[AZA 1/2]
1P.389/2000
1P.401/2000
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
2 novembre 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président, Nay et Jacot-Guillarmod. Greffier: M. Kurz.
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Statuant sur les recours de droit public
formés par
Patrick Chazaud, à Meyrin, représenté par Me François Membrez, avocat à Genève,
et par
Eric Dougoud, à Genève, également représenté par Me Membrez,
contre
la loi adoptée le 19 mai 2000 par le Grand Conseil de la République et canton de Genève;
(autorisation d'emprunt et ouverture d'un crédit;
droits politiques)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Le 19 mai 2000, le Grand Conseil de la République et canton de Genève a adopté une loi n° 8194 qui accorde d'une part au Conseil d'Etat l'autorisation d'emprunt de 262, 2 millions de francs pour financer l'acquisition d'actions nominatives et au porteur de la Banque cantonale de Genève (BCG; art. 1-3 de la loi), et qui ouvre d'autre part un crédit de 100'000 francs en faveur de la Fondation de valorisation des actifs de la BCG afin d'assurer l'augmentation requise de ses fonds propres et de répondre aux exigences de la loi fédérale sur les banques (art. 4-25). Le Conseil d'Etat genevois est en outre autorisé, par caution simple, à garantir le remboursement de prêts d'un montant maximum de cinq milliards de francs en faveur de la Fondation (art. 14).
B.- Cette loi, assortie de la clause d'urgence (art. 30) et destinée à entrer en vigueur le 25 mai 2000 (art. 28 al. 1), prévoit que la garantie de l'Etat déploie ses effets rétroactivement au 1er janvier 2000 (art. 28 al. 2). Publiée dans la feuille d'avis officielle le 24 mai 2000, elle a fait l'objet de deux recours de droit public de Patrick Chazaud, et d'Eric Dougoud, agissant en personne. Dans des écritures identiques, ceux-ci demandent l'effet suspensif, ainsi que l'annulation de la loi dans son ensemble, subsidiairement de ses articles 28 et 30. Patrick Chazaud demande en outre l'assistance judiciaire.
Par ordonnance du 7 juillet 2000, le Président de la Ie Cour de droit public a rejeté les demandes d'effet suspensif.
Le 18 août 2000, Patrick Chazaud a demandé la récusation de Robert Zimmermann, secrétaire présidentiel, en raison de ses liens avec la Cheffe du département genevois des finances.
Dans sa réponse, du 30 août 2000, le Grand Conseil genevois conclut à l'irrecevabilité des recours, subsidiairement à leur rejet dans la mesure où ils sont recevables.
Le 25 septembre 2000, Me Membrez s'est constitué pour chacun des recourants. Au nom de Patrick Chazaud, il a retiré la demande de récusation du greffier Zimmermann. Le 16 octobre 2000, les recourants ont répliqué.
Le Grand Conseil a demandé à pouvoir dupliquer, pour autant que l'argumentation présentée en réplique soit jugée recevable.
Considérant en droit :
1.- a) Les recours sont de teneur identique et dirigés contre une même loi. Les recourants sont par ailleurs représentés par le même avocat. Cela justifie la jonction des causes afin qu'il soit statué par un même arrêt.
b) Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 126 I 81 consid. 1 p. 83 et les arrêts cités). En l'espèce, les recours sont interjetés dans le délai utile contre une loi qui n'est pas susceptible d'un recours cantonal. Les recourants, citoyens genevois, paraissent en outre avoir la qualité pour agir, à tout le moins en tant qu'ils invoquent une violation de leurs droits politiques (cf. par ailleurs le consid. 1d ci-dessous).
En revanche, les recours ne satisfont pas aux exigences de motivation posées à l'art. 90 al. 1 let. b OJ.
c) Selon cette disposition, le recours de droit public doit contenir un exposé des faits essentiels et des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation.
En l'espèce, les deux recours sont formés pour violation des droits constitutionnels, au sens de l'art. 84 OJ.
Les recourants se plaignent d'une violation du principe de la rétroactivité des lois, ainsi que d'arbitraire dans la législation.
Les recourants reprochent à l'Etat de Genève d'avoir acheté des actions au porteur de la BCG en 1999 et en mai 2000, sans l'aval du Grand Conseil, afin de soutenir le cours du titre. La loi attaquée tendrait à couvrir rétroactivement ces achats. L'introduction de la clause d'urgence serait par ailleurs arbitraire et "antidémocratique": la création d'une fondation dotée d'un capital de 100'000 fr., et bénéficiant d'une garantie de l'Etat de 5 milliards de francs afin de gérer les créances douteuses de la BCG, serait soumise au référendum en vertu de l'art. 56 de la constitution genevoise (cst. /GE), et la clause d'urgence ne tendrait qu'à empêcher que le peuple se prononce. La Commission fédérale des banques avait octroyé un délai à fin juin 2000, prolongeable jusqu'à fin septembre, pour augmenter les fonds propres de la BCG, de sorte qu'il n'y avait pas d'urgence.
aa) Pour partie tout au moins, les recours sont formés pour violation des droits politiques, sans que les recourants ne se fondent explicitement sur l'art. 85 let. a OJ.
Cela n'est pas déterminant, sous l'angle de l'obligation de motiver, dès lors que le recours pour violation des droits politiques est soumis aux mêmes exigences procédurales que les autres recours de droit public (ATF 121 I 357 consid. 2d p. 360). En l'occurrence, il appartenait aux recourants de démontrer en quoi l'adoption de la clause d'urgence à l'art. 30 de la loi attaquée était constitutive d'une violation de leurs droits politiques. Or, le grief soulevé sur ce point repose entièrement sur l'interdiction de l'arbitraire. Les recourants parlent à ce propos d'une "manipulation de dernière minute" ayant pour objectif de soustraire la loi à l'examen du peuple. Ils ne précisent toutefois pas en quoi la procédure suivie par le Grand Conseil serait contraire aux dispositions cantonales relatives au référendum financier.
L'art. 54 cst. /GE exclut en principe le référendum contre le budget; l'art. 55 exclut également le référendum à l'encontre des lois "ayant un caractère d'urgence exceptionnelle" (al.
1), l'urgence ne pouvant être décrétée que par le Grand Conseil (al. 2). L'art. 56 cst. /GE prévoit le référendum facultatif contre les lois entraînant une dépense unique de plus de 125'000 fr., ou une dépense annuelle de plus de 60'000 fr. L'art. 57 cst. /GE exclut la possibilité de prononcer l'urgence à l'égard de ces lois, sauf s'il s'agit d'une loi relative à un emprunt.
Les recourants omettent de se prononcer sur la question de savoir si l'emprunt destiné à l'acquisition d'actions de la BCG constitue une dépense (soit, en l'espèce, un renflouement à fonds perdus) ou, comme le soutient le Grand Conseil dans sa réponse, un placement dans l'établissement bancaire en manque de liquidités. Quant au crédit d'investissement destiné à la création d'une fondation de valorisation des actifs de la BCG, la somme prévue n'atteint pas le montant de 125'000 fr. fixé à l'art. 56 cst. /GE. Les recourants ne sauraient ainsi se contenter de prétendre que l'exigence du référendum aurait été détournée puisque tel est l'objectif ouvertement poursuivi lorsque l'urgence est décrétée. Les recourants n'expliquent pas plus en quoi l'octroi, par la CFB, d'un délai prolongeable à fin septembre 2000 pour l'augmentation des fonds propres de la banque faisait cesser l'urgence alléguée: l'art. 30 de la loi attaquée motive l'urgence par la nécessité non seulement de permettre immédiatement l'augmentation des fonds propres de la BCG, mais aussi, plus généralement, de lui assurer les moyens "de poursuivre ses activités".
Or, on ne trouve rien dans le recours qui vienne contredire ce besoin.
bb) En réplique, les recourants présentent une argumentation complète, répondant aux explications fournies par le Grand Conseil dans sa réponse. Les recourants soutiennent qu'ils ne connaissaient pas la motivation de la loi attaquée, et ne possédaient en particulier aucun exposé des motifs à l'appui de la clause d'urgence. Ces motifs ne figureraient que dans la réponse de l'autorité, de sorte qu'il se justifierait d'autoriser à ce stade un complément de l'acte de recours.
Tel n'est toutefois pas le cas.
Un tel complément n'est autorisé, selon la jurisprudence relative notamment au droit d'être entendu, que lorsque les considérants à l'appui de l'acte attaqué ne figurent que dans la réponse de l'autorité (cf. art. 93 al. 2 OJ), de sorte qu'il n'était pas possible au recourant de soumettre, dans le délai de recours, une argumentation satisfaisant aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ. En l'espèce, la loi attaquée énonce dans les grandes lignes, à son art. 30, les raisons pour lesquelles l'urgence a été décrétée, raisons que les recourants étaient d'emblée à même de contester. Quant aux dispositions de la constitution genevoise imposant le référendum, il était également loisible aux recourants d'en discuter l'application. Dès lors, la motivation fournie en réplique ne saurait pallier les carences des recours initiaux.
d) Les recourants invoquent par ailleurs le principe de non rétroactivité des lois, violé selon eux par le fait que la loi attaquée tendait à couvrir a posteriori l'achat d'actions de la BCG par l'Etat, effectué déjà en 1999 et en mai 2000. Les recourants se plaignent aussi d'arbitraire dans la législation.
Dans cette mesure, le recours est formé pour violation des droits constitutionnels des citoyens, au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ. Il est notamment soumis à la règle de l'art. 88 OJ, s'agissant de la qualité pour recourir. Selon cette disposition, le recourant doit être lésé par l'arrêté attaqué, c'est-à-dire touché personnellement dans ses intérêts juridiquement protégés (ATF 126 I 97 consid. 1a p. 98). S'agissant d'un recours contre un acte normatif, le recourant doit rendre vraisemblable que celui-ci est susceptible de s'appliquer à son cas. Une atteinte virtuelle est suffisante, pour autant qu'elle présente un minimum de vraisemblance (ATF 125 I 369 consid. 1a p. 371-372; 474 consid. 1d p. 477-478 et les arrêts cités). Que l'acte attaqué soit un acte normatif ou une décision, le particulier n'est pas admis à recourir dans l'intérêt de tiers, ni dans celui de la collectivité. Or, c'est précisément ce que font les recourants, qui se prévalent uniquement de leur qualité de contribuables dans le canton de Genève, susceptibles - à l'instar de tout contribuable genevois - de pâtir un jour des engagements, selon eux excessifs, du canton de Genève. Déclarer les recours recevables reviendrait ainsi à admettre l'action populaire, ce que l'art. 88 OJ tend précisément à éviter (ATF 123 I 41 consid. 5b p. 42-43 et les arrêts cités). Ce grief est donc, lui aussi, irrecevable.
2.- Sur le vu de ce qui précède, les recours doivent être déclarés irrecevables. Cette issue était d'emblée prévisible, ce qui conduit au rejet de la demande d'assistance judiciaire formée par Patrick Chazaud. Compte tenu de la nature de la cause, il est renoncé à la perception d'un émolument judiciaire.
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral,
vu l'art. 36a OJ:
Déclare les recours irrecevables.
Rejette la demande d'assistance judiciaire formée par Patrick Chazaud.
Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
Communique le présent arrêt en copie au mandataire des recourants et au Grand Conseil du canton de Genève.
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Lausanne, le 2 novembre 2000 KUR/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,