull'asserita violazione del principio della separazione dei poteri. La ricorrente ricorda, che secondo l'art. 4 cpv. 1 della legge cantonale sulle foreste, del 21 aprile 1998 (LCFo), il Consiglio di Stato decide sulla domanda di accertamento del carattere forestale di un fondo e ne definisce la procedura. Rileva poi che l'art. 5 del regolamento, ignorando la volontà espressa dal Gran Consiglio, delega ad autorità inferiori la competenza assegnata dalla legge al Governo; sostiene inoltre che, nel messaggio del 3 giugno 1997, il Consiglio di Stato prevedeva soltanto, eventualmente, la delega decisionale al Dipartimento del territorio; richiama infine il rapporto della Commissione speciale delle bonifiche fondiarie del 27 marzo 1998.
2.2 Il contenuto del principio della separazione dei poteri, riconosciuto quale diritto individuale dei cittadini, è determinato dal diritto cantonale (DTF 128 I 113 consid. 2c e rinvii). Il Tribunale federale esamina liberamente l'interpretazione delle norme costituzionali mentre rivede dal ristretto profilo dell'arbitrio quelle di rango inferiore (DTF 127 I 60 consid. 2a e riferimenti; 126 I 180 consid. 2a/aa, 121 I 22 consid. 3a). In concreto litigiosa è l'interpretazione dell'art. 4 LCFo. Secondo la giurisprudenza, una norma va innanzitutto interpretata secondo il suo tenore letterale (interpretazione letterale). Se il testo legale non è assolutamente chiaro, o se più interpretazioni, come in concreto, si prestano, il giudice è tenuto a ricercare il vero significato della norma, deducendolo dalle relazioni che intercorrono tra essa e altre disposizioni legali e dal contesto legislativo in cui si inserisce (interpretazione sistematica), dal fine che la norma persegue o dall'interesse tutelato (interpretazione teleologica), nonché dalla volontà del legislatore (interpretazione storica), così come essa traspare dai materiali legislativi. Se il testo di legge è chiaro, l'autorità chiamata ad applicare il diritto può distanziarsene soltanto se sussistono motivi fondati per ritenere che la sua formulazione non rispecchi completamente il vero senso della norma. Simili motivi possono risultare dai materiali legislativi, dallo scopo della norma, come pure dalla relazione tra quest'ultima e altre disposizioni (DTF 128 II 56 consid. 4, 66 consid. 4a, 128 I 34 consid. 3b, 126 II 71 consid. 6d pag. 80 seg.).
3.
Secondo la ricorrente, poiché l'art. 4 LCFo dispone che il Consiglio di Stato decide sulla domanda di accertamento forestale di un fondo e ne definisce la procedura, esso non avrebbe potuto, senza violare il principio della separazione dei poteri, delegare al Dipartimento o alla Sezione forestale tale compito. Il Consiglio di Stato si sarebbe quindi arrogato un potere non rientrante nelle sue competenze e contrario all'invocato principio. Essa fa valere che il Gran Consiglio, al momento dell'adozione della legge avrebbe dibattuto il problema, decidendo chiaramente per la competenza decisionale del Consiglio di Stato. La censura non regge.
3.1 Nel rapporto della citata Commissione speciale (pag. 12), richiamato dalla ricorrente, si legge che nei Cantoni si era particolarmente discusso il quesito di sapere a chi spettasse la competenza di decidere in prima istanza la boscosità o meno di un fondo. Il rapporto spiega che non tutti i Cantoni hanno risolto allo stesso modo la questione e che di fatto, "accanto a Cantoni (ad esempio Uri, Glarona, Sciaffusa e Soletta) come il Ticino dove la competenza è stata data al Consiglio di Stato, in altri Cantoni la competenza è stata affidata ai Servizi forestali cantonali ed in altri ancora (ad esempio nel Canton Argovia) direttamente all'ingegnere di circondario."
Nel messaggio il Governo aveva rilevato che la competenza decisionale sarebbe stata presumibilmente trasmessa al Dipartimento del territorio, mentre la Sezione forestale avrebbe istruito la pratica sulla base di Direttive tecniche; si precisava inoltre che il Consiglio di Stato avrebbe disciplinato nel regolamento la competenza decisionale (pag. 14), ciò che è avvenuto con il regolamento litigioso. Limitandosi ad addurre che la menzionata Commissione avrebbe chiaramente dibattuto il problema e deciso in modo univoco, la ricorrente non dimostra perché la soluzione adottata nel regolamento litigioso sarebbe insostenibile e addirittura arbitraria (sulla nozione d'arbitrio vedi DTF 127 I 60 consid. 5a pag. 70, 38 consid. 2b pag. 41). In effetti, nel messaggio governativo si rileva espressamente che, presumibilmente, la competenza sarebbe stata delegata al Dipartimento e che la Sezione forestale avrebbe istruito la pratica, ciò che corrisponde a quanto disposto dall'art. 4 cpv. 4 del regolamento litigioso. La tesi ricorsuale non è suffragata dal rapporto della Commissione: il semplice accenno alla circostanza che la competenza è data al Consiglio di Stato (art. 4 LCFo, e com'era il caso per la legge cantonale previgente, del 13 marzo 1903, cfr. art. 22), non dimostra come e perché la Commissione avrebbe inteso scostarsi dalla delega espressa proposta nel precedente messaggio governativo; né la ricorrente adduce che tale volontà emergerebbe dai dibattiti parlamentari, cui non accenna del tutto. Il semplice assunto, fondato sul citato rapporto, che il Gran Consiglio, al momento dell'adozione della LCFo, avrebbe chiaramente dibattuto il problema decidendo per la competenza decisionale del Governo, non s'impone affatto.
3.2 Neppure il richiamo all'art. 4 cpv. 1 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti, del 25 giugno 1928, dimostra l'incostituzionalità della criticata delega: questa norma prevede infatti che il Consiglio di Stato, mediante regolamento, designa le competenze decisionali delegate ai Dipartimenti e alle unità amministrative subordinate; esso non osta pertanto, di per sé, alla delega litigiosa. Certo, la ricorrente rileva che il regolamento sulle deleghe di competenze decisionali, del 24 agosto 1994, e segnatamente il suo allegato, prevedeva alcune deleghe in materia forestale, ma non si esprime sulla competenza decisionale in merito all'accertamento forestale di un fondo; ciò non è decisivo, visto che questo regolamento è antecedente a quello litigioso.
La ricorrente richiama inoltre una decisione governativa, concernente tuttavia un'altra fattispecie, con la quale il Governo accertava semplicemente che in un caso particolare non era stata delegata formalmente - contrariamente a quanto avvenuto con il regolamento litigioso - una competenza decisionale.
4.
La ricorrente sostiene inoltre che l'art. 5 del regolamento violerebbe anche il principio della legalità: l'asserita lesione può essere fatta valere in relazione al principio della separazione dei poteri e la censura dev'essere esaminata liberamente (DTF 128 I 113 consid. 3c, 60 consid. 3a e riferimenti). Al riguardo la ricorrente si limita tuttavia a ribadire le predette censure, sostenendo che l'art. 5 del regolamento non sarebbe conforme al diritto superiore perché fondato su una norma che delegherebbe incostituzionalmente la competenza decisionale. La censura non ha quindi portata propria.

A titolo sussidiario la ricorrente fa valere che il regolamento, fondato a suo dire su una base legale insufficiente, violerebbe le competenze del corpo elettorale e quindi i diritti politici dei cittadini. La censura è inammissibile già per carenza di legittimazione, visto che ad essa fa difetto il diritto di voto (art. 85 lett. a OG).
5.
Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 2'000.-- è posta a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente e al Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Losanna, 13 dicembre 2002
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il presidente: Il cancelliere: