[AZA 0]
1P.371/2000
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
22 septembre 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Aeschlimann et Favre. Greffier: M. Jomini.
__________
Statuant sur le recours de droit public
formé par
A.________, R.________, C.________, la société X.________ et B.________, tous représentés par Me Henri Carron, avocat à Monthey,
contre
l'arrêt rendu le 19 avril 2000 par la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui oppose les recourants à l'Etat du Valais, représenté par son Département des transports, de l'équipement et de l'environnement;
(indemnité d'expropriation)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Les services du Département des travaux publics du canton du Valais (actuellement: Département des transports, de l'équipement et de l'environnement) ont élaboré, dans le cadre des travaux de la 3ème correction du Rhône, un projet pour des ouvrages d'élargissement des digues à réaliser sur le territoire de la commune de Fully, entre le pont de Branson et celui de Solverse ("mesures anticipées 1996"). Le plan a été mis à l'enquête publique à partir du 11 octobre 1996, l'avis officiel mentionnant que les dispositions de la loi cantonale sur les routes du 3 septembre 1965 (LR) étaient applicables au projet. Ce plan a été approuvé par le Conseil d'Etat le 21 mai 1997. Quelques jours auparavant, le 16 mai 1997, le Grand Conseil avait déclaré les travaux d'utilité publique. Ces deux décisions n'ont pas été contestées et elles sont entrées en force.
La réalisation du projet nécessite l'expropriation partielle des parcelles suivantes, au lieu-dit "Le Goilly":
Les six premières parcelles sont classées par le plan d'affectation de la commune de Fully dans une zone artisanale différée; la septième se trouve dans la zone sans affectation spéciale.
Au moment du dépôt du plan d'expropriation, tous ces terrains étaient loués et cultivés par A.________ et son père B.________. Les parcelles n° 6034, 6035, 6036, 6037, 6038 et 6039, contiguës les unes aux autres, forment une bande de terrain au bord du Rhône; la parcelle n° 6030 se situe dans le prolongement de cet ensemble, dont elle est séparée par trois autres parcelles. Le 11 juin 1999, A.________ est devenu propriétaire d'une partie des terrains de son exploitation en achetant à X.________ les parcelles n° 6036, 6037, 6038 et 6039.
A.________ et B.________ ont installé au printemps 1997 sur la bande de terrain formée des parcelles n° 6034, 6035, 6036, 6037, 6038 et 6039, des tunnels en matière plastique sous lesquels ils ont planté des fraises le 16 juin 1997 (variété "seascape", remontante). Des fraises ont également été plantées sur la parcelle n° 6030. Il était prévu, sur un cycle de quatre ans, de faire plusieurs récoltes de fraises, au printemps et en automne, puis de remplacer ces plantations par des tomates.
L'Etat du Valais a pris possession des terrains expropriés le 1er septembre 1997.
B.- Conformément aux dispositions de la loi cantonale du 1er décembre 1887 concernant les expropriations pour cause d'utilité publique (LEx/VS), une première commission d'experts a été désignée pour fixer les indemnités dues aux expropriés (art. 6 ss LEx/VS).
Cette commission a rendu ses décisions le 11 décembre 1997. Elle a fait une distinction entre le montant dû pour la cession du terrain, et celui dû pour les pertes encourues à cause de l'abandon des cultures maraîchères qui avaient été entreprises. Pour les parcelles classées dans la zone artisanale, elle a fixé l'indemnité pour le terrain à 40 fr./m2, montant augmenté d'un quart en vertu de l'art. 15 LEx/VS ("quart légal"); pour la parcelle en zone sans affectation spéciale n° 6039), cette indemnité est de 18 fr./m2, plus le quart légal. En ce qui concerne l'indemnisation pour les cultures, la commission a arrêté un montant de 21,32 fr./m2 pour la bande de terrain expropriée sur les parcelles n° 6034, 6035, 6036, 6037, 6038 et 6039; pour la parcelle n° 6030, elle a alloué à ce titre une indemnité de 2'187 fr.
Les différents propriétaires des terrains précités ont tous déposé une réclamation contre ces estimations, en précisant qu'ils acceptaient l'indemnité fixée pour la valeur du terrain, mais contestaient celle relative aux cultures.
Une nouvelle commission d'estimation a été désignée (commission de révision; cf. art. 11 LEx/VS). Elle a procédé à une inspection locale (le 13 octobre 1998), demandé aux exploitants des terrains des renseignements sur la nature et le rendement de leurs cultures et interrogé à ce sujet différentes institutions (service romand de vulgarisation agricole, office maraîcher du service cantonal de l'agriculture, notamment).
Cette commission a rendu ses décisions d'estimation le 23 novembre 1999. Le montant correspondant à la valeur vénale du terrain n'a pas été modifié (40 fr./m2, respectivement 18 fr./m2, plus le quart légal). En revanche, les autres éléments de l'indemnité d'expropriation ont été revus: une "indemnité pour les cultures", de 25 fr./m2, et une "indemnité pour reconstitution des installations et des cultures", de 3.49 fr./m2, ont été formellement allouées aux propriétaires des terrains expropriés, mais versées directement à A.________ et B.________, fermiers exploitants.
C.- Les expropriés A.________, R.________, C.________ et la société X.________, ainsi que l'exploitant B.________ ont recouru ensemble au Tribunal cantonal du canton du Valais contre les décisions de la commission de révision, en concluant à l'allocation d'une somme globale de 113'897 fr. "à titre de pertes de récolte et de moins-value", les autres éléments des indemnités d'expropriation devant pour le reste être confirmés (indemnité pour le terrain, indemnité pour reconstitution des installations et des cultures).
Ils faisaient valoir en substance que la commission de révision aurait dû prendre en considération la perte des récoltes successives durant quatre ans depuis l'automne 1997, et non seulement durant deux ans; ils invoquaient en outre les frais d'exploitation proportionnellement plus élevés, sur l'ensemble de leur domaine, après l'amputation de la surface expropriée.
La Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté le recours par un arrêt rendu le 19 avril 2000. Elle a considéré que les plantations de fraises et la pose des installations de cultures sur les parcelles concernées étaient intervenues après la mise à l'enquête publique des travaux; que l'art. 45 LR interdisait toute modification à l'état des immeubles nécessaires à la réalisation du projet dès la mise à l'enquête des plans jusqu'à l'entrée en vigueur de la décision d'approbation; que A.________ et B.________ n'avaient pas tenu compte de cette règle en installant des tunnels indispensables aux cultures de fraises (puis de tomates); qu'en conséquence, leurs prétentions supplémentaires n'étaient pas justifiées (consid. 3 de l'arrêt du 19 avril 2000). La Cour de droit public a encore considéré que, pour les terrains classés en zone artisanale différée, l'estimation (40 fr./m2 plus le quart légal) ne correspondait pas à la valeur du terrain agricole, mais à la valeur du terrain à bâtir, ce qui aurait dû exclure toute indemnité pour perte de récoltes ou moins-value de l'exploitation maraîchère; néanmoins, en vertu de l'interdiction de la reformatio in peius, les décisions de la commission de révision ne pouvaient plus être modifiées au détriment des expropriés (consid. 4). Enfin, la Cour de droit public a nié l'existence, pour la partie restante de l'exploitation, d'inconvénients justifiant une indemnisation (consid. 5).
D.- Agissant par la voie du recours de droit public, A.________, R.________, C.________, la société X.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal. Ils se plaignent d'une violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), le refus de leur reconnaître le droit à une indemnité pour perte de récoltes étant fondé sur une argumentation - les conséquences d'un ban d'expropriation découlant de la loi sur les routes - qu'ils qualifient d'imprévisible et surprenante.
Ils soutiennent par ailleurs que le montant alloué par la commission de révision pour la perte de récoltes et les inconvénients d'exploitation (montant qui n'a en définitive pas été remis en cause dans l'arrêt attaqué, en raison de l'interdiction de la reformatio in peius) est manifestement insuffisant et donc arbitraire; le Tribunal cantonal aurait, de façon insoutenable, renoncé à examiner leur argumentation à ce sujet.
Le Département des transports, de l'équipement et de l'environnement ainsi que la Cour de droit public du Tribunal cantonal ont renoncé à répondre au recours.
Considérant en droit :
1.- Il convient d'examiner en premier lieu le grief de violation du droit d'être entendu, à cause de l'application par le Tribunal cantonal de l'art. 45 LR pour exclure toute indemnité supplémentaire en relation avec les cultures sur les terrains expropriés.
a) La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. , art. 4 al. 1 aCst.), en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16; 124 I 49 consid. 3a p. 51; 122 I 53 consid. 4a p. 55 et les arrêts cités). Une partie n'a cependant pas le droit, en principe, de se prononcer sur l'appréciation juridique des faits ni, plus généralement, sur l'argumentation juridique à retenir (ATF 108 Ia 295 consid. 4c). Toutefois, ce droit doit être reconnu et respecté lorsque le juge envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune partie en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence dans le cas particulier (ATF 126 I 19 consid. 2c p. 22; 124 I 49 consid. 3c p. 52; 114 Ia 97 consid. 2a p.
99).
b) Selon l'art. 13 LEx/VS, l'indemnité allouée à l'exproprié doit tenir compte de tout le dommage qui résulte de l'expropriation (al. 1); elle comprend notamment la valeur de l'immeuble requis (al. 2 let. a), celle des récoltes, des arbres et autres plantations à détruire (al. 2 let. b) et la dépréciation, s'il y a lieu, pour la partie laissée au propriétaire quand l'expropriation n'est que partielle (al. 2 let. c).
Dans le cas particulier, la valeur du terrain exproprié (cf. art. 13 al. 2 let. a LEx/VS) a été fixée par la première commission d'estimation et elle n'a plus été contestée ensuite. Le litige a dès lors porté uniquement sur la partie de l'indemnité relative aux pertes subies par les exploitants, lesquels prétendent - le cas échéant par l'intermédiaire des propriétaires des fonds concernés - à un remboursement de la valeur des récoltes et des plantations auxquelles ils ont dû renoncer à partir de la prise de possession des terrains expropriés par l'Etat du Valais (cf. art. 13 al. 2 let. b LEx/VS), voire à une compensation de la diminution de valeur de leur domaine (cf. éventuellement art. 13 al. 2 let. c LEx/VS). Tant la première que la seconde commission d'estimation ont examiné ces prétentions et ont évalué le dommage.
Le Tribunal cantonal a considéré que ces prétentions auraient dû être rejetées, car elles résultaient d'un choix unilatéral des exploitants d'entreprendre des travaux pour les cultures de fraises et de tomates après la mise à l'enquête publique des ouvrages de la troisième correction du Rhône. Selon la Cour cantonale, depuis la publication de l'avis de mise à l'enquête, le 11 octobre 1996, il n'était plus permis de modifier de cette manière l'état du terrain, car cela était de nature à aggraver la situation de l'expropriant.
Ces restrictions - le ban d'expropriation, selon la terminologie de l'art. 42 de la loi fédérale sur l'expropriation (LEx, RS 711), à laquelle l'arrêt attaqué se réfère indirectement (consid. 3b in fine) - découleraient d'une règle du droit cantonal, l'art. 45 LR, qui dispose que "dès la mise à l'enquête des plans (...) et jusqu'à l'entrée en vigueur de la décision d'approbation du plan, il ne peut être apporté aucune modification à l'état des immeubles bâtis ou non bâtis nécessaires à la réalisation du projet ou situés dans la zone d'interdiction de construire bordant la voie publique".
Il est vrai que l'avis d'enquête prévoyait l'application de la loi cantonale sur les routes aux travaux de correction fluviale litigieux. Le dossier ne contient néanmoins aucune décision assimilant formellement les travaux litigieux à des ouvrages routiers. Or le champ d'application de cette loi ne s'étend en principe pas, selon son article premier, à d'autres travaux publics que ceux qui concernent les voies publiques ainsi que les routes et chemins privés affectés à l'usage commun; aussi la pertinence de cette référence, dans l'avis d'enquête, n'était-elle pas évidente. Nonobstant le libellé de cet avis, les expropriés pouvaient, de bonne foi, ne pas s'attendre à l'application par le Tribunal cantonal d'une règle de cette loi ayant pour effet de diminuer, voire de supprimer les indemnités couvrant les pertes subies par les exploitants des terrains cultivés, alors que dans les phases précédentes de la procédure d'estimation, il n'en avait jamais été question. La réparation ayant été admise dans son principe - la mise en culture des terrains expropriés n'ayant pas été considérée comme un acte unilatéral des recourants, violant un ban d'expropriation et préjudiciable aux intérêts de l'expropriant -, la contestation n'avait en effet porté que sur l'estimation de ces pertes. Quant à la Cour de droit public, elle n'a pas interpellé les expropriés à ce propos au cours de l'instruction des recours qui lui étaient soumis.
Pour les deux commissions d'estimation, le moment auquel les investissements et travaux nécessaires en vue des récoltes de l'automne 1997 et des saisons suivantes avaient été effectués - avant ou après le début de l'enquête publique - n'a jamais été considéré comme un élément déterminant; aussi n'ont-elles pas examiné les conséquences, pour la planification des plantations, que les exploitants auraient dû éventuellement tirer de l'avis d'enquête. La simple publication du plan d'un ouvrage public, qui peut encore susciter des oppositions et être modifié, ne saurait avoir généralement pour conséquence d'empêcher, sur l'ensemble des terrains touchés, toute forme de culture ou d'exploitation agricole: à ce stade-là en effet, les durées de la procédures d'adoption du projet et de la procédure d'expropriation, jusqu'à ce qu'interviennent le transfert de la propriété à l'Etat ou l'envoi en possession anticipé, sont difficilement prévisibles et il est légitime, pour un exploitant agricole, d'escompter encore une ou plusieurs récoltes. En se fondant sur la règle spéciale de l'art. 45 LR pour juger que les prétentions des recourants étaient de toute manière infondées, quand bien même le droit cantonal permet l'indemnisation des récoltes non effectuées et des plantations à détruire (art. 13 al. 2 let. c LEx/VS), les juges cantonaux ont en l'occurrence retenu un argument juridique auquel les recourants ne pouvaient pas s'attendre avant la communication de l'arrêt attaqué, ce qui les a notamment empêchés d'alléguer les faits propres à justifier, sous cet angle, leurs prétentions. La Cour de droit public a donc violé le droit d'être entendu des recourants en refusant, pour ce motif, d'examiner leurs conclusions tendant à l'augmentation des indemnités d'expropriation.
2.- Dans une motivation subsidiaire, la Cour de droit public a retenu que pour respecter l'art. 13 LEx/VS, "un seul et même dommage ne peut être indemnisé cumulativement comme terrain à bâtir et comme terrain agricole"; elle a considéré que les terrains de la zone artisanale différée avaient été estimés au prix de la zone à bâtir et que, dans ces conditions, il pouvait être fait abstraction des autres préjudices subis par les exploitants agricoles. Les recourants, qui invoquent la protection contre l'arbitraire, qualifient ce raisonnement d'insoutenable.
a) Une décision est arbitraire et, partant, contraire à l'art. 9 Cst. , lorsqu'elle méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue en dernière instance cantonale que si elle est insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (ATF 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125 II 10 consid. 3a p. 15, 129 consid. 5b p. 134; 124 V 137 consid. 2b p. 139; 124 IV 86 consid. 2a p. 88 et les arrêts cités).
b) Comme l'estimation de la valeur vénale du terrain exproprié n'a jamais été contestée (cf. supra, consid. 1b), le dossier de la cause ne contient aucune indication sur le niveau des prix des parcelles en zone à bâtir à Fully, en particulier dans les zones artisanales. La Cour de droit public a simplement déduit de la comparaison entre le prix retenu par la première commission d'estimation pour la zone sans affectation spéciale (18 fr./m2) et pour la zone artisanale différée (40 fr./m2) que cette dernière valeur correspondait au prix du marché pour le terrain à bâtir. Une telle conclusion, sans autre élément d'appréciation ni de comparaison, est insoutenable quand elle a pour effet d'exclure un examen des prétentions à une indemnité pour d'autres préjudices, liés aux pertes d'exploitation. Il n'est en effet pas possible de déterminer si, globalement et compte tenu de la règle de l'unité de l'indemnité d'expropriation (cf. consid. 2a de l'arrêt attaqué), les montants alloués correspondent au maximum des différentes estimations, suivant que l'on se fonde sur la nature constructible du terrain ou sur son utilisation agricole (cf. Jean Quinodoz, De quelques problèmes touchant le recours en nullité contre les taxes d'expropriation et la fixation de ces taxes, RVJ 1970 p. 325). A cela s'ajoute que ce raisonnement est dénué de toute pertinence en ce qui concerne la parcelle n° 6039, dont la valeur vénale a précisément été estimée à 18 fr./m2, et non pas à 40 fr./m2.
L'arrêt attaqué se révèle donc arbitraire sur ce point.
3.- Il n'est pas nécessaire d'examiner les griefs des recourants relatifs à la moins-value du solde du domaine, ces prétentions ayant un caractère accessoire à celles fondées sur les pertes pour les récoltes non effectuées ou les plantations détruites.
4.- Il s'ensuit que le recours de droit public doit être admis pour violation des art. 29 al. 2 Cst. (supra, consid. 1) et 9 Cst. (supra, consid. 2); l'arrêt attaqué doit donc être annulé.
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire (art. 156 OJ). L'Etat du Valais aura cependant à verser des dépens aux recourants, assistés d'un avocat (art. 159 OJ).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
Admet le recours de droit public et annule l'arrêt attaqué.
Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
Met à la charge de l'Etat du Valais une indemnité de 3'000 fr. à payer aux recourants, pris solidairement, à titre de dépens.
Communique le présent arrêt en copie au mandataire des recourants, au Département des transports, de l'équipement et de l'environnement et au Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'à la commission de révision en matière d'expropriation, par sa présidente Me Véronique Thétaz-Murisier, avocate à Orsières.
__________
Lausanne, le 22 septembre 2000 JIA/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,