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1P.434/2005 /col
Arrêt du 21 décembre 2005
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.
Parties
A.________,
recourante, représentée par Me Guy-Philippe Rubeli, avocat,
contre
Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du canton de Genève, case postale 22, 1211 Genève 8, intimé,
Tribunal administratif du canton de Genève,
case postale 1956, 1211 Genève 1.
Objet
autorisation de construire; permis d'occuper,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 24 mai 2005.
Faits:
A.
A.________ est propriétaire des parcelles n° 5244 et 5770 du registre foncier de Collonge-Bellerive (GE), sises en zone de développement industriel et artisanal. Le 30 mai 2000, A.________ a déposé une demande d'autorisation de construire un "centre artisanal avec restaurant, garage souterrain, aménagements extérieurs et parking". Le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du canton de Genève (ci-après: le département) a délivré l'autorisation de construire (n° DD 96679-1) le 13 février 2001. Les 17 décembre 2001 et 15 mars 2002, A.________ a déposé deux demandes d'autorisation de construire complémentaires, portant sur la modification des constructions projetées et la création de nouveaux ouvrages (adjonction d'un second niveau de parking, amélioration des dessertes pour les véhicules, modification de la hauteur d'étage, etc.). Sur les plans annexés à la demande du 17 décembre 2001 figuraient notamment deux nouvelles fenêtres sur la façade nord-est. Les plans ne précisaient pas si ces nouvelles ouvertures étaient destinées à une affectation spéciale et A.________ n'en a pas fait mention dans sa demande. Le 17 juillet 2002, le département a délivré l'autorisation de construire sollicitée (n° DD96679/2-1). Le 18 octobre 2002, l'architecte mandaté par A.________ pour ce projet a confirmé au département que sa mandante n'avait pas prévu d'aménager un service au volant ("drive-in"), mais que si elle avait l'intention de le faire elle présenterait une demande d'autorisation en bonne et due forme.
Le 13 février 2004, constatant que A.________ effectuait des aménagements en vue d'ouvrir un service au volant, le département a ordonné l'arrêt du chantier et demandé des explications. Par courrier du 27 février 2004, A.________ a assuré le département qu'elle n'avait "jamais eu l'intention [...] d'exploiter un restaurant avec service au volant sans les autorisations requises". Le 4 mars 2004, le département a pris bonne note du fait que A.________ n'envisageait pas une telle exploitation sans requérir les autorisations nécessaires. Il a délivré un permis d'occuper provisoire le 29 mars 2004, en précisant que ce permis ne portait que sur les éléments autorisés, à l'exclusion d'un service au volant, conformément à l'échange de correspondances précité. Par courrier du 30 mars 2004, le Conseiller d'Etat en charge du dossier a en outre précisé: "en l'état, il vous est donc interdit formellement d'exploiter un service au volant". Le 1er avril 2004, l'architecte mandaté par A.________ a écrit au département qu'il était embarrassé par le comportement de sa mandante, dans la mesure où il avait toujours été clair que les autorisations délivrées ne permettaient pas l'exploitation d'un service au volant, lequel aurait dû faire l'objet d'une requête d'autorisation complémentaire le cas échéant.
B.
Par courrier du 7 avril 2004, A.________ a demandé au département de reconsidérer les réserves contenues dans le permis d'occuper provisoire et de délivrer un permis d'occuper final sans réserves ni conditions. Le département a répondu par courrier du 16 avril 2004, en expliquant pour quelles raisons le projet d'aménagement d'un service au volant devait faire l'objet d'une requête d'autorisation de construire.
Le 18 mai 2004, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après: la commission). Par décision du 18 octobre 2004, celle-ci a déclaré le recours irrecevable, considérant que le rejet d'une demande de reconsidération ne pouvait pas faire l'objet d'un recours et qu'elle n'était de toute façon pas compétente en l'espèce.
A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Genève, qui a admis le recours par arrêt du 24 mai 2005. Le Tribunal a considéré en substance que le courrier du département du 16 avril 2004 devait être qualifié de décision constatatoire, sujette à recours devant la commission selon la procédure cantonale.
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Elle se plaint de l'arbitraire de la décision attaquée (art. 9 Cst.), d'une violation de son droit d'être entendue (art. 29 al. 2 Cst.) et invoque la liberté économique (art. 27 Cst.). Le département a présenté ses observations, concluant au rejet du recours. Le Tribunal administratif a renoncé à présenter des observations.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités).
1.1 Aux termes de l'art. 87 OJ, le recours de droit public est recevable contre les décisions préjudicielles et incidentes sur la compétence et sur les demandes de récusation, prises séparément; ces décisions ne peuvent être attaquées ultérieurement (al. 1); le recours de droit public est recevable contre d'autres décisions préjudicielles et incidentes prises séparément s'il peut en résulter un dommage irréparable (al. 2); lorsque le recours de droit public n'est pas recevable selon l'alinéa 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées avec la décision finale (al. 3).
1.1.1 Constitue une décision finale au sens de l'art. 87 OJ celle qui met un point final à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire en raison d'un motif tiré des règles de la procédure; est en revanche une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 129 I 313 consid. 3.2 p. 317; 123 I 325 consid. 3b p. 327; 122 I 39 consid. 1a/aa p. 41 et les arrêts cités). Le prononcé par lequel une autorité cantonale de recours renvoie une affaire pour nouvelle décision à une autorité qui a statué en première instance ou à une autre autorité est une décision incidente. Il s'agit en effet d'une simple étape avant la décision finale qui doit mettre un terme à la procédure (ATF 129 I 313 consid. 3.2 p. 317; 122 I 39 consid. 1a/bb p. 42 et les références). Le Tribunal fédéral a toutefois jugé que lorsque l'arrêt de renvoi ne laisse aucune latitude de jugement à l'autorité cantonale inférieure, cet arrêt constitue pour les parties une décision qui met fin à la procédure. Dans ce cas, l'arrêt de renvoi peut être attaqué par la voie du recours de droit public (arrêt 2P.146/2001 du 6 mai 2002, cité in: ATF 129 I 313 consid. 3.2 p. 317; ATF 117 Ib 325 consid. 1b p. 327 et les références).
1.1.2 Le dommage irréparable mentionné à l'art. 87 al. 2 OJ s'entend exclusivement d'un dommage juridique qui ne peut pas être réparé ultérieurement, notamment par le jugement final (ATF 127 I 92 consid. 1c p. 94; 126 I 207 consid. 2 p. 210; 122 I 39 consid. 1a/bb p. 42 et les arrêts cités); en revanche, il n'y a pas lieu de prendre en considération un dommage de fait, tel que celui lié à la longueur ou au coût de la procédure (ATF 127 I 92 consid. 1c p. 94; 122 I 39 consid. 1a/bb p. 42; 117 Ia 251 consid. 1b p. 253 s. et les arrêts cités). Il appartient au recourant d'alléguer et d'établir la possibilité que la décision incidente lui cause un dommage irréparable, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (ATF 116 II 80 consid. 2c in fine p. 84).
1.2 En l'espèce, la recourante conteste devant la commission de recours une décision du département lui interdisant d'exploiter un service au volant. La décision formellement attaquée est le courrier du 16 avril 2004 dans lequel le département confirme et motive cette interdiction, expliquant en outre pour quelles raisons ce projet d'aménagement doit faire l'objet d'une requête d'autorisation de construire. L'arrêt attaqué, qui admet le recours et renvoie le dossier à la commission pour nouvelle décision dans le sens des considérants, retient en substance que la décision du 16 avril 2004 est une décision constatatoire au sens des art. 4 al. 1 let. b et 49 de la loi cantonale du 12 septembre 1985 sur la procédure administrative (RS/GE E 5 10) et qu'elle est fondée sur la loi cantonale du 14 avril 1988 sur les constructions et les installations diverses (LCI; RS/GE L 5 05), ce qui ouvre la voie du recours devant la commission. Cette dernière devra entrer en matière et statuer "sur la question de savoir si A.________ a, en l'état et sans préjuger des autres autorisations nécessaires, le droit d'exploiter un service au volant, du point de vue de la LCI et des autorisations délivrées par le [département]". Dans le cadre ainsi défini, ces considérants laissent une pleine latitude de jugement à l'autorité inférieure. L'arrêt de renvoi attaqué, qui ne met pas fin à la procédure, est donc une décision incidente.
Comme cette décision n'entre pas dans la catégorie spéciale de l'art. 87 al. 1 OJ, il reste uniquement à examiner si elle cause un dommage irréparable à la recourante au sens de l'art. 87 al. 2 OJ. Contrairement à ce que la jurisprudence précitée lui impose, la recourante n'allègue aucun élément de fait ou de droit qui soit de nature à établir la possibilité que l'arrêt attaqué lui cause un préjudice juridique irréparable, lequel est au demeurant indiscernable. En effet, si la recourante semble craindre - sans toutefois le démontrer ni même l'expliciter clairement - que le caractère constatatoire de la décision du 16 avril 2004 retenu par le Tribunal administratif ne lui soit préjudiciable, elle se contente d'affirmer à cet égard que les considérants de l'arrêt attaqué auraient pour conséquence de la priver de voie de droit contre la "charge" figurant dans le permis d'occuper provisoire. Or, cette argumentation est manifestement erronée, dès lors que l'arrêt attaqué permet à la recourante de faire examiner si l'interdiction d'exploiter un service au volant est contraire aux décisions entrées en force des 13 février 2001 et 17 juillet 2002, toute autre autorisation nécessaire étant réservée.
2.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit être déclaré irrecevable. La recourante, qui succombe, doit supporter un émolument judiciaire (art. 156 al. 1 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3000 fr. est mis à la charge de la recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la recourante, au Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et au Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 21 décembre 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: