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1P.596/2005 /col
Arrêt du 18 janvier 2006
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger et Reeb.
Greffier: M. Kurz.
Parties
SI A.________,
recourante, représentée par Me Robert Liron, avocat,
contre
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, 1400 Yverdon-les-Bains, représentée par Me Jacques-Henri Wanner, avocat,
Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud, Service de l'aménagement du territoire, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.
Objet
art. 9, 26 et 27 Cst., demande de révision du plan partiel d'affectation "Derrière la Maladaire",
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 21 juillet 2005.
Faits:
A.
Le 7 mars 1986, la société SI A.________ (la société) a acquis de la commune d'Yverdon-les-Bains une partie de la parcelle n° 1611, d'environ 10'000 m2. Le bien-fonds se trouve dans le périmètre du plan d'extension partiel "Derrière la Maladaire" (PEP), approuvé par le Conseil d'Etat vaudois le 21 avril 1982, situé le long de l'avenue des Bains et qui prévoit pour l'essentiel une zone hôtelière. L'acte de vente prévoyait, dans le cadre d'un droit de réméré, que l'acquéreur s'engageait à construire dans les trois ans un hôtel de 150 à 300 lits, avec l'intention de vendre tout ou partie des chambres à des personnes physiques ou morales étrangères.
Le PEP a été modifié en février 1993 et en novembre 1996 par le Conseil communal. Ces modifications, approuvées le 10 mars 1997 par le Département compétent, ne portent pas sur l'affectation de la zone qui demeure, selon l'art. 4 du règlement, à vocation touristique et hôtelière. Le Plan directeur communal, approuvé le 28 mai 1997 par le Conseil d'Etat, confirme cette affectation.
B.
Le 17 mars 2004, la société a adressé à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains une requête tendant à la modification de l'art. 4 du règlement, en ce sens que la zone est également destinée à un ou plusieurs établissements médico-sociaux ainsi qu'à l'habitat collectif. La société avait tenté à plusieurs reprises de réaliser un projet hôtelier, mais les investisseurs avaient renoncé compte tenu du manque de perspectives dans ce domaine; l'ouverture d'un nouvel hôtel condamnerait certainement les trois établissements actuels, dont le taux d'occupation était déjà insuffisant. La société estimait que le terrain pouvait être utilisé à très bref délai à des fins d'habitat.
Le 29 juin 2004, la Municipalité refusa de réviser le plan; la dernière modification datait de 1996 et avait confirmé l'affectation hôtelière pour laquelle l'emplacement de la parcelle était idéale. Si un investissement hôtelier à court terme n'était pas possible, il fallait réserver la parcelle pour une telle utilisation à long terme. A la différence du reste de la Suisse, la fréquentation hôtelière avait plus que doublé en moins de 25 ans à Yverdon-les-Bains.
C.
Par arrêt du 21 juillet 2005, le Tribunal administratif vaudois a confirmé cette décision. Les difficultés liées à la réalisation d'un projet hôtelier ne constituaient pas des circonstances nouvelles depuis la dernière révision du plan en 1997. Même si le secteur de l'hôtellerie n'était pas particulièrement prospère à Yverdon, la commune pouvait prévoir une planification à long terme. Le refus de la Municipalité reposait sur un intérêt public suffisant: la commune disposait de réserves suffisantes en terrains destinés au logement, alors que les terrains se prêtant à une activité hôtelière n'étaient pas nombreux.
D.
SI A.________ forme un recours de droit public contre ce dernier arrêt, dont elle requiert l'annulation.
Le Tribunal administratif se réfère aux considérants de son arrêt. Le Service cantonal de l'aménagement du territoire a renoncé à se déterminer. La Municipalité conclut au rejet du recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le recours est formé en temps utile contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale. Propriétaire du bien-fonds dont l'affectation est contestée, la recourante a qualité pour agir (art. 88 OJ).
2.
La recourante invoque la liberté économique (art. 27 Cst.), la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Elle estime qu'on ne saurait lui reprocher de n'avoir pas demandé le changement d'affectation de son terrain lors des précédentes adaptations de 1997 et de 2003, car le délai de quinze ans prévu à l'art. 75 al. 2 LATC n'était pas encore écoulé. La planification avait été établie en vue d'un développement dans le secteur hôtelier, mais ces prévisions ne s'étaient pas réalisées. On ne pourrait forcer le propriétaire à construire un hôtel dont il est prévisible qu'il ne sera pas viable. L'argument tiré du long terme ne serait pas valable, puisqu'il empêcherait toute réalisation durant des décennies.
2.1 Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. L'adaptation d'un plan d'affectation, conformément à cette disposition, suppose une pesée globale des intérêts en présence (ATF 123 I 175 consid. 3a p. 183), dans le cadre de laquelle il faut tenir compte des buts et principes de l'aménagement du territoire (cf. art. 1er et 3 LAT) et de l'aptitude concrète des terrains à être utilisés conformément à l'affectation de la zone (cf. art. 15 LAT, notion de "terrains propres à la construction"). Un propriétaire foncier peut ainsi requérir un réexamen et, le cas échéant, une adaptation des mesures de planification s'appliquant à son immeuble lorsqu'à la suite d'une modification sensible des circonstances, ces mesures n'apparaissent plus compatibles avec la garantie de la propriété (ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 232). Toutefois, lorsqu'un plan a été adopté conformément aux principes de la LAT (ce qui n'est pas contesté en l'espèce), la validité des restrictions - ainsi que les avantages - qui en résultent pour les propriétaires est présumée.
2.2 Le Tribunal fédéral doit faire preuve de retenue au sujet de l'évaluation des circonstances locales ou des solutions choisies par l'autorité cantonale supérieure de planification lorsqu'elle exerce son important pouvoir d'appréciation (ATF 125 II 86 consid. 6 p. 98; 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96, 348 consid. 2a p. 353 et les arrêts cités).
2.3 Comme le relève la cour cantonale, les circonstances n'ont guère évolué depuis l'affectation initiale de la zone, en 1982. En effet, il est apparu à court terme que les possibilités de réaliser un établissement hôtelier avaient été surévaluées. Le taux d'occupation local devait être d'au moins 60-65% pour ne pas provoquer la fermeture d'autres établissements de la place, et de 55% au moins pour que l'établissement lui-même soit viable. Or, le taux d'occupation n'avait pas dépassé 40% à Yverdon-les-Bains, et ce depuis 45 ans (exception faite de la période d'Expo 02). Les difficultés liées à la réalisation d'un nouvel hôtel étaient par conséquent connues; elles expliquent notamment le prix de vente modique de la parcelle (51 fr. le m2), la prise en charge par la commune des frais de viabilité, ainsi que le droit de réméré en faveur de celle-ci au cas où l'hôtel ne serait pas réalisé dans les trois ans. La recourante a d'ailleurs demandé le changement d'affectation de la parcelle une première fois au mois de septembre 1988, ce que la commune a refusé en rappelant les sacrifices consentis en vue de la réalisation d'un hôtel. Par conséquent, les problèmes de rentabilité des projets hôteliers ne constituent pas des circonstances nouvelles, survenues après la mesure de planification et susceptibles de la remettre en cause.
2.4 La recourante ne saurait d'ailleurs prétendre qu'il n'existe aucun intérêt au maintien de la planification actuelle. Comme le relève l'arrêt attaqué, il n'y a pas de pénurie en ce qui concerne les terrains destinés au logement, alors que ceux qui se prêtent à une activité hôtelière ne sont pas nombreux. L'emplacement du bien-fonds de la recourante bénéficie dans cette perspective d'une situation privilégiée. La recourante ne conteste pas ces considérations, pourtant essentielles: elles justifient en effet le choix à long terme de l'affectation de la parcelle. Ainsi, en dépit d'une conjoncture peu favorable, rien ne permet de remettre en cause l'aptitude du terrain de la recourante à être utilisé conformément à son affectation. Le refus du changement d'affectation procède dès lors d'une pesée correcte des intérêts en présence, et ne viole, par conséquent, ni la garantie de la propriété, ni la liberté économique. La recourante est d'autant moins fondée à invoquer les art. 26 et 27 Cst. qu'elle a elle-même consenti à l'affectation litigieuse et qu'elle n'a pas réagi, notamment lors des réexamens de la planification effectués en 1997 (révision du PEP) et en 2003 (adoption du plan général d'affectation). Sous l'angle des droits constitutionnels invoqués, la pesée des intérêts effectuée par la cour cantonale ne prête pas le flanc à la critique.
3.
Le recours doit par conséquent être rejeté, aux frais de la recourante (art. 156 al. 1OJ). Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 3000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la recourante, à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, au Département des institutions et des relations extérieures et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 18 janvier 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: