Building permit annulled after zoning adjustment held invalidGénéré par IA

{T 0/2}
1P.458/2006 /svc

Arrêt du 28 novembre 2006
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.

Parties
Les époux X.________,
Les époux Y.________,
Les époux Z.________,
recourants, représentés par Me Denis Esseiva, avocat,

contre

G.________,
Les époux W.________,
intimés, tous les deux représentés par
Me José Kaelin, avocat,
Préfet du district de la Sarine, Grand'Rue 51,
case postale 96, 1702 Fribourg,
Direction de l'aménagement, de l'environnement
et des constructions du canton de Fribourg,
Service des constructions et de l'aménagement,
case postale, 1701 Fribourg,
Tribunal administratif du canton de Fribourg,
IIème Cour administrative, route André-Piller 21,
CP, 1762 Givisiez,
Commune de Fribourg.

Objet
permis de construire,

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Fribourg, IIème Cour administrative, du 20 juin 2006.

Faits:
A.
Les époux X.________, Y.________ et Z.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 6551 du registre foncier de Fribourg, dont la partie sud est sise en "zone résidentielle urbaine à faible densité I" (ZRU I) et la partie nord en "zone à urbaniser par un plan d'aménagement de détail" (ZUPAD). Cette situation à cheval sur deux zones résulte de l'échange d'une surface de 394 m2 entre la parcelle n° 6551, sise en zone ZRU I, et la parcelle n° 6037.23, sise en zone ZUPAD. Par courrier du 14 juin 2002, la Direction de l'édilité de la Ville de Fribourg (ci-après: l'édilité) a déclaré accepter ce remaniement parcellaire, en précisant que les règles de la ZRU I seraient applicables à la nouvelle parcelle n° 6551.
B.
Le 29 mars 2004, les époux X.________, Y.________ et Z.________ ont déposé une demande d'autorisation de construire sur ce bien-fonds une maison d'habitation pour trois familles avec un couvert à voitures. G.________ et W.________, propriétaires voisins des parcelles n° 6551 et 6550, ont formé opposition contre ce projet, invoquant diverses violations du plan d'aménagement de détail du secteur concerné. Par décisions du 25 août 2004, le Préfet du district de la Sarine a levé ces oppositions et délivré l'autorisation de construire sollicitée.
C.
G.________ ainsi que les époux W.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Fribourg, qui a admis le recours et annulé l'autorisation de construire par arrêt du 20 juin 2006. En substance, le Tribunal a considéré que l'ajustement des limites entre les zones ZUPAD et ZRU I n'avait pas été réalisé, la procédure visant à modifier le plan des zones en conséquence n'ayant pas été suivie. C'était donc à tort que la commune de Fribourg avait autorisé le remaniement parcellaire susmentionné et qu'elle avait considéré que les règles de la ZRU I étaient applicables à l'ensemble de la parcelle n° 6551. De plus, les copropriétaires de ce bien-fonds ne pouvaient pas se prévaloir du principe de la bonne foi. Considérant qu'en raison de ces motifs la construction litigieuse n'était pas conforme au "PAL de la Ville de Fribourg", le Tribunal administratif a décidé d'annuler le permis de construire.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, les époux X.________, Y.________ et Z.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Ils se plaignent d'arbitraire dans l'interprétation du droit cantonal et dans la constatation des faits (art. 9 Cst.). Ils invoquent également le principe de la protection de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.). G.________ et les époux W.________ concluent au rejet du recours. La Ville de Fribourg a présenté des observations; elle conclut à l'admission du recours. Le Préfet du district de la Sarine et la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions du canton de Fribourg ont renoncé à formuler des observations. Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours.
E.
Par ordonnance du 30 août 2006, le Président de la Ire Cour de droit public a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par les recourants.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292; 131 II 571 consid. 1 p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités).
En vertu de l'art. 34 al. 1 et 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), seule la voie du recours de droit public est ouverte contre le refus d'un permis de construire en zone à bâtir dans la mesure où les recourants font essentiellement valoir des griefs tirés de la violation de droits constitutionnels et relevant de l'application du droit cantonal (cf. ATF 128 I 46 consid. 1b/aa p. 49; 123 II 88 consid. 1a/cc p. 92; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arrêts cités). Dès lors que l'arrêt attaqué annule l'autorisation de construire qui leur avait été délivrée, les recourants sont lésés dans leurs droits et ont qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ. Les autres conditions de recevabilité étant réunies, il convient d'entrer en matière.
2.
Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'une application arbitraire des art. 95 al. 1 et 76 let. a du code cantonal de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RS/FR 150.1) ainsi que de l'art. 67 al. 2 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RS/FR 710.1). Ils se plaignent également d'arbitraire dans la constatation des faits.
2.1 Appelé à revoir l'interprétation d'une norme sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 132 I 175 consid. 1.2 p. 177 et les références; sur la notion d'arbitraire, cf. ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17; 131 I 217 consid. 2.1 p. 219, 57 consid. 2 p. 61; 129 I 173 consid. 3.1 p. 178). En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, il y a arbitraire lorsque l'autorité n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, si elle ne prend pas en compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision ou lorsqu'elle tire des constatations insoutenables des éléments recueillis (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 127 I 38 consid. 2a p. 41).
2.2 Aux termes de l'art. 95 al. 1 CPJA, le Tribunal administratif ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci, sauf en matière de contributions publiques et d'assurances sociales. Les recourants affirment que les intimés avaient renoncé à demander l'annulation du permis de construire, de sorte que l'autorité intimée est allée au-delà de leurs conclusions en prononçant cette annulation, faisant ainsi preuve d'arbitraire dans l'application de la disposition précitée.
-:-
S'il est vrai que l'arrêt attaqué mentionne que les intimés "ont expressément renoncé à exiger l'annulation du permis litigieux" (arrêt attaqué, consid. 1c p. 5), il s'agit manifestement d'une inadvertance. En effet, il ressort du dossier que les intimés ont conclu sans équivoque à l'annulation de la décision du Préfet du district de la Sarine accordant le permis de construire et que, comme ils l'exposent dans leur détermination, ils n'ont jamais retiré cette conclusion. A cet égard, il y a lieu de préciser que la seule déclaration informelle de l'un des intimés - qui s'était dit, au cours d'une inspection locale, "conscient qu'une démolition de la construction litigieuse n'était pas possible" - ne constitue à l'évidence pas un retrait de la conclusion en question. Ainsi, en décidant que le permis de construire litigieux devait être annulé, le Tribunal administratif a donné droit à une conclusion encore pendante, si bien qu'il n'a pas appliqué l'art. 95 al. 1 CPJA de manière arbitraire.
2.3 A teneur de l'art. 76 let. a CPJA, a qualité pour recourir devant le Tribunal administratif quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Les recourants se plaignent d'une application arbitraire de cette disposition, dans la mesure où les intimés auraient perdu tout intérêt au recours en renonçant à demander l'annulation du permis de construire, le Tribunal administratif n'ayant de surcroît pas la faculté de rendre des décisions en constatation de nullité. Cet argument tombe à faux pour les motifs exposés au considérant précédent. Au demeurant, l'art. 176 al. 2 LATeC confère expressément aux opposants la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif. De plus, comme l'a relevé l'autorité intimée sans être contredite sur ce point, en qualité de voisins directs touchés par l'octroi du permis de construire litigieux, les intimés avaient un intérêt digne de protection à l'annulation de cette décision. Dans ces conditions, on ne saurait constater une application insoutenable de l'art. 76 let. a CPJA.
2.4 L'art. 67 al. 2 LATeC prévoit que le périmètre des plans d'aménagement de détail est fixé d'une manière objective et cohérente par la commune dans les limites du plan d'affectation des zones, sous réserve d'éventuels ajustements mineurs et justifiés. Les recourants reprochent au Tribunal administratif d'avoir fait une application arbitraire de cette disposition, en considérant qu'elle ne trouvait pas application dans le cas d'espèce. Ils ne démontrent cependant pas en quoi les arguments avancés pour exclure l'application de cette disposition seraient arbitraires. Il n'apparaît du reste pas manifestement insoutenable de considérer que l'art. 67 al. 2 LATeC ne permet pas à une commune de modifier le périmètre d'un plan d'affectation par une simple lettre, hors de toute procédure d'élaboration d'un plan d'aménagement de détail. De même, il n'est pas totalement indéfendable de retenir que le déplacement de 394 m2 de la zone ZUPAD à la zone ZRU I, en ville de Fribourg, n'est pas un ajustement mineur au sens de l'art. 67 al. 2 LATeC. Pour le surplus, les autres critiques des recourants quant à la situation en zone à bâtir de la surface litigieuse de 394 m2 et à la compétence de la commune pour procéder à des ajustements mineurs ne sont pas pertinentes, l'arrêt querellé ne soutenant pas le contraire.
2.5 Invoquant une constatation arbitraire des faits, les recourants reprochent encore au Tribunal administratif d'avoir omis de constater certains faits qui ressortaient du dossier et d'en avoir constaté d'autres de façon manifestement erronée.

Il y a d'abord lieu de relever que les faits sur lesquels les recourants entendaient fonder leur droit au respect des promesses et à la protection de la bonne foi ne sont pas pertinents, dès lors que les intéressés ne sauraient invoquer ce droit en l'espèce (cf. infra consid. 3). Le Tribunal administratif n'a donc pas fait preuve d'arbitraire en omettant de constater ces éléments, qui n'étaient pas de nature à modifier la décision attaquée. Au demeurant, si les recourants voulaient se plaindre d'un défaut de motivation de l'arrêt querellé en ce qui concerne le rejet de leurs moyens relatifs à la protection de la bonne foi, il leur appartenait de le faire en invoquant une violation de l'art. 29 al. 2 Cst., le Tribunal fédéral n'examinant pas cette question d'office (art. 90 al. 1 let. b OJ; cf. ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31; 125 I 71 consid. 1c p. 76).
Les recourants reprochent en outre à l'autorité intimée d'avoir constaté de manière erronée l'existence d'un ajustement mineur au sens de l'art. 67 al. 2 LATeC (recte: de n'avoir pas qualifié cet ajustement de mineur). Ils se limitent toutefois à présenter leur propre interprétation de la situation, sans démontrer en quoi l'appréciation du Tribunal administratif serait manifestement insoutenable ou reposerait sur une constatation arbitraire des faits.
Enfin, les recourants font grief au Tribunal administratif d'avoir arbitrairement omis de constater la compétence de l'édilité pour modifier les limites du plan d'affectation; ils se plaignent en réalité d'arbitraire dans l'application d'une disposition réglementaire régissant les délégations de compétence à cette autorité. Ils se méprennent toutefois sur le sens de l'arrêt querellé, qui n'a pas pour objet de dénier la compétence en question, même s'il relève incidemment qu'elle est douteuse. En effet, l'arrêt cantonal dit essentiellement que la commune - respectivement le conseil communal ou l'édilité - ne peut pas modifier un plan de zones par une simple lettre, hors de toute procédure d'élaboration d'un plan d'aménagement de détail. Quoi qu'il en soit, les recourants se bornent à présenter leur interprétation de la disposition réglementaire précitée, ce qui ne suffit pas à démontrer une application insoutenable de celle-ci.
2.6 Sur le vu de ce qui précède, les griefs relatifs à l'application arbitraire du droit cantonal et à la constatation arbitraire des faits doivent être rejetés, dans la mesure où ils sont recevables.
3.
Dans un dernier moyen, les recourants se prévalent de leur droit à la protection de la bonne foi.
3.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées).
3.2 En l'occurrence, les recourants allèguent avoir reçu de l'édilité l'assurance que les règles de la ZRU I seraient applicables à l'ensemble de la parcelle n° 6551. Cette garantie aurait ensuite été confirmée, dans le cadre de la procédure d'octroi du permis de construire, par la Ville de Fribourg et par le Service cantonal des constructions et de l'aménagement.
Même si l'on devait admettre que l'assurance précitée constitue une promesse effective, émanant de l'autorité compétente et de nature à inspirer confiance aux recourants, on ne saurait considérer qu'elle n'a pas été respectée. En effet, le Préfet du district de la Sarine a bien délivré l'autorisation de construire sollicitée, ce qui implique qu'il a suivi l'opinion émise par les autorités susmentionnées au sujet du classement de l'entier de la parcelle litigieuse en zone ZRU I. Quant au Tribunal administratif, c'est dans le cadre du contrôle judiciaire qui lui incombait qu'il a annulé le permis de construire délivré par le Préfet. Or, la décision d'une juridiction inférieure ne saurait être interprétée comme une promesse qui lierait l'autorité de recours (cf. arrêt 1P.109 2006 du 22 juin 2006, consid. 6.2). On ne peut donc pas reprocher à l'autorité intimée de s'être écartée de la solution du Préfet, sans quoi le contrôle judiciaire serait vidé de sa substance. Ainsi, les recourants ne peuvent pas opposer leur droit au respect des promesses au Tribunal administratif. Au demeurant, en construisant l'ouvrage litigieux sans attendre que cette autorité ne se prononce sur la validité du permis de construire contesté par les intimés, les recourants ont pris un risque qu'il leur appartient d'assumer. Par conséquent, ce grief doit lui aussi être rejeté.
4.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la présente procédure (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Les intimés, qui se sont déterminés, ont droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Les recourants verseront aux intimés une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, au Préfet du district de la Sarine, à la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions et au Tribunal administratif du canton de Fribourg, IIème Cour administrative, ainsi qu'à la Commune de Fribourg.
Lausanne, le 28 novembre 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: