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1P.331/2004 /col
Arrêt du 27 août 2004
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Reeb et Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.
Parties
les époux A.________ et consorts,
recourants, tous représentés par Me Pierre Banna, avocat,
contre
Coopérative d'habitation B.________, p.a. X.________ S.A., intimée, représentée par Me François Bellanger, avocat,
Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève, rue David-Dufour 5, case postale 22, 1211 Genève 8,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, case postale 1956, 1211 Genève 1.
Objet
autorisation de construire,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Genève du 20 avril 2004.
Faits:
A.
Le 25 novembre 2002, le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève (DAEL; ci-après: le département cantonal) a délivré à la "Coopérative d'habitation B.________, c/o X.________", à Genève, une autorisation définitive de construire pour "3 immeubles de logements - couvert à voitures" sur la parcelle n° 4078 du registre foncier à Plan-les-Ouates. L'Etat de Genève est propriétaire de cette parcelle, classée en zone à bâtir (4e zone B protégée); il envisage d'octroyer à la coopérative d'habitation un droit de superficie. Celle-ci, requérante de l'autorisation, a déposé sa demande par l'intermédiaire d'un mandataire architecte.
B.
Les époux A.________ et consorts, propriétaires d'immeubles voisins de la parcelle précitée - immeubles desservis par la même voie publique, la route des Chevaliers-de-Malte - ont recouru contre l'autorisation auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions. Cette autorité a statué le 11 août 2003. Elle a constaté que la requérante était une société non encore constituée et qu'elle devait être inscrite au registre du commerce après l'entrée en force de cette autorisation (elle a donc été présentée, dans le prononcé, comme la "Coopérative d'habitation B.________"). La commission a également relevé une "erreur matérielle" dans l'autorisation, qui a en réalité pour objet la construction de quatre (et non trois) immeubles de logements, après une transformation du projet consécutive à un préavis du 10 mai 2001 de l'organe cantonal chargé de la protection des monuments, de la nature et des sites. Par ailleurs, elle a constaté que la demande d'autorisation n'avait pas été signée par l'administration cantonale (au nom de l'Etat de Genève, propriétaire du bien-fonds). Pour le reste, la commission a rejeté les griefs des recourants, relatifs notamment à l'esthétique du projet, au respect des alignements le long des routes cantonales, aux nuisances du trafic ou aux bruits auxquels seraient exposés les habitants des bâtiments prévus. Le dispositif de la décision de la commission de recours est donc le suivant:
"Ordonne le renvoi du dossier au DAEL afin qu'il délivre l'autorisation de construire concernant les quatre immeubles avec couvert à voitures, conformément aux plans après confirmation de l'accord avec la demande en autorisation de construire des services concernés de l'Etat de Genève, détermination des qualités des représentants de la Coopérative d'habitation B.________ et rectification des erreurs matérielles du nombre de bâtiments à construire.
Constate donc que le projet peut être autorisé sous réserve des conditions énumérées ci-dessus."
C.
Les époux A.________ et consorts ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif cantonal. Dans leur acte de recours du 29 septembre 2003, ils ont en premier lieu énuméré différents griefs, puis exposé les faits pertinents et, dans la partie "droit et discussion", ils ont reproché à la juridiction inférieure de n'avoir tiré aucune conséquence juridique de l'inexistence de la Coopérative d'habitation; selon eux, la requérante de l'autorisation n'avait ni la capacité de partie ni celle d'ester en justice. Ils demandaient en conséquence une constatation de la nullité de dite autorisation en sollicitant le Tribunal administratif, au cas où il ne retiendrait pas cette solution, de leur fixer un délai supplémentaire pour compléter leur acte de recours.
Le Tribunal administratif a rendu son arrêt le 20 avril 2004, à la suite d'un unique échange d'écritures. Il a rejeté le recours, après avoir examiné non seulement les griefs relatifs à la personne du requérant de l'autorisation (la coopérative en formation) mais également ceux concernant l'intégration du projet et les nuisances provenant de l'augmentation du trafic automobile. Il s'est référé aux préavis favorables de tous les organes et autorités consultés.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, les époux A.________ et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal administratif. Ils dénoncent une violation du droit d'être entendu en raison du refus de la juridiction cantonale de leur fixer un délai supplémentaire pour développer leurs griefs. Ils prétendent également que des preuves essentielles n'auraient pas été prises en considération et que certains moyens du recours n'auraient pas été examinés. Ils se plaignent en outre d'une application arbitraire de diverses dispositions du droit cantonal: l'art. 7 de la loi sur la procédure administrative (LPA), qui définit la notion de partie; l'art. 12 al. 5 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT), qui définit les zones protégées délimitées à l'intérieur des zones à bâtir; les art. 15 et 106 de la loi sur les constructions et les installations diverses (LCI), relatifs à l'esthétique des constructions ainsi qu'aux dispositions spéciales applicables dans les villages protégés.
Une réponse, concluant au rejet du recours, a été déposée au nom de la Coopérative d'habitation B.________, présentée comme une "dénomination utilisée par X.________ S.A., qui est mentionnée sur tous les documents de la procédure", cette dernière société étant à l'origine de l'opération immobilière en cause.
Le département cantonal conclut au rejet du recours.
Le Tribunal administratif a renoncé à formuler des observations.
E.
Par ordonnance du 28 juin 2004, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif présentée par les recourants.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227, 453 consid. 2 p. 456 et les arrêts cités).
1.1 La voie du recours de droit public, pour violation de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ), a été choisie à bon escient, la contestation portant sur une autorisation de construire en zone à bâtir (cf. art. 34 al. 3 LAT) sans que l'application du droit administratif fédéral - notamment le droit de la protection de l'environnement - soit en cause.
1.2 En rejetant le recours qui lui était soumis, le Tribunal administratif a implicitement confirmé la décision de la commission cantonale de recours. Or cette autorité avait renvoyé l'affaire au département cantonal, pour que le dossier fût complété sur certains points.
En vertu de l'art. 87 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable contre des décisions préjudicielles et incidentes - dans les cas où pareilles décisions ne portent pas sur la compétence ou la composition de l'autorité (cf. art. 87 al. 1 OJ) - que s'il peut en résulter un préjudice irréparable. Une décision de renvoi à l'autorité inférieure afin qu'elle statue à nouveau est en principe de nature incidente, en tout cas lorsqu'elle laisse à cette autorité une certaine latitude de jugement. En l'absence d'une telle latitude de jugement, à savoir quand des instructions précises sont données à l'autorité inférieure, la décision de renvoi est, selon la jurisprudence relative à l'art. 87 OJ, assimilée à une décision finale (ATF 129 I 313 consid. 3.2 p. 317 et les arrêts cités). En l'espèce, l'arrêt attaqué doit être considéré comme une décision finale, attaquable immédiatement par la voie du recours de droit public, car le département cantonal est invité à délivrer une nouvelle autorisation, pour un projet conforme aux plans soumis à l'administration puis aux autorités cantonales de recours, après réparation de quelques vices purement formels (identité du ou des requérants de l'autorisation, rectification sur la formule d'autorisation du nombre de bâtiments, signature de certains services cantonaux pour un projet déjà approuvé par le département cantonal).
1.3 La qualité pour agir par la voie du recours de droit public est définie à l'art. 88 OJ. Ce recours est ouvert uniquement à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général ou ne visant qu'à préserver des intérêts de fait est en revanche irrecevable (ATF 129 I 113 consid. 1.2 p. 117; 129 II 297 consid. 2.1 p. 300; 126 I 43 consid. 1a p. 44 et les arrêts cités). D'après la jurisprudence relative à cette disposition, celui qui conteste l'octroi d'une autorisation de construire à un autre propriétaire, en dénonçant une application arbitraire (cf. art. 9 Cst.) de la réglementation en matière d'aménagement du territoire ou de police des constructions, doit alors invoquer la violation d'une norme du droit cantonal ou communal tendant, au moins accessoirement, à la protection de ses intérêts de propriétaire voisin. Dans cette situation, l'intérêt juridiquement protégé ne peut pas résulter du seul art. 9 Cst. (cf. ATF 129 I 113 consid. 1.5 p. 118; 126 I 81 consid. 2a et 3b p. 84 s.; à propos plus spécialement du recours du voisin: ATF 127 I 44 consid. 2c p. 46; 125 II 440 consid. 1c p. 442; 118 Ia 232 consid. 1a p. 234 et les arrêts cités). La jurisprudence retient que les pures clauses d'esthétique sont des règles qui visent à protéger exclusivement l'intérêt public et non pas accessoirement l'intérêt des voisins (ATF 118 Ia 232 consid. 1b p. 235 et les arrêts cités). Il en va de même des principes généraux de la planification, ou encore des prescriptions sur la protection de la nature et du paysage (ATF 116 Ia 433 consid. 2a p. 437).
Cela étant, à l'instar de toute partie à une procédure administrative, les voisins peuvent - indépendamment de leurs griefs sur le fond - se plaindre d'une violation des droits formels que leur reconnaît la législation cantonale ou qui sont garantis directement par la Constitution, lorsque cela équivaut à un déni de justice formel (ATF 129 II 297 consid. 2.3 p. 301; 126 I 81 consid. 3b p. 86 et les arrêts cités). Il n'est cependant pas admissible, dans ce cadre, de se plaindre d'une motivation insuffisante ou du refus d'administrer une preuve sur la base d'une appréciation anticipée de celle-ci car ces points sont indissociables de la décision sur le fond, qui ne saurait être ainsi indirectement mise en cause (ATF 129 I 217 consid. 1.4 p. 222; 120 Ia 227 consid. 1 p. 230 et les arrêts cités).
1.3.1 Les recourants se plaignent d'une application arbitraire des règles définissant la qualité de partie à une procédure administrative en faisant valoir qu'une société coopérative en formation, dépourvue de personnalité juridique, ne devait pas être admise à requérir puis à obtenir une autorisation de construire. Les règles invoquées ne sont nullement destinées à la protection des intérêts des propriétaires voisins. Aussi le recours de droit public est-il, sur ce point, irrecevable en vertu de l'art. 88 OJ.
1.3.2 Les recourants dénoncent une application arbitraire des art. 12 al. 5 LaLAT, 15 LCI et 106 LCI en faisant valoir, en substance, que la réalisation du projet litigieux irait à l'encontre de la préservation du caractère architectural du quartier ou de la localité, la commune de Plan-les-Ouates n'ayant au demeurant pas pu donner de préavis au sujet des plans finalement autorisés. De ce point de vue également, les recourants se bornent à invoquer des normes ne tendant pas, même accessoirement, à la protection des intérêts des voisins mais exclusivement, d'après la jurisprudence précitée, à la sauvegarde d'intérêts publics. Leurs griefs sont donc irrecevables en application de l'art. 88 OJ.
1.3.3 En se prévalant du droit d'être entendu, garanti à l'art. 29 al. 2 OJ, les recourants reprochent au Tribunal administratif de n'avoir pas administré correctement les preuves et, en considérant que tous les préavis recueillis par l'administration cantonale étaient favorables, d'avoir ignoré que la commune n'avait pas été consultée au sujet d'une modification du projet. Par ce grief de nature formelle, les recourants s'en prennent en réalité à la décision sur le fond, sans pour autant se prévaloir de règles du droit cantonal de l'aménagement du territoire destinées à protéger les voisins. Le recours est donc, sur ce point, irrecevable en vertu de l'art. 88 OJ.
1.3.4 Toujours en se prévalant du droit d'être entendu, les recourants se plaignent de n'avoir pas été autorisés à compléter leur recours. Ils soutiennent qu'un délai supplémentaire aurait dû leur être fixé conformément à l'art. 65 al. 3 LPA. Ils invoquent ainsi exclusivement leurs droits de parties à la procédure juridictionnelle cantonale. Ils ont, dans cette mesure, qualité pour recourir.
Il en va de même en tant que les recourants reprochent au Tribunal administratif de n'avoir pas examiné leurs griefs relatifs à l'absence d'autorisation de construire séparée et d'accord du Grand Conseil pour la réalisation du couvert à voitures sur une partie du terrain litigieux destiné à être inclus dans le domaine public cantonal.
Il y a donc lieu de n'entrer en matière que sur ces points.
2.
Les recourants se plaignent d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. en raison du refus du Tribunal administratif d'appliquer l'art. 65 al. 3 LPA, disposition lui permettant d'impartir au recourant un délai supplémentaire pour compléter son acte de recours.
En procédure administrative genevoise, le recours doit être formé par écrit (art. 64 al. 1 LPA) et il doit être déposé dans un certain délai fixé par la loi (art. 63 LPA). L'acte de recours doit contenir des conclusions, des motifs et l'indication des moyens de preuve; les pièces dont dispose le recourant doivent être jointes (art. 65 al. 1 et 2 LPA). L'art. 65 al. 3 LPA prévoit que, sur demande motivée de l'intéressé dont le recours répond aux exigences des alinéas 1 et 2 dudit article, la juridiction saisie peut l'autoriser à compléter l'acte de recours et lui impartir à cet effet un délai supplémentaire convenable.
On ne saurait déduire de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le droit de compléter un recours après l'échéance du délai légal. Seule l'application du droit cantonal de procédure est donc en cause et le Tribunal fédéral ne peut la revoir que sous l'angle de l'arbitraire (à propos de la définition de l'arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst.: ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 128 I 273 consid. 2.1 p. 275 et les arrêts cités).
En l'espèce, les recourants ne se prévalaient d'aucune circonstance spéciale qui les aurait empêchés de présenter d'emblée toute leur argumentation dans le délai légal de recours; ils estimaient simplement que l'admission de leur grief principal - tiré de l'absence de personnalité juridique de la requérante de l'autorisation - rendait superflu l'examen d'autres griefs, qui n'avaient donc qu'un caractère subsidiaire. L'art. 65 al. 3 LPA confère un certain pouvoir d'appréciation à la juridiction saisie. A l'évidence, cette disposition n'impose pas à cette juridiction d'impartir un délai pour le dépôt d'un mémoire complétif aussitôt que le grief principal d'un recours apparaît mal fondé. Aussi le Tribunal administratif n'a-t-il pas, dans le cas particulier, fait un usage arbitraire de son pouvoir d'appréciation. Le recours de droit public est donc mal fondé sur ce point.
3.
Les recourants se plaignent encore d'une violation du droit d'être entendu parce que le Tribunal administratif n'a pas examiné leurs griefs au sujet de la prétendue nécessité d'une autorisation de construire séparée pour une partie du projet à réaliser sur le domaine public cantonal (couvert à voitures), ainsi qu'à propos de l'accord du Grand Conseil en vue de la constitution d'un droit réel sur le domaine public.
Commet en principe un déni de justice formel l'autorité qui statue sur un recours sans se prononcer sur un grief soulevé par le recourant. Elle n'est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les moyens des parties car elle peut se limiter aux questions essentielles ou décisives (cf. ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102 et les arrêts cités).
En l'espèce, les recourants prétendent que l'autorisation de construire séparée aurait été demandée par la direction cantonale du génie civil, dans son préavis sur le projet litigieux. Or le dernier préavis de cet organe administratif rattaché au département cantonal, après des échanges de correspondance avec l'architecte auteur du projet, n'évoque plus la nécessité d'une autorisation séparée, distincte de l'autorisation délivrée par le département cantonal. Le Tribunal administratif pouvait donc considérer que le projet avait recueilli uniquement des préavis favorables, sans examiner plus avant la question d'une autorisation séparée car cela était manifestement sans pertinence. Quant à l'accord du Grand Conseil pour la constitution d'un droit réel sur le domaine public (droit de superficie, par exemple), il n'a pas nécessairement à être donné dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire. La question de savoir à quel titre, le moment venu, le constructeur pourra utiliser l'immeuble n'étant pas décisive en l'espèce, elle pouvait être ignorée par le Tribunal administratif. Le grief de violation du droit d'être entendu est donc, à ce propos également, mal fondé.
4.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Les recourants, qui succombent, doivent payer l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Ils auront en outre à verser à la société anonyme X.________ S.A., qui a procédé en tant qu'intimée - avec l'assistance d'un avocat - au nom de la société coopérative en formation, une indemnité à titre de dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit public est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer à la société anonyme X.________ S.A. à titre de dépens, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, au Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement, au Tribunal administratif et, pour information, à la Commission cantonale de recours en matière de constructions de la République et canton de Genève.
Lausanne, le 27 août 2004
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: