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1P.527/2005 /col
Arrêt du 30 novembre 2005
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Nay et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.
Parties
A.________,
B.________,
C.________,
p.a. UDC Sierre,
recourants,
contre
Commune de Sierre,
Place de l'Hôtel-de-Ville, 3960 Sierre,
Conseil d'Etat du canton du Valais,
Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais,
Cour de droit public, Palais de Justice,
avenue Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2.
Objet
élection du conseil communal de Sierre du
2 au 5 décembre 2004,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal
cantonal du canton du Valais du 9 juin 2005.
Faits:
A.
Lors de l'élection du conseil communal de Sierre, qui s'est déroulée du 2 au 5 décembre 2004 selon le système de la représentation proportionnelle, le parti de l'Union démocratique du centre (ci-après: UDC) a recueilli 231 listes compactes et 165 listes modifiées, obtenant 3'653 suffrages de parti, ce qui représente 8.7% des suffrages valables. L'UDC n'a obtenu aucun des neuf sièges du conseil communal.
B.
Le 6 décembre 2004, A.________, B.________ et C.________, citoyens sierrois, ont recouru contre la régularité de cette élection auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat), conformément à l'art. 53 de l'ancienne loi cantonale du 17 mai 1972 sur les élections et les votations (encore en vigueur au moment de l'élection litigieuse; ci-après: aLEV). A.________ est président de l'UDC du district de Sierre. Quant à B.________ et C.________, ils sont respectivement président et secrétaire de la section communale de ce parti. Invoquant une violation de l'art. 28 al. 1 aLEV, les recourants se plaignaient du fait qu'à certains moments, des isoloirs étaient dépourvus de listes UDC. De plus, l'une des "deux dames qui paraissaient avoir des fonctions" officielles lors du scrutin litigieux aurait déclaré, en présence de A.________, qu'il y avait eu "beaucoup de problèmes avec les listes UDC". D.________, responsable du matériel mis à disposition dans les isoloirs au moment des faits allégués, a été entendue par le Président de commune et par le Secrétaire municipal. Elle aurait contesté avoir tenu les propos rapportés par les recourants.
Par décision du 17 décembre 2004, le Conseil d'Etat a rejeté le recours, considérant en substance que les manquements allégués par les recourants avaient un caractère isolé et que le citoyen disposait de plusieurs moyens de remédier à l'absence d'une liste officielle dans l'isoloir sans que le secret du vote n'en soit affecté. Le Conseil d'Etat relevait en outre que l'UDC n'avait pas réagi sur le moment et que son mandataire avait signé les procès-verbaux des résultats de l'élection sans formuler ni réserve, ni réclamation. Enfin, le Conseil d'Etat a estimé qu'il n'était pas nécessaire d'ordonner des mesures d'instruction complémentaires.
A.________, B.________ et C.________ ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal). Ils reprochaient notamment au Conseil d'Etat d'avoir violé les règles de procédure régissant l'établissement des faits en négligeant de procéder aux investigations complémentaires qu'ils réclamaient. Le Tribunal cantonal a rejeté le recours par arrêt du 9 juin 2005, considérant en substance que les manquements constatés lors du scrutin litigieux n'avaient pas privé les électeurs concernés d'opter pour la liste UDC, que d'autres incidents ne pouvaient pas être prouvés et qu'une éventuelle violation du droit d'être entendus des recourants par le Conseil d'Etat avait été réparée dans la procédure de recours.
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________, B.________ et C.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Invoquant les règles de procédure cantonale relatives à l'établissement des faits, ils se plaignent de l'arbitraire de la décision attaquée (art. 9 Cst.), d'une violation de leur droit d'être entendus (art. 29 al. 2 Cst.) ainsi que d'une atteinte à la garantie des droits politiques (art. 34 Cst.). Le Conseil d'Etat s'est déterminé. Le Tribunal cantonal et la Commune de Sierre ont renoncé à formuler des observations.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 137 consid. 1 p. 140; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités).
En vertu de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours de droit public concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la matière. Les élections et votations dans les communes sont considérées à cet égard comme cantonales (ATF 129 I 185 consid. 1.1 p. 188 et les références). Citoyens actifs dans la commune de Sierre, les recourants ont qualité pour agir au sens de l'art. 85 let. a OJ, sans qu'ils aient à justifier d'un intérêt particulier à l'admission de leur recours (ATF 130 I 290 consid. 1.3 p. 293 et les arrêts cités; 120 Ia 194 consid. 1c). Le recours de droit public satisfait par ailleurs aux exigences des art. 84 à 89 OJ.
Pour être recevable, un tel recours doit cependant contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation (art. 90 al. 1 let. b OJ). Cette obligation vaut aussi pour les recours concernant le droit de vote des citoyens (ATF 129 I 185 consid. 1.6 p. 189). Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous points conforme à la Constitution. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31; 125 I 71 consid. 1c p. 76).
2.
Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et l'étendue. Il n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation d'autres règles du droit cantonal. En présence de deux interprétations également défendables, il s'en tient en général à celle retenue par la plus haute autorité cantonale (ATF 131 I 126 consid. 4 p. 131 et les arrêts cités).
3.
L'art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques, que ce soit sur le plan fédéral, cantonal ou communal. Selon l'art. 34 al. 2 Cst., qui codifie la jurisprudence du Tribunal fédéral établie sous l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (arrêt 1P.298/2000 du 31 août 2000 consid. 3a publié in ZBl 102/2001 p. 188; ATF 124 I 55 consid. 2a p. 58; 121 I 138 consid. 3 p. 141, 187 consid. 3a p. 190), cette garantie protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. En particulier, les élections ne doivent pas se résumer à une confirmation des forces politiques en présence; les électeurs doivent au contraire pouvoir se former une opinion sur la base la plus libre et la plus complète possible (ATF 129 I 185 consid. 5 p. 192; 125 I 441 consid. 2a p. 444).
De cette garantie découle notamment le droit à une exécution régulière du scrutin (ATF 121 I 138 consid. 3 p. 141 et les arrêts cités; Bernhard Maag, Urnenwahl von Behörden im Majorzsystem, thèse Zurich 2004, p. 64). Pour qu'un scrutin soit annulé, il n'est pas nécessaire de prouver qu'un vice de procédure a effectivement influencé le scrutin de façon décisive; il suffit que cela ait été possible (ATF 113 Ia 46 consid. 7a p. 59; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol. 1., Berne 2000, p. 286). L'annulation n'interviendra toutefois que si le vice est important et de nature à influer sur le résultat du scrutin (cf. arrêt destiné à la publication 1P.316/2005 du 7 septembre 2005 consid. 3.3; ATF 121 I 1 consid. 5b/aa p. 12; 119 Ia 271 consid. 3b p. 273; 113 Ia 46 consid. 7a p. 59; Piermarco Zen-Ruffinen, L'expression fidèle et sûre de la volonté du corps électoral, in: Thürer/Aubert/Müller (éd.), Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, n. 46 p. 361).
4.
Dans un premier grief d'ordre formel, les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendus. En substance, ils reprochent aux autorités cantonales de n'avoir pas suffisamment instruit au sujet des manquements qu'ils avaient allégués.
4.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 124 I 48 consid. 3a p. 51 et les arrêts cités). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 125 I 127 consid. 6c/cc in fine p. 135; 124 I 208 consid. 4a p. 211 et les arrêts cités). Le contenu du droit d'être entendu est déterminé en premier lieu par les dispositions cantonales de procédure, dont le Tribunal fédéral ne contrôle l'application et l'interprétation que sous l'angle de l'arbitraire; dans tous les cas, l'autorité cantonale doit cependant observer les garanties minimales de l'art. 29 al. 2 Cst., dont le Tribunal fédéral examine librement le respect (ATF 126 I 19 consid. 2a p. 22; 124 I 49 consid. 3a p. 51; 122 I 153 consid. 3 p. 158 et les arrêts cités). Une éventuelle violation du droit d'être entendu peut être réparée devant l'autorité de recours lorsque celle-ci a un pouvoir d'examen aussi étendu que celui de l'autorité inférieure (cf. ATF 118 Ib 111 consid. 4b p. 120 s.).
4.2 En l'espèce, les recourants n'expliquent pas clairement en quoi leur droit d'être entendus aurait été violé; ils n'exposent pas précisément quelles offres de preuve pertinentes et valablement présentées auraient été négligées par les autorités cantonales. Il est dès lors douteux que le grief tiré de la violation de l'art. 29 al. 2 Cst. soit recevable au regard des exigences posées par l'art. 90 al. 1 let. b OJ. Ce point peut cependant rester indécis, dans la mesure où le grief s'avère de toute façon matériellement mal fondé.
En effet, ainsi que l'a constaté l'autorité attaquée sans que les recourants ne le contestent, les seules irrégularités alléguées de manière précise - à savoir l'absence de listes UDC dans l'isoloir lors du passage de E.________ et des époux F.________ ainsi que la dissimulation de ces listes lors du passage de G.________ - n'ont pas eu pour conséquence de priver l'UDC de suffrages. En effet, E.________ et G.________ ont eu la possibilité de donner leur voix au parti en question et, si l'on en croit les recourants, les époux F.________ sont de toute façon "des personnes bien connues pour voter à gauche". Quant aux autres incidents évoqués, c'est à juste titre que le Tribunal cantonal a constaté qu'ils ne pouvaient pas être prouvés, dès lors qu'on ignore jusqu'à l'identité des personnes qui seraient concernées.
Seule pourrait être pertinente l'allégation des recourants selon laquelle une dame qui paraissait avoir des fonctions officielles lors de l'élection aurait déclaré, en présence de A.________, qu'il y avait eu "beaucoup de problèmes avec les listes UDC". Il y a toutefois lieu de relever que même si elle s'avérait exacte, cette déclaration ne consacrerait pas une irrégularité de nature à entraîner l'annulation du scrutin. En effet, on ne peut pas en déduire que les autorités auraient violé, intentionnellement ou non, les prescriptions destinées à garantir un déroulement régulier de l'élection. Faute d'indication supplémentaire de la part des recourants, on peut seulement supposer, sur la base du dossier, qu'une telle déclaration fait référence à des cas où des électeurs mal intentionnés auraient dissimulé ou subtilisé des listes UDC lors de leur passage dans l'isoloir. Or, s'il est vrai que l'autorité a l'obligation de mettre à la disposition des électeurs "un ou plusieurs isoloirs où se trouvent les bulletins à choix" (art. 29 al. 1 aLEV), on ne saurait exiger d'elle qu'elle vérifie en permanence que les isoloirs sont dotés de bulletins en suffisance et que les listes d'un parti n'ont pas été cachées ou dérobées, ce qui reviendrait à procéder à une vérification des isoloirs après le passage de chaque électeur. Une telle exigence serait difficilement réalisable et manifestement disproportionnée, ce d'autant plus que l'électeur malheureux qui ne trouverait pas toutes les listes dans l'isoloir dispose de plusieurs moyens d'exprimer son choix, sans que le secret du vote ne soit atteint: il peut en effet utiliser la liste reçue à son domicile, remplir une liste blanche ou changer d'isoloir. Au demeurant, l'absence de réaction des représentants de l'UDC durant le scrutin laisse à penser que si des incidents de ce genre ont eu lieu au préjudice de ce parti, ils n'ont pas été considérés par ceux-ci comme dignes d'intérêt, le mandataire de l'UDC au sens de l'art. 82 al. 4 aLEV ayant signé les procès-verbaux des résultats de l'élection litigieuse sans émettre de réserve.
Dans ces circonstances, on ne saurait considérer que l'allégation des recourants constitue un indice concret d'un comportement irrégulier des autorités, qui justifierait une instruction plus poussée. C'est au contraire à bon droit que les autorités cantonales ont considéré, au terme d'une appréciation anticipée des preuves dénuée d'arbitraire, que des mesures d'instruction supplémentaires n'étaient pas nécessaires.
4.3 Dans la mesure où les recourants se réfèrent à des dispositions cantonales de procédure pour se plaindre d'une violation de leur droit d'être entendus en relation avec l'audition de D.________, il convient d'examiner en deuxième lieu si ces dispositions confèrent une protection allant au-delà de la garantie minimale octroyée par l'art. 29 al. 2 Cst.
4.3.1 En procédure administrative valaisanne, l'établissement des faits est régi par les art. 17 à 28 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA; RS 172.6). Ces règles sont également applicables à la procédure de recours devant les autorités administratives (art. 56 al. 1 LPJA) et devant le Tribunal cantonal (art. 80 al. 1 let. d LPJA). Aux termes de l'art. 17 LPJA, l'autorité établit d'office les faits sans être limitée par les allégations et les offres de preuve des parties (al. 1), celles-ci ayant le droit de participer à la procédure probatoire et de présenter leurs moyens de preuve, qui seront pris en considération dans la mesure où ils paraissent propres à favoriser l'établissement des faits (al. 2). Ce dernier alinéa permet à l'autorité de procéder à une appréciation anticipée des preuves (Jean-Claude Lugon, Quelques aspects de la loi valaisanne sur la procédure et la juridiction administrative, in: RDAF 1989, p. 237). L'art. 19 al. 1 LPJA précise que les parties ont le droit d'être entendues par l'autorité compétente, verbalement ou par écrit, avant que ne soit prise une décision. De plus, aux termes de l'art. 20 al. 1 LPJA, les parties seront conviées à l'audition des témoins et pourront leur faire poser des questions par l'autorité. Une violation de cette norme ne conduit pas nécessairement à l'annulation de la décision, lorsque les faits établis sur la base de témoignages recueillis en l'absence d'une partie sont avérés d'une autre manière (cf. Jean-Claude Lugon, op. cit., p. 239). Par ailleurs, lorsque plusieurs parties défendent des intérêts opposés, l'autorité entend chacune d'elles sur les allégations importantes des autres parties (art. 23 al. 1 LPJA). L'art. 28 LPJA renvoie enfin à titre subsidiaire aux art. 164 à 204 du code de procédure civile du 24 mars 1998 (RS 270.1; CPC/VS), notamment à l'art. 194 al. 2 CPC/VS qui prévoit que, lorsque des contradictions apparaissent, le témoin peut être confronté aux parties et à d'autres témoins.
Le Tribunal fédéral examine l'application et l'interprétation de ces dispositions sous l'angle restreint de l'arbitraire. Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable; le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue en dernière instance cantonale que si elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou si elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (ATF 129 I 173 consid. 3.1 p. 178; 128 I 273 consid. 2.1 p. 275).
4.3.2 En l'occurrence, D.________ n'a pas été entendue formellement en qualité de témoin. Il n'est en tout cas pas insoutenable de considérer que ses déclarations, rapportées par la commune dans sa détermination du 14 décembre 2004, constituent l'expression de la position d'une partie, nonobstant le fait qu'elle n'était plus employée par la commune au moment de son "audition". Au demeurant, les recourants eux-mêmes demandent que les propos de D.________ soient considérés comme des déclarations de partie. Dans ces circonstances, les recourants n'avaient pas de droit à participer à son audition et à lui faire poser des questions par l'autorité et ne pouvaient pas non plus exiger une confrontation. Le droit cantonal de procédure leur donnait seulement le droit de se déterminer sur les allégations de la partie adverse (art. 23 al. 1 LPJA), ce qu'ils ont eu tout loisir de faire par écrit devant le Tribunal cantonal. Dès lors que cette instance disposait à cet égard du même pouvoir d'examen que le Conseil d'Etat, la violation alléguée de l'art. 23 al. 1 LPJA a été réparée. Pour le surplus, une audition formelle de D.________ en présence des recourants pouvait être refusée sans arbitraire sur la base d'une appréciation anticipée des preuves en raison des motifs déjà évoqués (cf. supra consid. 4.2). Le grief tiré d'une violation du droit d'être entendus des recourants doit par conséquent être rejeté.
5.
Comme exposé précédemment (cf. supra consid. 4.2), l'existence d'un vice de procédure particulièrement grave qui aurait pu influencer le scrutin litigieux de manière décisive n'a pas été rendue vraisemblable. La garantie des droits politiques des recourants a donc été respectée, de sorte que le grief tiré de la violation de l'art. 34 al. 2 Cst. doit également être rejeté.
6.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Suivant la pratique qui prévaut en matière de recours de droit public pour violation des droits politiques, il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire auprès des recourants qui succombent (arrêt 1P.2/1993 du 7 avril 1993 consid. 2b publié in ZBl 95/1994 p. 79). La Commune de Sierre n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux recourants, à la Commune de Sierre, au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.
Lausanne, le 30 novembre 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: