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1P.620/2002 /col
Arrêt du 27 mai 2003
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Catenazzi et Fonjallaz.
Greffier: M. Thélin.
Parties
D.________,
recourante, représentée par Me François Bohnet, avocat, rue de la Serre 4, avenue de la Gare 10, 2001 Neuchâtel 1,
contre
Commune du Landeron, 2525 Le Landeron,
représentée par Me Jean-Claude Schweizer, avocat, avenue de la Gare 1/Boine 2, case postale 2258,
2001 Neuchâtel 1,
Département de la gestion du territoire, Château,
2001 Neuchâtel 1,
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel,
case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1.
Objet
refus du permis de construire; ordre de démolition
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du 30 octobre 2002.
Faits:
A.
La commune du Landeron et la Poste suisse sont copropriétaires par étages de la parcelle n° 5577 de cette commune. Dans le bâtiment qui s'y trouve, D.________ est locataire de locaux appartenant à la Poste, où elle exploite un établissement public à l'enseigne "le cal-bar". Elle utilise également, aux fins de cette exploitation, une terrasse adjacente au bâtiment.
Dès le 26 avril 1999, le Conseil communal a adressé plusieurs lettres à l'exploitante, qui entreprenait de réaliser une couverture de la terrasse, pour lui rappeler que cet ouvrage devait être préalablement autorisé par lui, tant à titre d'organe de la commune copropriétaire que d'autorité chargée d'appliquer la législation sur les constructions. Le Conseil l'invitait à interrompre tout travail tant qu'elle n'aurait pas obtenu cette autorisation. Le 19 mai suivant, le Conseil communal a dénoncé l'exploitante au Ministère public; elle était prévenue d'avoir construit sans autorisation un couvert de terrasse d'environ 27 m2.
B.
Entre-temps, le 27 avril 1999, D.________ avait signé elle-même et déposé une demande de permis de construire en usant du "formulaire pour construction ou installation de minime importance". L'ouvrage était décrit comme une "pergola-terrasse" d'un coût évalué à 4'500 fr. environ. La rubrique destinée à recevoir la désignation et la signature du tiers propriétaire de l'immeuble n'était pas remplie. Sous la rubrique "prise de position de l'autorité communale relative à la procédure simplifiée", le Conseil communal, en date du 20 mai 1999 et sous les signatures de son président et de sa secrétaire, a dispensé la requérante de mandater un architecte; il a décidé, pour le surplus, que la demande devrait être soumise à l'enquête publique et au préavis des services cantonaux.
Aucune opposition n'a été élevée au cours de cette procédure; seul l'Etablissement cantonal d'assurance immobilière a imposé une condition concernant la toiture.
Dans une lettre du 8 juillet 1999, le Conseil communal a informé la requérante de son "préavis négatif", en expliquant que le couvert empiétait sur un alignement à respecter le long de la voie publique cantonale et qu'il se trouvait "en total désaccord avec l'architecture du bâtiment". La requérante avait la faculté d'exiger une décision formelle qui, toutefois, ne "saurait être que négative"; elle était invitée à supprimer l'ouvrage concerné. Le 11 octobre suivant, celui-ci existait encore et le Conseil communal constatait que des travaux destinés à le compléter étaient en cours; sans plus faire allusion à la procédure d'autorisation de construire, il a alors émis un ordre de démolition formel.
C.
D.________ a recouru au Département cantonal de la gestion du territoire. Cette autorité a retenu que selon le droit civil applicable, l'ouvrage concerné ne pouvait être réalisé qu'avec l'accord de chacun des copropriétaires de la parcelle n° 5577, accord qui ne ressortait ni de la demande d'autorisation de construire ni des autres pièces du dossier; cette situation entraînait le refus de l'autorisation et, pour le surplus, l'ordre de démolir devait être confirmé. Statuant le 22 juin 2000, le Département a ainsi rejeté le recours.
La maîtresse de l'ouvrage a déféré la décision au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel. Statuant le 4 décembre 2000, le tribunal lui a donné gain de cause au motif que le Conseil communal avait agi en violation du principe de la bonne foi:
En l'espèce, le Conseil communal a non seulement amené la recourante à déposer, le 27 avril 1999, une demande de permis de construire, mais il a, le 25 mai suivant, encore contresigné ladite requête et l'a transmise au SAT, ce qui a provoqué une mise à l'enquête publique du projet. En agissant de la sorte, l'autorité communale a adopté un comportement laissant penser qu'en sa qualité de propriétaire du bâtiment touché, elle n'était pas opposée à la construction projetée. S'il avait entendu manifester une telle opposition, le Conseil communal aurait dû clarifier sa position de propriétaire du fonds dès le dépôt de la demande de sanction des plans. Il ne pouvait plus le 8 juillet 1999, sans surprendre la bonne foi de la recourante, s'opposer comme propriétaire au projet, une fois que la procédure administrative était avancée au point que l'enquête publique était close.
L'ordre de démolition et la décision du Département furent annulés, et l'affaire renvoyée au Conseil communal pour nouvelle décision "au sens des considérants".
D.
Une nouvelle décision communale est intervenue le 1er février 2001. L'autorité a refusé l'autorisation de construire au motif que la demande déposée le 27 avril 1999 ne portait pas les signatures des tiers propriétaires du bien-fonds, que la commune copropriétaire avait déjà "manifesté sa désapprobation" et que l'accord de l'autre copropriétaire, soit la Poste suisse, n'était pas établi. L'autorité a derechef ordonné la démolition de l'ouvrage.
De nouveaux recours de D.________ ont été rejetés par le Département de la gestion du territoire, le 29 juin 2001, puis par le Tribunal administratif, le 30 octobre 2002. Selon ces prononcés, les instructions données par le tribunal, dans son arrêt du 4 décembre 2000, ont l'autorité de la chose jugée et lient les organes appelés à se prononcer subséquemment dans l'affaire; cependant, selon le droit cantonal, l'accord du tiers propriétaire est une condition d'octroi de l'autorisation de construire et celle-ci doit donc être refusée lorsque ledit accord n'est pas établi.
E.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 9 Cst., D.________ requiert le Tribunal fédéral d'annuler le nouvel arrêt du Tribunal administratif. Elle soutient que ce prononcé contredit l'arrêt du 30 octobre 2002, en tant que le défaut d'accord de la commune copropriétaire est tenu pour déterminant, et que le principe de l'autorité de la chose jugée est ainsi méconnu de façon arbitraire. Pour le surplus, elle soutient que le Tribunal administratif constate arbitrairement l'absence d'un accord de la Poste suisse.
Invités à répondre, la commune du Landeron et le Département de la gestion du territoire proposent le rejet du recours; le Tribunal administratif a renoncé à déposer des observations.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
L'art. 90 al. 1 lettre b OJ exige que l'acte de recours contienne un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques tenus pour violés, précisant en quoi consiste la violation. Le Tribunal fédéral est ainsi lié par la motivation du recours de droit public; il n'examine pas d'office en quoi le prononcé attaqué pourrait être contraire aux droits constitutionnels de la personne lésée (ATF 110 Ia 1 consid. 2a in fine p. 4; voir aussi ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76, 124 I 159 consid. 1e p. 163).
En l'occurrence, devant le Tribunal fédéral, la recourante ne met pas en doute que le Conseil communal soit en droit d'ordonner la démolition de la construction litigieuse dans l'hypothèse où les conditions d'octroi d'un permis de construire ne seraient pas satisfaites. La contestation porte donc uniquement sur le refus du permis.
2.
Une décision est arbitraire, donc contraire à l'art. 9 Cst., lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si sa décision apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision soient insoutenables; encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. A cet égard, il ne suffit pas non plus qu'une solution différente de celle retenue par l'autorité cantonale puisse être tenue pour également concevable, ou apparaisse même préférable (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 128 II 259 consid. 5 p. 280/281; 127 I 54 consid. 2b p. 56).
3.
L'art. 45 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur les constructions requiert que la demande d'un permis de construire, à présenter sur formule officielle, soit signée de l'auteur du projet, du maître de l'ouvrage et, s'il s'agit d'un tiers, du propriétaire du fonds. Selon la jurisprudence cantonale à laquelle l'arrêt attaqué se réfère, l'exigence de la signature du tiers propriétaire n'est pas une simple règle d'ordre; si elle est omise, l'autorité n'a d'autre solution que refuser le permis (RJN 2001 p. 187).
On peut admettre sans arbitraire que si le bien-fonds appartient à plusieurs personnes physiques ou morales, le Conseil communal doit examiner prima facie les rapports de droit civil en présence et déterminer ainsi quels sont les accords nécessaires. De toute évidence, dans le cas de la parcelle n° 5577, celui de chacune des deux copropriétaires est ainsi requis, car la construction du couvert n'est pas un acte d'administration courante selon l'art. 647a CC, qui puisse être entrepris ou autorisé par l'une d'elle seulement.
4.
Le premier arrêt du Tribunal administratif, rendu le 4 décembre 2000, interdit clairement au Conseil communal de refuser le permis de construire au motif qu'il se refuse à contresigner la demande à titre de copropriétaire du fonds. Ce point est réglé avec l'autorité de la chose jugée, puisque l'arrêt renvoyait l'affaire pour nouvelle décision "au sens des considérants", de sorte qu'il ne peut plus être remis en discussion par les parties, autorités ou tribunaux (Fabienne Hohl, Procédure civile, Staempfli 2002, tome I, ch. 1289 p. 244 et 1314 p. 247). L'arrêt n'excluait cependant pas que l'autorité communale examine, éventuellement, la nécessité d'une signature de la Poste suisse, et qu'elle refuse le permis au motif que cette signature-là fait défaut.
5.
La demande déposée le 27 avril 1999 ne porte aucune signature de la Poste suisse. L'autorité tomberait cependant dans le formalisme excessif, incompatible avec l'art. 29 al. 1 Cst., si elle refusait de prendre en considération une autre pièce du dossier qui révélerait sans ambiguïté, le cas échéant, l'accord de cette copropriétaire. Le formalisme excessif est réalisé lorsque les règles de procédure sont appliquées avec une rigueur que ne justifie aucun intérêt digne de protection, au point que la procédure devient une fin en soi et empêche ou complique de manière insoutenable l'application du droit (ATF 128 II 139 consid. 2a p. 142, 127 I 31 consid. 2a/bb p. 34).
La recourante fait valoir que la Poste lui a consenti un bail prolongé en considération des investissements qu'elle disait vouloir faire. Un avenant au contrat de bail figure effectivement au dossier mais, dûment interprété selon le principe de la confiance (ATF 126 III 119 consid. 2a p. 120, 125 III 435 consid. 2a/aa p. 436/437), il ne permet pas de conclure avec certitude à une autorisation de la modification à apporter au bâtiment, consistant dans une couverture de la terrasse. La recourante développe aussi une analyse longue et minutieuse des écritures de la commune du Landeron dans les étapes successives de la procédure, afin de démontrer que l'accord de la Poste y est sous-entendu. La commune n'a cependant aucun pouvoir de représenter l'autre copropriétaire et, pour le surplus, les éléments ainsi relevés par la recourante ne constituent tout au plus que de vagues indices, qui n'équivalent nullement à la contre-signature requise par le règlement. Il est également sans importance que la Poste ait peut-être, selon les affirmations de la recourante, voulu faire dépendre son propre consentement de celui de la commune. Enfin, on observe que si la Poste consentait effectivement aux travaux entrepris par la recourante, celle-ci lui aurait depuis longtemps demandé une autorisation explicite pour la faire joindre au dossier, car le défaut de signature de cette copropriétaire a été mis en évidence déjà dans la décision communale du 1er février 2001.
L'absence d'accord de la Poste suisse est ainsi constaté d'une façon exempte d'arbitraire, ce qui entraîne le rejet du recours. Il n'est pas nécessaire d'examiner si les considérants de l'arrêt attaqué contiennent par ailleurs des éléments incompatibles avec l'autorité du prononcé intervenu le 4 décembre 2000.
6.
La recourante doit acquitter l'émolument judiciaire et les dépens à allouer à la commune du Landeron, compte tenu que celle-ci n'est pas une collectivité importante disposant d'un service juridique.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
La recourante acquittera les sommes suivantes:
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, au Département de la gestion du territoire et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel.
Lausanne, le 27 mai 2003
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: