{T 0/2}
1P.201/2004 /pai
Arrêt du 2 juillet 2004
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Reeb et Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.
Parties
X.________,
recourant, représenté par Me Bruno Mégevand, avocat,
contre
Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève, rue David-Dufour 5, case postale 22, 1211 Genève 8,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, case postale 1956, 1211 Genève 1.
Objet
Police des constructions, amende administrative,
recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Genève du 10 février 2004.
Faits:
A.
Le 24 juillet 2003, le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève (ci-après: le département cantonal) a infligé à l'architecte X.________ une amende administrative de 60'000 fr. pour contravention à certaines dispositions de la loi cantonale sur les constructions et les installations diverses (LCI) ainsi que du règlement d'application de dite loi (RALCI).
X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif cantonal. Par un arrêt rendu le 10 février 2004, cette juridiction a admis partiellement le recours et réduit l'amende à 10'000 fr. Le Tribunal administratif a retenu en substance les faits suivants:
A.a Le département cantonal (dénommé alors: Département des travaux publics et de l'énergie) a délivré le 2 décembre 1996 une autorisation de construire pour un projet d'immeuble de neuf logements, à Lully sur le territoire de la commune de Bernex (projet "A.________"). L'architecte auteur du projet et mandataire du requérant de l'autorisation était X.________.
Le département cantonal a par ailleurs délivré les 11 avril 1995, 10 février 1997 et 20 décembre 1999 des autorisations de construire (autorisation initiale puis autorisations complémentaires) pour un projet dénommé "projet B.________", dans le même quartier que le "projet A.________". Ce projet comporte quatre bâtiments de chacun sept logements. L'architecte auteur du projet et mandataire des requérants des autorisations était également X.________.
Les bâtiments de ces deux projets sont de conception identique ou analogue. Les logements du rez-de-chaussée comportent quatre à cinq pièces, avec un sous-sol accessible directement par un escalier intérieur donnant sur la salle de séjour. Cet espace, assez vaste et complété par une salle de bains, a une hauteur de plafond de plus de 2.5 m et il est éclairé par des fenêtres donnant sur de grands sauts-de-loup.
A.b Des appartements des "projets A.________" et "B.________" ont été mis en vente avant l'achèvement des travaux. X.________ s'est occupé de la promotion immobilière pour le premier projet mais pas pour le second. Les contrats de vente ont été conclus entre juin 1999 et le début de l'année 2001. Auparavant, les promettants-acquéreurs avaient pu se déterminer sur le choix des finitions et certains travaux d'aménagement intérieur. Conformément aux voeux de ces derniers, X.________ a dressé des plans d'exécution puis fait poser des galandages dans plusieurs sous-sols. Il s'agissait ainsi d'augmenter le nombre de pièces destinées à l'habitation. Plusieurs plans d'exécution comportaient la mention "chambre à coucher" à l'emplacement de nouvelles pièces. Aucune autorisation de construire n'a été requise pour ces travaux. X.________ a donné suite aux demandes des intéressés sans les mettre en garde sur l'éventuelle illicéité de ces aménagements. Les derniers galandages ont été achevés dans la première moitié de l'année 2002; une partie d'entre eux l'avaient déjà été en 1999.
Les appartements des immeubles "A.________" et "B.________" étaient tous occupés en août 2002. Des habitants ont utilisés des pièces des sous-sols comme chambres à coucher.
A.c A l'achèvement des travaux, le département cantonal a demandé des renseignements à X.________ en vue de la délivrance des permis d'occuper. Des plans définitifs lui ont été envoyés et une visite des lieux a été effectuée. Il n'y a pas eu d'observations concernant les galandages des sous-sols.
A.d Dans la nuit du 14 au 15 novembre 2002, après de très fortes précipitations, plusieurs appartements des immeubles "A.________" et "B.________" ont été inondés. De graves dégâts ont été subis dans le quartier. Le département cantonal a ouvert une enquête sur les causes de ce sinistre; il a invité X.________ ainsi que des propriétaires d'appartements à se déterminer par écrit au sujet de l'aménagement de chambres à coucher dans les sous-sols. Le Conseil d'Etat a par ailleurs ouvert une enquête administrative, confiée au Prof. C.________, lequel a déposé son rapport le 4 février 2003.
B.
Sur la base de ces faits, le Tribunal administratif a considéré que X.________ avait objectivement violé l'art. 1 al. 1 let. a LCI en ne demandant pas d'autorisation pour l'édification des galandages dans les sous-sols des immeubles "A.________" et "B.________". Le département cantonal ne peut toutefois pas reprocher une faute à l'architecte car, dans le cadre de la procédure de délivrance du permis d'occuper, il avait clairement laissé apparaître que la construction était conforme à l'autorisation délivrée et que les galandages étaient admis. Or, pour sanctionner par une amende la violation d'une prescription du droit des constructions, il faut que le contrevenant ait commis une faute.
Le Tribunal administratif a considéré par ailleurs que X.________ avait violé l'art. 1 al. 1 let. b LCI qui interdit à quiconque de modifier, même partiellement, la destination d'une construction. Il n'aurait pas lui-même violé l'art. 127 al. 1 LCI, qui interdit d'utiliser, pour l'habitation, des locaux dont le plancher est situé au-dessous du niveau général du sol adjacent, mais il aurait favorisé, par son comportement, l'existence d'un état de fait contraire au droit, les chambres à coucher en sous-sol étant clairement prohibées par la disposition précitée. L'architecte, en tant que mandataire professionnellement qualifié, jouerait un rôle central dans le système d'autorisation institué par la LCI; il aurait pour tâche de garantir le respect des normes de police des constructions dans la mesure de ses moyens. Aussi se rendrait-il coupable d'une contravention en exécutant des plans tout en sachant que l'affectation projetée est contraire à ces normes. En corollaire, l'architecte aurait l'obligation de conseiller et d'informer ses mandants sur l'affectation licite des bâtiments lorsqu'il est invité à en dresser les plans; il aurait aussi le devoir, au moment de la construction et avant celle-ci, d'avertir clairement ses mandants de l'illicéité de leur projet lorsque l'affectation visée est clairement contraire à la loi, notamment à l'art. 127 al. 1 LCI. A cet égard, l'existence d'une faute ne ferait aucun doute car c'est sciemment et volontairement que X.________ aurait participé à des aménagements qu'il savait destinés à une affectation en chambre à coucher.
Préalablement, le Tribunal administratif a examiné la question de la prescription. Il s'est fondé sur l'art. 137 al. 6 LCI qui dispose que la poursuite des contraventions mentionnées à l'art. 137 al. 1 LCI se prescrit par 3 ans (avec un délai de prescription absolue de 5 ans), les art. 71 et 72 CP étant applicables par analogie. Se référant aux notions de l'art. 71 CP, il a considéré que la décision de poser les galandages dans les divers appartements en cause, avec l'établissement des plans et la surveillance de l'exécution, constituait un acte unique du point de vue de la prescription (cf. art. 71 let. b CP), les deux projets immobiliers "A.________" et "B.________" constituant d'un point de vue subjectif une même entreprise. Le délai de trois ans aurait donc commencé à courir à la fin de la construction du dernier galandage (soit dans les premiers mois de l'année 2002) et il n'était pas échu lorsque le département cantonal a prononcé la sanction administrative le 24 juillet 2003.
C.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal administratif le 10 février 2004. Il se plaint d'arbitraire, dans l'établissement des faits et dans l'application du droit cantonal, ainsi que de violations du droit d'être entendu.
Le département cantonal conclut au rejet du recours.
Le Tribunal administratif s'en remet à justice.
D.
Par ordonnance du 10 mai 2004, le Président de la Ire Cour de droit public a accordé l'effet suspensif au recours.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
L'amende infligée au recourant, pour violation de règles de la législation sur les constructions (sanction administrative selon l'art. 137 LCI), est fondée exclusivement sur le droit cantonal. La voie du recours de droit public, pour violation de droits constitutionnels des citoyens, est ouverte, à l'exclusion de toute autre voie de recours au Tribunal fédéral. Les conditions de recevabilité du recours de droit public (art. 86 à 90 OJ) sont manifestement remplies et il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant fait valoir que, s'agissant de l'immeuble "A.________", les galandages ont été posés dans les sous-sols au plus tard dans les premiers mois de 1999, les appartements étant terminés à l'automne 1999 et les ventes conclues à la mi-décembre 1999. Les plans d'exécution des sous-sols figurant les galandages litigieux ont été dressés entre mai et juillet 1998, les contacts entre les promettants-acquéreurs et le recourant datant donc de cette période. Ces circonstances étant déterminantes pour la question de la prescription, le recourant reproche au Tribunal administratif de s'être fondé sur un état de fait lacunaire et d'avoir grossièrement violé la règle légale pertinente, à savoir l'art. 71 let. b CP applicable analogiquement par renvoi de l'art. 137 al. 6 LCI, en imputant au recourant un acte unique du point de vue de la prescription. Pour ces motifs, l'arrêt attaqué serait arbitraire.
2.1 Il y a arbitraire, prohibé par l'art. 9 Cst., lorsque la décision attaquée viole gravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Saisi d'un recours de droit public pour arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou en contradiction évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 128 I 273 consid. 2.1 p. 275 et les arrêts cités).
2.2 Pour résoudre la question de la prescription de la poursuite des contraventions prévues à l'art. 137 al. 1 LCI, le Tribunal administratif s'est référé aux notions du code pénal suisse, qui doivent être appliquées par analogie, ou à titre de droit cantonal supplétif, en vertu de l'art. 137 al. 6 LCI. Cette disposition a en effet la teneur suivante:
"La poursuite des contraventions mentionnées à l'alinéa 1 se prescrit par 3 ans. Les articles 71 et 72 du code pénal suisse sont applicables par analogie, la prescription absolue étant de 5 ans."
Aux termes de l'art. 71 CP, la prescription court soit du jour où l'auteur a exercé son activité coupable (let. a), soit du jour où le dernier acte a été commis, si cette activité s'est exercée à plusieurs reprises (let. b), soit encore du jour où les agissements coupables ont cessé, s'ils ont eu une certaine durée (let. c). Le Tribunal administratif a retenu, en l'espèce, l'hypothèse de l'art. 71 let. b CP, en admettant l'existence d'un délit unique, ou d'un acte unique du point de vue de la prescription. La dernière construction de galandages ayant été réalisée au début de l'année 2002, le délai de prescription de trois ans (durée fixée à l'art. 137 al. 6 LCI) n'était pas échu le 24 juillet 2003, date de la décision du département cantonal infligeant la sanction administrative. Il apparaît en effet que, pour la juridiction cantonale, c'est dès cette date que la prescription ne court plus.
En appliquant ainsi l'art. 71 let. b CP, le Tribunal administratif a employé l'ancienne notion de délit successif, abandonnée en 1991 par la jurisprudence (ATF 117 IV 408). Désormais, sous l'angle de l'art. 71 let. b CP (qui correspond à l'ancien art. 71 al. 2 CP, abrogé le 1er octobre 2002), plusieurs infractions distinctes doivent être considérées comme une unité, c'est-à-dire comme une activité globale pour laquelle le délai de prescription commence à courir du jour où le dernier acte a été commis, si elles sont identiques ou analogues, si elles ont été commises au préjudice du même bien juridiquement protégé et si elles procèdent d'un comportement durablement contraire à un devoir permanent de l'auteur, sans que l'on soit toutefois en présence d'un délit continu au sens de l'art. 71 let. c CP (correspondant à l'art. 71 al. 3 aCP). On ne peut pas appliquer simplement à ce propos une formule abstraite car la question de savoir si cette condition est réalisée doit être tranchée en fonction du cas concret, en tenant compte du sens et du but de la prescription ainsi que des circonstances de fait déterminantes. Dans tous les cas, il faut que l'infraction en cause implique, expressément ou par son but, la violation durable d'un devoir permanent. L'existence d'une unité du point de vue de la prescription ne doit être admise que restrictivement, pour éviter de réintroduire sous une autre forme la notion abandonnée de délit successif (ATF 127 IV 49 consid. 1b p. 54 et les arrêts cités).
2.3 Vu le renvoi sans réserve de l'art. 137 al. 6 LCI aux notions du code pénal suisse, on ne saurait, sans arbitraire, retenir d'autres critères que ceux de la jurisprudence actuelle, bien établie, pour fixer le point de départ du délai de prescription. Le fait que le Tribunal administratif a omis en l'occurrence de citer les derniers développements de la jurisprudence ne signifie pas qu'il aurait voulu s'en écarter.
Cela étant, l'arrêt attaqué ne décrit pas avec précision les faits reprochés au recourant. En particulier, il n'indique pas, pour chaque appartement concerné, en quoi consiste la modification violant les règles du droit des constructions. Le Tribunal administratif a considéré que le recourant avait conclu avec des propriétaires d'appartement un contrat de mandat, en vue de la transformation ou l'aménagement final du sous-sol; il ne précise toutefois ni l'identité des cocontractants, ni l'objet exact de ces contrats, ni encore les circonstances dans lesquelles ils ont été conclus. Il est néanmoins constant que dans certains cas - dans l'immeuble "A.________" -, les opérations d'aménagement de sous-sols ont été décidées et réalisées plus de trois ans avant le 24 juillet 2003. Dès lors qu'on ne peut admettre que restrictivement l'existence d'une unité du point de vue de la prescription et que seule une analyse soigneuse des circonstances concrètes peut justifier l'application de la règle de l'art. 71 let. b CP - plutôt que de celle de l'art. 71 let. a CP, en prenant en considération chaque acte séparément -, l'état de fait de l'arrêt attaqué est manifestement trop lacunaire pour que l'on puisse imputer au recourant un acte unique et la violation durable d'un devoir permanent. Dans ces conditions, le Tribunal administratif a appliqué de manière arbitraire les normes relatives à la prescription des amendes administratives.
3.
Le recourant ne conteste pas, s'agissant du projet "B.________", que les actes qui lui sont reprochés sont intervenus moins de trois ans avant la décision du 24 juillet 2003, interrompant le cours de la prescription selon l'arrêt attaqué. Il admet partant que l'art. 137 al. 6 LCI n'empêcherait pas, à ce propos, le prononcé d'une amende administrative. Il fait cependant valoir qu'en le sanctionnant pour la violation d'une obligation de renseignement, le Tribunal administratif a violé le principe nulla poena sine lege, et donc rendu une décision arbitraire. Il se plaint également d'une violation du droit d'être entendu en matière d'administration des preuves (art. 29 al. 2 Cst.) parce qu'il n'a pas été donné suite à sa proposition d'audition de témoins, pour établir le contenu des discussions avec les acquéreurs d'appartements.
Même si, pour certains actes, les règles sur la prescription ont été appliquées de manière arbitraire (cf. supra, consid. 2.3), le Tribunal fédéral ne doit annuler la décision attaquée que si elle se révèle arbitraire dans son résultat (cf. supra, consid. 2.1). Cela signifie en l'espèce que, dans l'hypothèse où la prescription serait acquise pour les aménagements des sous-sols de l'immeuble "A.________" - question non résolue dans le présent arrêt -, le grief d'arbitraire ne serait fondé que si l'amende finalement prononcée (10'000 fr.) était insoutenable ou manifestement excessive pour sanctionner des violations non prescrites de la législation sur les constructions, dans le cadre du projet "B.________".
Or le caractère très imprécis et lacunaire de l'état de fait de l'arrêt attaqué (cf. supra, consid. 2.3) ne permet pas non plus de discerner, dans chaque cas concret, la nature de l'intervention du recourant. Celui-ci est sanctionné pour des agissements lors de la conclusion et de l'exécution de contrats, passés avec des propriétaires d'appartements, dont on ignore la plupart des éléments; seul le contexte général des promotions immobilières "A.________" et "B.________" est exposé dans l'arrêt attaqué. Dans ces conditions, on ne peut pas déterminer si les différents actes imputés au recourant constituent une infraction du droit cantonal. Le prononcé d'une sanction administrative est donc également arbitraire dans son résultat. Il est superflu d'examiner les autres griefs du recourant.
4.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit être admis et que l'arrêt du Tribunal administratif doit être annulé.
Le présent arrêt doit être rendu sans frais (art. 156 al. 2 OJ). Le recourant, assisté d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Genève (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit public est admis et l'arrêt rendu le 10 février 2004 par le Tribunal administratif de la République et canton de Genève est annulé.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer au recourant à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Genève.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et au Tribunal administratif de la République et canton de Genève.
Lausanne, le 2 juillet 2004
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: