[AZA 0/2]
1P.446/2001
Ie COUR DE DROIT P U B L I C
24 septembre 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Nay et Mme Pont Veuthey, Juge suppléante. Greffier: M. Jomini.
___________
Statuant sur le recours de droit public
formé par
S.________, représenté par Me Edmond C.M. de Braun, avocat à Lausanne,
contre
l'arrêt rendu le 5 juin 2001 par le Tribunal administratif du canton de Vaud, dans la cause qui oppose le recourant à la Municipalité de la commune de Belmont-sur-Lausanne, représentée par Me André Vallotton, avocat à Lausanne, et à B.________, représenté par Me Angelo Ruggiero, avocat à Lausanne;
(garantie de la propriété; police des constructions)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- S.________ est propriétaire, à Belmont-sur-Lausanne, de la parcelle n° 22 du registre foncier, dans un quartier d'habitation classé en zone de villas. Une maison a été construite au milieu de ce bien-fonds d'environ 900 m2, en pente et orienté vers le sud.
En 1997, S.________ a aménagé une nouvelle terrasse devant sa villa - en prolongement d'une terrasse existante, sur le talus, à l'angle sud de sa parcelle -, sans avoir requis préalablement une autorisation de construire. Cette terrasse est épaulée par un ouvrage de soutènement en équerre, constitué de troncs de sapin assemblés. La base de cet ouvrage est proche des limites sud-ouest et sud-est de la parcelle n° 22.
B.________, propriétaire de la parcelle voisine n° 19, contiguë au sud-est à la parcelle n° 22, est alors intervenu auprès de la Municipalité de la commune de Belmont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité), pour lui signaler le chantier. Le 21 décembre 1998, la municipalité a rendu une décision refusant l'autorisation pour les travaux déjà effectués et fixant à S.________ un délai à la fin du mois d'avril 1999 pour remettre les lieux en état. L'intéressé a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud; ce recours a été rejeté par un arrêt rendu le 28 avril 1999, lequel a fixé un nouveau délai au 30 juin 1999 pour l'exécution de l'ordre de démolition.
S.________ n'a pas recouru au Tribunal fédéral contre cet arrêt, qui est entré en force.
B.- A la suite de l'arrêt du 28 avril 1999, S.________ a exécuté de façon incomplète les travaux de démolition prescrits, en laissant subsister une partie du remblai et de l'ouvrage de soutènement. Il a présenté à la municipalité une demande d'autorisation en vue de régulariser ces travaux, la première fois au début de l'année 2000 et la seconde fois - son dossier initial ayant été considéré comme incomplet - le 7 juillet 2000. L'ouvrage de soutènement en troncs de sapin, tel qu'il est décrit dans la demande, a une longueur de 14 m à sa base le long de la limite sud-ouest de la parcelle, et de 12 m le long de la limite sud-est; sa hauteur varie entre 0,7 et 1,5 m, par rapport au terrain naturel.
Le point le plus élevé de la terrasse est à 3,2 m du niveau du terrain naturel (avant les travaux de 1997).
B.________ a formé opposition pendant le délai d'enquête publique, en dénonçant la violation de règles de police des constructions et en invoquant un risque d'effondrement de l'ouvrage en raison de l'instabilité du terrain.
Par une décision prise le 25 octobre 2000, la municipalité a refusé le permis de construire, en retenant que le projet ne respectait pas la distance réglementaire aux limites de la parcelle - distance prescrite par le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT) -, que la sécurité de l'ouvrage n'était pas garantie, et enfin que les plans ne prévoyaient "aucun ouvrage de soutènement au pied de l'aménagement".
S.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif.
C.- Tandis que S.________ effectuait les démarches susmentionnées pour la régularisation de la partie restante de sa terrasse, la municipalité l'a invité à différentes reprises à exécuter l'ordre de démolition totale de la terrasse, confirmé par le Tribunal administratif dans son arrêt du 28 avril 1999. Par une lettre du 23 octobre 2000, la municipalité lui a fixé à cet effet un "ultime délai" au 30 novembre 2000.
S.________ a recouru au Tribunal administratif contre cet avis de la municipalité, le qualifiant de décision portant sur le refus de surseoir à l'exécution d'un ordre de démolition, alors qu'une procédure de régularisation était pendante.
D.- Les deux recours formés par S.________ ont été joints par le Juge instructeur du Tribunal administratif. Ce magistrat a en outre accordé l'effet suspensif, invitant ainsi la municipalité à s'abstenir de tout acte d'exécution de l'ordre de démolition. B.________ a participé à la procédure, en tant qu'intimé.
Le Tribunal administratif a statué sur les deux recours par un arrêt rendu le 5 juin 2001. Il les a rejetés (ch. I du dispositif), en confirmant la décision prise par la municipalité le 25 octobre 2000 (ch. II du dispositif) et en fixant au recourant un délai au 31 juillet 2001 pour exécuter son précédent arrêt du 28 avril 1999 (ch. III du dispositif).
Les frais de la cause, de même que des dépens à verser à la municipalité et à B.________, ont été mis à la charge du recourant (ch. IV à VI du dispositif).
Dans ses motifs, le Tribunal administratif a d'abord considéré que son ordonnance d'effet suspensif avait rendu sans objet le recours contre la lettre de la municipalité du 23 octobre 2000, dès lors que ce recours tendait à différer l'exécution de la démolition jusqu'à une décision définitive sur la demande de permis de construire pour la régularisation de la terrasse. Il a ensuite traité les griefs du recourant contre le refus d'autorisation municipale: il a jugé que la décision du 25 octobre 2000 était suffisamment motivée et qu'elle était fondée, l'ouvrage litigieux ne respectant pas les exigences de l'art. 39 du règlement cantonal d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC), définissant les conditions auxquelles peuvent être autorisées les "dépendances de peu d'importance" dans les "espaces réglementaires" entre bâtiments et limites de propriétés. Le Tribunal administratif a retenu l'existence d'un préjudice pour les voisins, dû à l'ampleur et à la hauteur de la terrasse.
E.- Agissant contre cet arrêt du Tribunal administratif par la voie du recours de droit public, S.________ demande au Tribunal fédéral de le réformer en ce sens qu'il est ordonné à la municipalité de délivrer le permis de construire sollicité. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de l'arrêt et au renvoi de l'affaire au Tribunal administratif.
Invoquant la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les garanties générales de procédure, dont le droit d'être entendu (art. 29 Cst.), l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.), il reproche à la juridiction cantonale de n'avoir pas examiné ses moyens relatifs à la pratique communale en matière d'aménagement de terrasses, et d'avoir refusé de façon discriminatoire, par une application arbitraire de l'art. 39 RATC, de reconnaître la conformité de l'ouvrage litigieux aux prescriptions applicables dans la zone de villas de Belmont-sur-Lausanne. Le recourant prétend que, dans ces conditions, il serait disproportionné et contraire à la bonne foi d'en exiger la démolition.
La municipalité et B.________ concluent au rejet du recours de droit public.
Le Tribunal administratif s'en remet à justice.
F.- Par ordonnance du 23 août 2001, le Président de la Ie Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif présentée par le recourant.
G.- Le recourant requiert une inspection locale par une délégation du Tribunal fédéral ainsi que la production par la municipalité intimée de dossiers de procédures d'autorisation de construire propres à démontrer la pratique communale dans l'application de l'art. 39 RATC.
Il demande en outre la suspension de l'instruction du recours de droit public, en invoquant la nécessité de clarifier certaines questions après le dépôt des réponses des intimés; il s'estime discrédité par certaines allégations contenues dans ces écritures.
Ces requêtes n'ont pas fait l'objet de décisions au cours de l'instruction.
Considérant en droit :
1.- a) Le recours de droit public, formé dans le délai légal (art. 89 OJ), contre une décision finale prise en dernière instance cantonale (art. 86 et 87 OJ), par un propriétaire foncier contestant le refus d'un permis de construire pour un ouvrage sur son terrain - décision l'atteignant dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés (art. 88 OJ; cf. ATF 126 43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85) - est recevable. Tel est l'objet principal de la contestation (la recevabilité des griefs dirigés contre l'ordre de démolition sera examinée plus bas - consid. 3); il convient donc d'entrer en matière.
b) Il y a lieu de statuer sur la base du dossier du Tribunal administratif, sans qu'il soit nécessaire de procéder à une inspection locale ni d'ordonner la production d'autres pièces (cf. art. 95 OJ). Aucun motif d'opportunité, au sens de l'art. 6 al. 1 PCF, par renvoi de l'art. 40 OJ, ne justifie en outre de suspendre la cause, l'affaire pouvant être jugée en l'état.
2.- Le recourant prétend, en substance, que le refus du permis de construire, pour régulariser le solde de l'agrandissement de sa terrasse (après la démolition partielle effectuée à la suite de l'arrêt du Tribunal administratif du 28 avril 1999), viole la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), la décision attaquée étant fondée sur une interprétation arbitraire, et contraire à la pratique de l'autorité communale, du droit cantonal des constructions, en l'occurrence de l'art. 39 RATC. Il reproche en outre au Tribunal administratif d'avoir totalement omis de prendre en considération ses moyens relatifs à l'application de cette disposition par la municipalité dans des cas comparables et il se plaint à ce propos d'un déni de justice formel (cf. art. 29 al. 2 Cst.) ainsi que d'une discrimination (cf. art. 8 Cst.).
a) En invoquant la garantie de la propriété, le recourant se plaint d'une restriction dépourvue de base légale, l'ouvrage litigieux n'étant selon lui pas contraire au droit cantonal (cf. art. 26 al. 1 et 36 al. 1 Cst.). L'interdiction d'aménager une terrasse à l'angle de la parcelle ne constitue pas, à l'évidence, une atteinte grave au droit de propriété.
C'est pourquoi le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle de l'arbitraire l'application des règles cantonales de police des constructions dont le recourant se prévaut (ATF 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96, 141 consid. 3b/dd p. 147 et les arrêts cités; cf. aussi ATF 124 I 6 consid. 4b/aa p. 8; 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366). Il n'annulera donc la décision attaquée que si elle méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou si elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. En d'autres termes, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue en dernière instance cantonale que si elle est insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 III 438 consid. 3 p. 440; 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125 II 10 consid. 3a p. 15, 129 consid. 5b p. 134 et les arrêts cités). Le recourant soutient, précisément, que le Tribunal administratif a appliqué l'art. 39 RATC de manière arbitraire.
b) aa) Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a constaté en premier lieu que l'ouvrage litigieux était implanté à proximité - c'est-à-dire à une distance nettement inférieure à 6 m - des limites sud-est et sud-ouest de la parcelle et qu'il ne respectait donc pas la prescription communale fixant, en zone de villas, une distance minimum entre un bâtiment et la limite de la propriété voisine (art. 10 RCAT). Cela étant, le Tribunal administratif n'a pas assimilé cet ouvrage à un "bâtiment" au sens de cette norme du droit communal, puisqu'il a jugé qu'il pouvait être considéré comme une "dépendance de peu d'importance" au sens de l'art. 39 RATC, ce type de construction étant en principe dispensé de l'obligation de respecter les distances aux limites (selon la terminologie de l'art. 39 al. 1 RATC, ces dépendances peuvent être implantées "dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés"). La question litigieuse n'était donc pas, devant le Tribunal administratif, celle du respect de l'art. 10 RCAT, mais bien celle de l'application de la règle spéciale (éventuellement de nature dérogatoire - cf. arrêt du Tribunal fédéral non publié du 10 novembre 1999, reproduit in RDAF 2000 I p. 257, consid. 3a) de l'art. 39 RATC, qui fixe les conditions matérielles auxquelles certaines dépendances peuvent être autorisées.
bb) L'art. 39 al. 2 RATC définit la notion de dépendance de peu d'importance. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a cité cette disposition dans sa teneur antérieure à la révision du 14 mai 2001, publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 1er juin 2001 pour être immédiatement mise en vigueur. Aux termes de l'ancien art. 39 al. 2 RATC, on entend par dépendances de peu d'importance des "constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus". La définition donnée à l'art. 39 al. 2 RATC des dépendances de peu d'importance a été modifiée par le Conseil d'Etat le 14 mai 2001: il s'agit désormais des "constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus". L'arrêt attaqué, rendu alors que le nouvel art. 39 al. 2 RATC était déjà en vigueur, ne mentionne pas cette révision; le recourant ne s'y réfère pas davantage.
Cela étant, le Tribunal administratif n'a pas considéré que l'ouvrage litigieux était une "construction distincte du bâtiment principal" correspondant directement à la définition de l'art. 39 al. 2 RATC (ancienne ou nouvelle teneur).
Il s'est en revanche référé à l'art. 39 al. 3 RATC - alinéa qui n'a pas été modifié le 14 mai 2001 -, lequel prévoit que l'art. 39 al. 1 RATC s'applique également à "d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment". Le recourant ne conteste pas que sa terrasse, à savoir le "mur" formé de troncs de sapin et le remblai que ce mur soutient, peut être traitée comme un "autre ouvrage" au sens de l'art. 39 al. 3RATC.
c) aa) Dans le cas particulier, le Tribunal administratif a considéré que l'aménagement de la terrasse, compte tenu "de son ampleur et surtout de sa hauteur", était de nature à "aggraver les inconvénients" pour le voisinage, en particulier pour l'intimé, car elle offrirait une "vue plongeante" sur la parcelle de ce dernier. Il en résulterait donc, notamment pour l'intimé, une "gêne non négligeable" excédant les limites de la tolérance que se doivent les voisins, voire un "préjudice dépassant la mesure admissible".
Dans l'état de fait de la décision attaquée, le Tribunal administratif a par ailleurs cité un considérant de son arrêt du 28 avril 1999 concernant la terrasse du recourant. D'après cet extrait, les constructions visées à l'art. 39 RATC ne sauraient dépasser une hauteur de 3 m. En outre, la règle de l'art. 39 al. 4 RATC y est mentionnée: en vertu du droit cantonal, ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins (cette disposition n'a pas été modifiée lors de la révision du RATC du 14 mai 2001). Le "préjudice pour les voisins", selon la jurisprudence cantonale relative à l'art. 39 al. 4 RATC, est généralement admis lorsque ceux-ci sont exposés à des "inconvénients appréciables"; en d'autres termes, l'ouvrage est autorisé s'il est "supportable sans sacrifice excessif" (cf. arrêt du 10 novembre 1999 déjà cité, RDAF 2000 I p. 257, consid. 3c; Jacques Matile et al., Droit vaudois de la construction, 2e éd. Lausanne 1994, n. 6 ad art. 39 RATC).
bb) Le recourant admet que sa terrasse atteint une hauteur de 3,2 m au point le plus élevé; il prétend cependant que le droit cantonal ne fixe pas à ce niveau la limite de hauteur des dépendances et des ouvrages analogues.
On ne saurait en effet interpréter l'art. 39 al. 3 RATC en ce sens qu'il prohibe, dans les "espaces réglementaires", tous les ouvrages dont la hauteur est supérieure à 3 m par rapport au niveau du terrain naturel. Du reste, dans l'ancien art. 39 al. 2 RATC, la limite de 3 m avait été fixée pour la hauteur à la corniche des dépendances proprement dites, et non pas pour leur hauteur au faîte (cf. prononcé de la Commission cantonale de recours en matière de constructions in RDAF 1965 p. 84). La récente modification de l'art. 39 al. 2 RATC, supprimant cette règle sur la hauteur maximum à la corniche, démontre également que le droit cantonal ne connaît pas de limitation stricte de la hauteur des dépendances ainsi que des autres ouvrages mentionnés à l'art. 39 al. 3 RATC.
cc) Cela étant, l'autorité qui doit apprécier le caractère accessoire, ou "de peu d'importance" (selon le titre de l'art. 39 RATC) d'une dépendance par rapport au bâtiment principal, et qui doit également évaluer les inconvénients qu'elle entraîne pour les voisins (art. 39 al. 4 RATC), prendra nécessairement en considération la hauteur et le volume de l'ouvrage. L'arrêt attaqué n'est pas insoutenable lorsqu'il retient que la création d'une terrasse formant une sorte de promontoire offrant une vue plongeante sur les terrains adjacents, également en zone de villas, peut être la cause d'inconvénients non négligeables, ou appréciables, pour les voisins. Une telle modification du terrain naturel, surélevé de plus de 3 m à proximité des limites du terrain, change sensiblement la configuration des lieux dans l'espace en principe libre entre les bâtiments principaux, et elle peut notamment rendre inefficaces les écrans - haies d'arbustes, etc. - prévus pour préserver des regards les habitants des immeubles en contrebas. Le recourant fait valoir que, depuis sa terrasse (dans son état d'origine, avant l'agrandissement) et depuis la partie supérieure de sa propre parcelle, on jouit déjà d'une "vue plongeante" sur la parcelle de l'intimé, actuellement non bâtie; il ne conteste cependant pas qu'il s'agit d'un inconvénient. Or une aggravation sensible de cet inconvénient, par des mouvements de terre importants, pouvait sans arbitraire être considérée comme contraire à l'art. 39 RATC. Les griefs du recourant à ce propos sont donc mal fondés.
d) Le recourant se plaint encore d'un déni de justice formel, le Tribunal administratif n'ayant selon lui pas traité ses griefs relatifs à la pratique communale concernant l'application de l'art. 39 RATC. Il ajoute que, dans son cas, le refus d'autorisation serait discriminatoire et, partant, contraire à l'art. 8 Cst.
Dans son recours au Tribunal administratif contre la décision municipale du 25 octobre 2000, le recourant avait fait valoir que de nombreux talus, terrasses et ouvrages de soutènement de toutes sortes et d'importance comparable à sa propre terrasse avaient été autorisés, en zone de villas et dans le voisinage de sa parcelle. Il avait cité cinq cas, en produisant des plans ou des photographies à l'appui de son argument, et il s'était plaint d'un traitement inéquitable.
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif n'a pas ignoré ce grief, qu'il a résumé dans l'état de fait; dans ses considérants de droit, il a jugé superflu de l'examiner, de même que les autres arguments du recourant, vu la non-conformité de l'ouvrage litigieux aux prescriptions de l'art. 39 RATC. Cette motivation, quoique sommaire, satisfait aux exigences formelles de l'art. 29 al. 2 Cst. garantissant le droit d'être entendu (cf. ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102; 124 II 146 consid. 2a p. 149; 123 I 31 consid. 2c p. 34).
Cela étant, la question déterminante n'est pas en l'occurrence de savoir si la municipalité a adopté une pratique consistant à autoriser, dans les "espaces réglementaires", des terrasses et des ouvrages de soutènement; il n'est pas contesté que ni le droit cantonal, ni le règlement communal n'excluent par principe de telles constructions, ni qu'il en existe sur le territoire de la commune intimée. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif s'est borné à apprécier la conformité de la terrasse litigieuse au regard de l'art. 39 RATC, en particulier en fonction des inconvénients subis par les voisins directs (art. 39 al. 4 RATC; cf. supra, consid. 2c). Or les arguments du recourant, qui invoque simplement l'existence d'autres terrasses ou murs de soutènement sans alléguer l'existence de cas en tous points comparables, ne sont pas concluants pour l'appréciation de la situation concrète (pente naturelle, hauteur et volume du remblai, position des parcelles les unes par rapport aux autres). De ce point de vue, l'arrêt attaqué n'est pas non plus arbitraire.
3.- Le recourant critique l'ordre de démolir le solde de sa terrasse, en se plaignant d'une constatation erronée des faits ainsi que d'une violation des principes de la proportionnalité et de la bonne foi.
L'ordre de démolition de la terrasse, dans son entier, a été prononcé par le Tribunal administratif dans son arrêt du 28 avril 1999; le recourant déclare lui-même que ce jugement, entré en force, ne peut plus être remis en cause.
La situation juridique n'est pas modifiée par le refus de l'autorisation requise pour la régularisation des travaux.
Les griefs à ce sujet sont donc irrecevables dans la présente procédure.
Le Tribunal administratif a certes fixé, dans l'arrêt attaqué, un nouveau délai pour procéder à la démolition complète de la terrasse. Il s'agit cependant d'une simple mesure d'exécution d'un précédent arrêt, mesure qui n'est pas en elle-même critiquée par le recourant; ce dernier conteste en effet le principe de la démolition, et non pas ses modalités.
L'exécution de cet ordre a été différée en raison de l'octroi de l'effet suspensif au recours de droit public; il appartiendra dès lors à l'autorité compétente, au niveau cantonal ou communal, de prendre les dispositions adéquates à ce sujet.
4.- Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Le recourant, qui succombe, doit payer l'émolument judiciaire conformément aux art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ.
L'intimé B.________, assisté d'un avocat, a droit à des dépens; il en va de même de la commune de Belmont-sur-Lausanne, qui a également consulté un avocat, car elle ne dispose manifestement pas d'une infrastructure administrative et juridique suffisante pour plaider sans l'assistance d'un mandataire (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
Rejette le recours, dans la mesure où il est recevable.
Met à la charge du recourant:
Communique le présent arrêt en copie aux mandataires des parties et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
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Lausanne, le 24 septembre 2001 JIA/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,