Communal autonomy and permit to use public domainGénéré par IA

{T 0/2}
1P.319/2003/sch

Arrêt du 26 août 2003
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Catenazzi et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.

Parties
Commune de Thônex, 1226 Thônex,
recourante, représentée par Me François Bellanger, avocat, rue de Saint-Victor 12, case postale 473, 1211 Genève 12,

contre

Constructions X.________ SA,
intimée, représentée par Me Geneviève Carron,
avocate, rue du Mont-de-Sion 12, 1206 Genève,
Tribunal administratif du canton de Genève,
rue des Chaudronniers 3, 1204 Genève.

Objet
autonomie communale; autorisation d'utiliser le domaine public,

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève du 1er avril 2003.

Faits:

A.
La Commune de Thônex est propriétaire de la parcelle n° 5804 du registre foncier communal, qui sépare l'avenue de Thônex du chemin du Curé-Desclouds, desservant le quartier des Verchères. Cette parcelle fait partie du domaine public communal et est cadastrée comme telle. Elle est issue d'un remaniement parcellaire opéré lors du réaménagement du quartier des Verchères à la suite de l'adoption par le Conseil d'Etat genevois du plan localisé de quartier N° 28706A du même nom, en date du 31 janvier 1996. Ce plan permet la réalisation d'un ensemble résidentiel dit "complexe des Verchères" comprenant trois immeubles en propriété par étages et treize immeubles locatifs. Il prévoit le raccordement du quartier à l'avenue de Thônex par le chemin des Cyprès, au sud, et par le chemin du Bois-des-Arts, au nord.
B.
Par décision du 29 mai 1997, le Département des travaux publics et de l'énergie du canton de Genève (ci-après: le Département) a délivré à Constructions X.________ SA, entreprise générale de construction, à Genève, l'autorisation de construire nécessaire à la réalisation du complexe des Verchères.
Le 5 août 1997, la constructrice a sollicité l'autorisation d'apporter au projet initial une modification relative à la disposition intérieure des logements de trois pièces du rez-de-chaussée et aux aménagements extérieurs, par la création d'une sortie directe sur l'avenue de Thônex et la suppression de la contre-route reliant le chemin du Curé-Desclouds au chemin des Cyprès. Elle a cependant retiré ces deux derniers points de sa demande à la suite du préavis défavorable délivré par la Commune de Thônex, en raison d'une étude en cours sur le réaménagement des voies de circulation dans le secteur. Le 21 octobre 1997, le Conseiller d'Etat en charge du Département a informé les autorités communales que la demande complémentaire d'autorisation de construire ne visait plus que la modification de la disposition intérieure des logements de trois pièces du rez-de-chaussée et qu'il délivrait l'autorisation de construire complémentaire définitive relative à cet objet.
Par acte notarié du 15 octobre 1997, la Commune de Thônex a concédé aux promoteurs un droit d'usage à bien plaire sur la parcelle n° 5804 durant la durée du chantier permettant aux camions d'accéder directement sur l'avenue de Thônex depuis le chemin du Curé-Desclouds. Elle a également consenti à ce que cette parcelle soit l'objet d'un empiétement de la rampe d'accès des garages des bâtiments A et B.
Le 6 février 1998, Constructions X.________ SA a sollicité l'autorisation de déplacer la rampe d'accès aux garages en sous-sol des immeubles A et B afin d'en permettre l'accès direct depuis l'avenue de Thônex et le chemin des Cyprès. Le Conseil administratif de la Commune de Thônex a donné un préavis favorable à cette demande en date du 17 mars 1998 sous réserve que le Conseil municipal de Thônex accepte de rétrocéder aux promoteurs la surface nécessaire à la réalisation de la rampe, sise sur le domaine public communal. Le Département a accordé l'autorisation de construire complémentaire le 11 mai 1998, à la condition posée par la Commune de Thônex dans son préavis.
Le 13 octobre 1998, cette dernière a soumis au Département un descriptif des mesures d'aménagements urgentes et provisoires qu'elle envisageait de réaliser sur l'avenue de Thônex et ses abords afin de garantir un accès suffisant et sécurisé aux premiers immeubles du complexe des Verchères, prévus pour le printemps 1999, et à la nouvelle école du Bois-des-Arts, dont l'ouverture était projetée au 30 août 1999. Le 9 novembre 1998, le Département a pris acte de ce courrier et a chargé le Service cantonal des études de transports et d'infrastructures de mettre en oeuvre une étude des aménagements routiers sur le tronçon de l'avenue de Thônex compris entre le carrefour du chemin du Bois-des-Arts et le carrefour de la route de Sous-Moulin. Un groupement de bureaux d'ingénieurs a été mandaté à cette fin en mars 1999.
Le 12 mai 1999, les représentants de la Commune de Thônex, du Département, des promoteurs et des bureaux d'ingénieurs ont tenu une séance afin de coordonner les aménagements prévus sur l'avenue de Thônex pour la rentrée scolaire d'août. A cette occasion, les auteurs de l'étude ont présenté un plan d'aménagement prévoyant notamment la réalisation d'un giratoire au carrefour entre l'avenue de Thônex et le chemin du Curé-Desclouds, qui devait être financé par la Commune et le Département, l'intervention des promoteurs se limitant à l'aménagement de la sortie directe sur l'avenue de Thônex depuis la desserte de quartier jusqu'à la parcelle n° 5804.
Les bureaux d'ingénieurs mandatés par la Commune de Thônex et le Département ont rendu leur rapport final le 29 février 2000. La solution qu'ils préconisaient consistait en substance à déplacer l'assiette de l'avenue de Thônex, à raccorder le complexe des Verchères à cette artère par le chemin du Curé-Desclouds prolongé en conséquence, et à déclasser la contre-route menant au chemin des Cyprès pour en faire un cheminement piétonnier, l'espace compris entre la nouvelle avenue de Thônex et le quartier des Verchères étant affecté à un parc public.
Au terme d'une séance tenue le 18 mai 2000, la Commission des transports, urbanisme et circulation de la ville de Thônex a invité le Conseil administratif de la Commune à prendre contact avec le Conseil d'Etat genevois pour que ce dernier donne son accord de principe quant au déplacement de l'assiette de l'avenue de Thônex. Le 20 juin 2000, la Commune de Thônex a adressé un courrier en ce sens au Département, dans lequel elle relevait la nécessité d'aménager à court terme, pour des raisons de sécurité routière, le raccordement direct du quartier des Verchères à l'avenue de Thônex. Il s'agissait, selon elle, d'une modification mineure du plan localisé de quartier, recommandée dans l'étude d'impact d'août 1996. Elle rappelait en outre que cette solution était préférée par la Commune, tant pour assurer la sécurité générale des nombreux mouvements que pour son effet modérateur sur la vitesse du trafic de l'avenue de Thônex.
Le Conseiller en charge du Département a pris position sur la lettre de la Commune de Thônex en date du 25 juillet 2000; pour ce qui est du raccordement du secteur sud du quartier des Verchères à l'avenue de Thônex, il préconisait de s'en tenir au plan localisé de quartier, à savoir la sortie du secteur nord par le chemin du Bois-des-Arts et la sortie du secteur sud par la contre-route aboutissant au chemin des Cyprès.
Constatant que la sortie directe sur l'avenue de Thônex depuis le chemin du Curé-Desclouds avait définitivement été aménagée, la Commune de Thônex est intervenue le 22 octobre 2001 auprès de Constructions X.________ SA afin qu'elle se conforme au plan localisé de quartier et qu'elle supprime l'accès direct à l'avenue de Thônex. Elle s'est également adressée au Département pour qu'il exige des promoteurs une modification des aménagements de manière à respecter les dessertes prévues par le plan localisé de quartier et les autorisations de construire.
Le 4 janvier 2002, le Département a répondu que l'accès direct sur l'avenue de Thônex avait été autorisé le 11 mai 1998, la requête complémentaire en ce sens ayant fait l'objet d'un préavis favorable de la Commune, et qu'il n'avait ainsi aucun motif pour intervenir. Le même jour, la Commune de Thônex a rappelé à Constructions X.________ SA que l'absence de l'approbation du Conseil municipal expressément réservée dans le préavis communal empêchait celui-ci de déployer ses effets et rendait illicite les constructions érigées sur la parcelle n° 5804, lesquelles nécessitaient de surcroît une permission d'utiliser le domaine public.
C.
Après divers échange de correspondances avec la constructrice, le Conseil administratif de la Commune de Thônex a, par décision du 29 août 2002, imparti à Constructions X.________ SA un délai de quinze jours pour supprimer l'accès direct à l'avenue de Thônex aménagé sur la parcelle n° 5804 sans son accord et pour remettre les lieux en état, aux frais de la société, sous la menace d'une exécution par substitution. Il a considéré en substance que l'accès direct à l'avenue de Thônex depuis le chemin du Curé-Desclouds supposait de passer par la parcelle n° 5804, qu'une permission d'utilisation du domaine public était nécessaire pour ce faire et qu'une telle autorisation n'entrait pas en ligne de compte, car cet aménagement était contraire au plan localisé de quartier et présentait un danger pour la circulation.
Au terme d'un arrêt rendu le 1er avril 2003, le Tribunal administratif du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour cantonale) a admis le recours formé par Constructions X.________ SA contre cette décision qu'il a annulée. Considérant qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'opposait à l'octroi d'une permission d'usage accru du domaine public communal, il a invité le Conseil administratif de la Commune de Thônex à délivrer à Constructions X.________ SA la permission d'utiliser la parcelle n° 5804, en l'y condamnant en tant que de besoin.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Commune de Thônex demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt pour violation de son autonomie. Elle reproche au Tribunal administratif d'avoir admis de manière arbitraire que l'accès direct sur l'avenue de Thônex depuis le chemin du Curé-Desclouds ne présentait aucun danger pour la circulation routière et qu'elle n'avait pas un intérêt public à l'aménagement futur de ce secteur sans cet accès. Selon elle, le maintien de l'accès direct ferait obstacle à différentes variantes en cours d'étude et l'empêcherait d'organiser la circulation sur son territoire.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Constructions X.________ SA conclut au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La Commune de Thônex est touchée par l'arrêt attaqué en sa qualité de détentrice de la puissance publique dans la gestion de son domaine public. Elle peut donc se plaindre d'une violation de son autonomie par la voie du recours de droit public (art. 189 al. 1 let. b Cst.). Déterminer au surplus si, dans un domaine juridique particulier, elle jouit effectivement d'une autonomie n'est pas une question de recevabilité, mais constitue l'objet d'une appréciation au fond (ATF 128 I 136 consid. 1.2 p. 139, 3 consid. 1c p. 7; 124 I 223 consid. 1b p. 226 et les références). Les autres conditions de recevabilité du recours de droit public sont pour le surplus remplies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.
2.
2.1 L'art. 50 al. 1 Cst. garantit l'autonomie communale dans les limites du droit cantonal. Selon la jurisprudence, la commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive et dans lesquels il lui laisse une liberté de décision importante, soit en lui attribuant la compétence d'édicter et d'appliquer ses propres prescriptions, soit en lui réservant une latitude équivalente dans l'application du droit cantonal ou fédéral (ATF 128 I 136 consid. 2.1 p. 140 et les références).
De jurisprudence constante, les communes genevoises jouissent, en vertu du droit cantonal, d'une importante liberté d'appréciation dans la gestion de leur domaine public et, plus particulièrement, dans l'octroi ou le refus d'une permission d'utiliser le domaine public communal excédant l'usage commun; elles bénéficient donc de la protection de leur autonomie (arrêt 2P.107/2002, du 28 octobre 2002, consid. 2.2 in fine reproduit à la SJ 2003 I p. 200). Elles sont également autonomes dans la gestion de leur domaine routier (RDAF 1988 p. 277 consid. 3 p. 280).
2.2 Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence et qu'elle applique correctement les dispositions du droit fédéral, cantonal ou communal qui règlent la matière. Elle peut, dans ce cadre, faire valoir aussi que les autorités cantonales ont méconnu la portée d'un droit fondamental et considéré à tort que celui-ci avait été violé. En tant qu'il s'agit de l'application du droit constitutionnel fédéral ou cantonal, le Tribunal fédéral revoit la décision des autorités cantonales avec un libre pouvoir d'examen; pour le surplus, sa cognition est limitée à l'arbitraire, en particulier s'agissant de l'établissement des faits (ATF 128 I 136 consid. 2.2 p. 140/141; 126 I 133 consid. 2 p. 136/137; 114 la 168 consid. 2a/b p. 170 et les arrêts cités).
3.
La recourante reproche à la cour cantonale d'avoir violé l'autonomie que le droit cantonal lui reconnaît dans la gestion du domaine public communal en la contraignant à délivrer à l'intimée la permission d'utiliser la parcelle n° 5804 pour accéder directement à l'avenue de Thônex depuis le chemin du Curé-Desclouds. Elle ne conteste pas que cette question doive être examinée exclusivement au regard de la loi genevoise sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDP), comme l'a retenu la cour cantonale.
3.1 Suivant l'art. 12 LDP, chacun peut, dans les limites des lois et des règlements, utiliser le domaine public conformément à sa destination et dans le respect des droits d'autrui. A teneur des art. 13 al. 1 et 15 LDP, l'établissement de constructions ou d'installations permanentes sur le domaine public, son utilisation à des fins industrielles ou commerciales ou toute autre utilisation de celui-ci excédant l'usage commun sont subordonnées à une permission de l'autorité cantonale ou communale qui administre le domaine public. En vertu de l'art. 17 LDP, l'autorité qui accorde une permission en fixe les conditions. Selon l'art. 19 LDP, les permissions sont délivrées à titre précaire (al. 1); elles peuvent être retirées sans indemnité pour de justes motifs, notamment si l'intérêt général l'exige (al. 2). Elles sont révocables sans indemnité si le bénéficiaire ne se conforme pas aux dispositions légales ou aux conditions fixées (al. 3). Conformément à l'art. 1er al. 2 du règlement genevois concernant l'utilisation du domaine public du 21 décembre 1998, les particuliers disposent d'un droit à l'utilisation du domaine public excédant l'usage commun lorsqu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose, dans les limites de la loi et du respect des conditions liées à l'octroi de la permission. Lors de l'octroi de la permission, l'autorité compétente tient compte des intérêts légitimes du requérant, de ceux des autres usagers du domaine public et des voisins, de ceux découlant des concessions ou droits d'usage exclusifs concédés par les autorités compétentes, ainsi que du besoin d'animation de la zone concernée (al. 3).
3.2 La Commune de Thônex a tout d'abord justifié le refus d'accorder la permission d'utiliser la parcelle n° 5804 et la remise en état des lieux par le danger que l'accès direct à l'avenue de Thônex depuis le chemin du Curé-Desclouds présenterait pour le trafic automobile et les piétons. La cour cantonale n'a pas tenu ce motif pour fondé. Elle a considéré que la sécurité de la circulation des automobilistes et des piétons n'était nullement remise en question par le rapport d'experts du 29 février 2000. La recourante tient cette appréciation pour arbitraire. Les problèmes de sécurité liés à la circulation présents lors du chantier persisteraient en l'absence d'aménagements particuliers du carrefour. La connexion en "T" du chemin du Curé-Desclouds sur l'avenue de Thônex serait une source de danger pour les véhicules qui s'engagent sur cette artère à fort trafic ou qui en sortent, ainsi que pour les piétons, en général, et les écoliers, en particulier, qui se rendent à pied à la nouvelle école du Bois-des-Arts en longeant l'avenue de Thônex.
Ces considérations d'ordre général ne suffisent pas pour admettre que l'aménagement actuel en "T" du carrefour des Verchères présenterait un danger pour le trafic automobile. La réalisation du complexe des Verchères est aujourd'hui définitivement achevée, de sorte que les manoeuvres des poids lourds, principalement mises en cause par les auteurs du rapport final du 29 février 2000, ne sont plus une source de danger pour les usagers de l'avenue de Thônex. Le quartier des Verchères est actuellement accessible non seulement directement par le chemin du Curé-Desclouds, mais également par le chemin du Bois-des-Arts, au nord, et par le chemin des Cyprès, au sud. Le trafic automobile induit par le quartier des Verchères n'est donc pas exclusivement concentré sur le chemin du Curé-Desclouds, mais réparti entre ces différentes artères. La Commune de Thônex a d'ailleurs elle-même appelé de ses voeux le raccordement direct du quartier des Verchères à l'avenue de Thônex au motif qu'il permettrait d'assurer la sécurité générale des nombreux mouvements et de modérer la vitesse du trafic de l'avenue de Thônex. Les auteurs du rapport d'impact d'août 1996 avaient également relevé qu'une sortie directe de la rue résidentielle du futur quartier des Verchères sur l'avenue de Thônex constituerait une amélioration du point de vue de la sécurité, du bruit et de l'accessibilité. Enfin, la Commune de Thônex et le Département ont renoncé à aménager à titre provisoire un giratoire qui aurait permis de garantir une sécurité optimale du trafic sur l'avenue de Thônex, après avoir envisagé cette éventualité lors de la séance du 12 mai 1999. Il n'était dès lors pas insoutenable de refuser de voir dans la sécurité du trafic automobile un motif fondé pour s'opposer au raccordement du quartier des Verchères sur l'avenue de Thônex par le chemin du Curé-Desclouds.
Dans leur évaluation générale de la situation, les auteurs du rapport final du 29 février 2000 relèvent certes que le confort pour les piétons demeure précaire le long de l'avenue de Thônex. Ils n'ont en revanche jamais allégué que le carrefour, dans sa conception actuelle, ne présenterait pas les conditions nécessaires pour assurer la sécurité des piétons et les arguments développés dans le recours ne suffisent pas à l'établir. Il était prévu à terme que les écoliers se rendent à la nouvelle école du Bois-des-Arts par un cheminement interne au quartier des Verchères, en dehors du trafic automobile. Le complexe des Verchères étant aujourd'hui achevé, les enfants habitant à l'ouest du quartier ne devraient donc en principe plus se rendre à l'école par l'avenue de Thônex. Au besoin, le recours à des patrouilleurs scolaires permettrait de garantir une sécurité suffisante au carrefour litigieux pour les écoliers qui continueraient à emprunter ce trajet, à l'instar de ce qui a été fait au carrefour du Bois-des-Arts.
Dans ces conditions, la cour cantonale n'a pas fait preuve d'arbitraire en retenant que la sécurité du trafic automobile et des piétons ne faisait pas obstacle au maintien d'un accès direct à l'avenue de Thônex depuis le chemin du Curé-Desclouds.
3.3 La recourante prétend que le maintien du raccordement direct du quartier des Verchères sur l'avenue de Thônex depuis le chemin du Curé-Desclouds compromettrait les projets de réaménagement routier en cours, en la forçant notamment à renoncer au déplacement de l'avenue de Thônex, et qu'il existerait ainsi un intérêt public évident à sa suppression. Ces craintes sont injustifiées. Le maintien de l'accès direct ne fait obstacle à aucune des variantes proposées par les auteurs de l'étude pour le réaménagement de l'avenue de Thônex. En effet, une permission est délivrée à titre précaire et ne confère aucun droit acquis à son titulaire. Elle peut être retirée sans indemnité pour de justes motifs, notamment lorsque l'intérêt général l'exige (art. 19 LDP; Michel Hottelier, La réglementation du domaine public à Genève, SJ 2002 II p. 160/161; voir également ATF 108 Ia 135 consid. 5a et b p. 139; arrêt 2P.58/1996 du 28 mai 1996, consid. 3b paru à la SJ 1996 p. 533). Si la variante de l'accès direct à l'avenue de Thônex, que ce soit dans son tracé actuel ou dans sa nouvelle assiette, par le chemin du Curé-Desclouds devait finalement ne pas être retenue lors de l'aménagement définitif des voies de circulation du secteur des Verchères, la Commune de Thônex pourrait se prévaloir de cette circonstance nouvelle pour retirer la permission octroyée à l'intimée, conformément à l'art. 19 al. 2 LDP. Pour le surplus, la recourante ne prétend pas que l'utilisation du domaine public communal pour accéder directement à l'avenue de Thônex depuis le chemin du Curé-Desclouds irait à l'encontre d'un projet d'affectation concret de la parcelle n° 5804; elle a au contraire précisé qu'elle n'entreprendrait rien avant de connaître l'issue des études relatives au déplacement de l'avenue de Thônex.
Dans ces conditions, la recourante ne saurait se prévaloir des études en cours quant au réaménagement routier du secteur pour s'opposer à l'octroi de la permission d'utiliser le domaine public litigieuse.
3.4 La cour cantonale a également tenu compte du fait que l'intimée avait aménagé la sortie directe sur l'avenue de Thônex d'entente avec la recourante et en conformité avec l'autorisation de construire délivrée le 11 mai 1998, et qu'elle pouvait ainsi faire valoir un droit à l'utilisation du domaine public communal excédant l'usage commun. La Commune de Thônex conteste ce point de vue; elle se réfère aux arguments développés à l'appui de son mémoire de réponse cantonal pour tenter de démontrer l'absence de tout fondement juridique au maintien d'un accès direct. Une telle manière de procéder n'est pas conforme aux exigences de motivation déduites de l'art. 90 al. 1 let. b OJ (ATF 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; 109 Ia 81 consid. 1 p. 82/83; 99 Ia 586 consid. 3 p. 593). Quoi qu'il en soit, la question de savoir si Constructions X.________ SA peut se fonder sur l'autorisation de construire qui lui a été délivrée le 11 mai 1998, ou sur d'éventuelles assurances données par la Commune et le Département lors de la séance du 12 mai 1999, pour obtenir la permission requise souffre de rester indécise. L'intimée peut se prévaloir d'un intérêt important à s'opposer à une remise en état des lieux, à ses frais. Les chances que le raccordement direct du quartier des Verchères à l'avenue de Thônex depuis le chemin du Curé-Desclouds soit définitivement maintenu sont sérieuses, compte tenu de la proposition en ce sens des auteurs du rapport final du 29 février 2000; en outre, aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose en l'état à cet aménagement, pour les raisons évoquées aux considérants précédents, de sorte qu'une remise en état des lieux serait disproportionnée (cf. ATF 108 Ia 216 consid. 4c p. 219).
3.5 Vu ce qui précède, le Tribunal administratif n'a pas violé l'autonomie de la Commune de Thônex en retenant qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'opposait en l'état au maintien de l'accès direct sur l'avenue de Thônex par le chemin du Curé-Desclouds et en contraignant la recourante à accorder à Constructions X.________ SA une permission d'utiliser la parcelle n° 5804 à cette fin.
4.
Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable. La Commune de Thônex est dispensée des frais judiciaires (art 156 al. 2 OJ). Elle versera en revanche une indemnité de dépens à l'intimée qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 159 al. 1 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à Constructions X.________ SA, à titre de dépens, à la charge de la Commune de Thônex.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties et au Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 26 août 2003
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: