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1P.155/2004 /col
Arrêt du 9 août 2004
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président
du Tribunal fédéral, et Reeb.
Greffier: M. Kurz.
Parties
X.________,
recourant,
contre
Grand Conseil du canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3970, 1211 Genève 3.
Objet
art.13 al. 2 Cst. et art. 29 Cst. (traitement de la correspondance adressée au Grand Conseil),
recours de droit public contre la communication du Bureau du Grand Conseil du 3 mars 2004.
Faits:
A.
Le 12 février 2004, X.________ s'est adressé à la Sautière du Grand Conseil genevois. Se prévalant de son droit à l'autodétermination en matière de données personnelles, il demandait au Bureau du Grand Conseil (ci-après: le Bureau) de "veiller à ce que ne soient pas diffusés des écrits, lettres, pétitions et autres communications, qu'elles émanent de moi-même, de tiers ou de tierces autorités, dès lors que mon identité y est reconnaissable, sauf à m'avoir préalablement mis en mesure de faire valoir mes droits procéduraux et régulièrement statué en suite de ma détermination". X.________ désirait en outre savoir quelles diffusions de ce genre aurait déjà été effectuées.
Le 3 mars 2004, la Sautière a répondu que le Bureau du Grand Conseil décidait de l'acheminement et de la diffusion de la correspondance adressée au Grand Conseil. Destinataire de la lettre du 12 février 2004, il en décidait la diffusion dans la correspondance du Grand Conseil, de même que la présente réponse. Seules étaient reproduites au mémorial, et donc rendues publiques, les correspondances lues en séance plénière. Tel n'était pas le cas des correspondances adressées jusque-là par X.________.
B.
Par acte du 8 mars 2004, X.________ forme un recours de droit public contre cette dernière communication, dont il demande l'annulation. Il soutient que le Bureau était irrégulièrement composé, et que son droit d'être entendu avait été violé. Le recourant demande l'effet suspensif à titre superprovisoire, puis provisoire, dans le sens que l'échange de lettres précité n'est pas porté à l'ordre du jour de la session des 11 et 12 mars 2004, et que toute diffusion de ces lettres est interdite. Le caviardage des décisions provisionnelles rendues à ce sujet est également requis.
Par ordonnance présidentielle du 9 mars 2004, rendue sous forme non caviardée, la demande de mesures provisionnelles a été rejetée, sur le vu des assurances données par le Grand Conseil.
Le Grand Conseil conclut à l'irrecevabilité du recours, en estimant que l'acte attaqué ne constitue pas une décision et ne lèse pas les intérêts du recourant. Subsidiairement, il conclut au rejet du recours. Le recourant a répliqué.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Aux termes de l'art. 84 al. 1 let. a OJ, le recours de droit public est recevable contre une décision ou un arrêté cantonal pour violation des droits constitutionnels des citoyens.
1.1 Le Grand Conseil conteste que la lettre du 3 mars 2004 puisse être qualifiée de décision. Indiquant qu'aucune correspondance concernant le recourant n'a été diffusée, cette lettre ne fait que rappeler une situation de fait. L'indication selon laquelle la lettre du recourant serait remise aux autres députés ne constituerait qu'une simple information quant à l'acheminement du courrier adressé au Grand Conseil, sans portée juridique. Seul un refus de transmettre la correspondance aux députés aurait le caractère d'une décision. Le Grand Conseil conteste également l'intérêt juridique du recourant à mettre en cause, de manière générale, la pratique relative à l'acheminement et au traitement de la correspondance. En s'adressant au Bureau, le recourant aurait consenti à ce que les députés prennent connaissance de sa correspondance. L'identité du recourant serait déjà connue du public, en raison de précédentes démarches dont les médias se sont fait l'écho.
1.2 Le recours de droit public fondé sur l'art. 84 al. 1 let. a OJ n'est recevable que contre une décision ou un arrêté cantonal. L'acte attaqué doit émaner d'une autorité agissant en vertu de la puissance publique; il doit affecter d'une manière quelconque la situation de l'individu, en lui imposant une obligation de faire, de s'abstenir ou de tolérer, ou régler d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat, soit sous la forme d'un arrêté de portée générale, soit sous la forme d'une décision concrète (ATF 125 II 86 consid. 3a p. 93-94 et les arrêts cités). Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce ayant pour objet de créer, modifier ou annuler des droits ou obligations, d'en constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue, ou de rejeter les demandes formées dans ce sens (cf. art. 5 al. 1 PA). Ont un caractère décisionnel les actes qui déterminent clairement les rapports juridiques, ceux qui font obstacle à l'exercice d'une prétention, ou qui sont de nature à affaiblir la position d'un administré en vue d'une procédure (Grisel, Droit administratif, Neuchâtel 1982 p. 861-862). N'en ont pas, en revanche, les pures informations et explications données à l'administré, l'acte par lequel une autorité se réserve de prendre une décision, ou la réponse négative à une question dont l'auteur conserve la faculté de demander une décision (idem, p. 862-863).
La condition d'une atteinte à des droits ou obligations est confirmée, en matière de recours de droit public, par la règle de l'art. 88 OJ relative à la qualité pour recourir. Seul possède cette qualité celui qui est atteint, personnellement et directement, dans ses intérêts juridiquement protégés. Conformément à l'art. 90 al. 1 let. b OJ, le recourant doit indiquer en quoi consistent ces intérêts.
1.3 Selon l'art. 102 de la loi portant règlement du Grand Conseil (LRGC), le Bureau examine la correspondance adressée au Grand Conseil et en décide l'acheminement et la diffusion (al. 1). Si les termes d'une lettre sont inadmissibles, elle peut, par décision du bureau, être renvoyée à son auteur (al. 2). Sous le titre "procédure", l'art. 103 LRGC a la teneur suivante:
1 La liste de la correspondance reçue, indiquant son acheminement, est distribuée aux députés au début de chaque session, ainsi qu'aux journalistes accrédités. Copie de la correspondance est remise à chaque chef de groupe.
2 Chaque député peut demander copie de la correspondance.
3 Un député, appuyé par 10 collègues, peut demander qu'une lettre figure intégralement au Mémorial.
[...]
5 Un député, appuyé par 20 collègues, peut demander la lecture d'une lettre. [...]
Les attributions du Bureau du Grand Conseil sont précisées à l'art. 32 LRGC. Il s'agit notamment de veiller à la régularité des travaux du Grand Conseil et de ses commissions (let. a), et de représenter le Grand Conseil (let. b).
1.4 La réponse de la Sautière du Grand Conseil du 3 mars 2004 à la lettre du recourant du 12 février précédent, comporte des aspects purement informatifs, lorsque la teneur du droit cantonal est rappelée et qu'il est précisé au recourant qu'aucune correspondance n'a été lue en séance du Grand Conseil. Ces indications n'ont aucun caractère décisionnel.
Après avoir cité la teneur de l'art. 102 LRGC, le Bureau a également communiqué au recourant que sa lettre du 12 février 2004 serait jointe à la correspondance du Grand Conseil de la session des 11 et 12 mars 2004. Le recourant en déduit que cette diffusion aura pour conséquence la révélation de son identité à l'ensemble des députés et aux journalistes accrédités, auxquels est distribuée la liste de la correspondance (art. 103 al. 1 LRGC), avec le risque d'une publication au Mémorial (art. 103 al. 3 à 5 LRGC). Le recourant ajoute que le libellé de l'art. 102 al. 1 LRGC démontrerait que le Bureau a bien agi par voie de décision. On ne saurait toutefois s'arrêter à une lecture purement littérale de cette disposition. Le pouvoir de décision du Bureau apparaît en effet limité aux cas, mentionnés à l'al. 2 de l'art. 102 LRGC, des lettres contenant des termes inadmissibles. En dehors de tels cas, le Bureau ne paraît pas avoir d'autre choix que de transmettre la correspondance au Grand Conseil à qui elle est destinée. Dans les cas ordinaires, le Bureau n'est ainsi qu'un organe d'acheminement, et l'acte attaqué n'apparaît que comme un simple acte matériel de transmission. Cet acte peut certes avoir une incidence sur les droits dont se prévaut le recourant, mais cette incidence n'est pas attachée à l'acte lui-même: elle est liée aux modalités de traitement de la correspondance par le Grand Conseil. La démarche du recourant n'était d'ailleurs pas dénuée d'ambiguïté, puisqu'elle tendait, de manière générale, à ce que l'ensemble des communications sur lesquelles l'identité du recourant était "reconnaissable", ne soient pas "diffusées". Le recourant ne faisait pas allusion à un document particulier, et ne se prévalait de la protection des données que de manière toute générale, sans invoquer de circonstances particulières. Adressée à un fonctionnaire de l'administration, dépourvue d'objet et de motivation spécifique, cette interpellation n'appelait qu'une réponse de nature informative.
Le recourant ne soutient d'ailleurs pas que l'absence de pouvoir décisionnel, qui ressort clairement de la réponse de la Direction des services du Grand Conseil, procéderait d'une interprétation arbitraire du droit cantonal applicable, ou porterait en soi atteinte à ses droits fondamentaux.
1.5 Selon l'art. 88 OJ, ont notamment qualité pour agir les particuliers lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement. Le recours de droit public n'est ainsi ouvert qu'à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés; le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général ou de simples intérêts de fait, est en revanche irrecevable (ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85; 125 II 440 consid. 1c et les arrêts cités). Celui qui a acquiescé à la décision entreprise, ou l'a provoquée, ne saurait se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé. Cela découle de l'adage "volenti non fit iniuria", voire également de l'interdiction de l'abus de droit et des comportements contradictoires.
En l'occurrence, sous réserve du cas mentionné à l'art. 102 al. 2 LRGC, la correspondance adressée au Grand Conseil lui est en principe automatiquement acheminée. La prise de connaissance par les députés apparaît elle aussi comme la conséquence légale, prévisible et logique, de tout envoi adressé à cette autorité. En interpellant le Grand Conseil, par l'intermédiaire de son Bureau, le recourant a lui-même rendu sa correspondance accessible aux députés. La lettre du 12 février 2003 ne contenait aucune réserve expresse quant à sa propre diffusion. A réception de la réponse de la Sautière, le recourant ne saurait, dans ces conditions, se plaindre de ce que sa correspondance ait subi le traitement habituel. Par ailleurs, le recourant invoque sur le fond les art. 8 et 13 CEDH, ainsi que l'art. 13 al. 2 Cst. Il n'explique toutefois pas en quoi la lettre du 12 février 2004, et la réponse de l'autorité, contiendraient des données personnelles justifiant une restriction de diffusion. Le recourant se plaint certes d'une violation de garanties formelles tels que le droit à une composition correcte de l'autorité et le droit à une motivation suffisante; cela ne le dispense toutefois pas de l'exigence d'un intérêt actuel et concret à l'annulation de l'acte attaqué, et on ne voit pas en l'occurrence en quoi pourrait consister cet intérêt.
2.
Le recours de droit public est par conséquent irrecevable. Conformément à l'art. 156 al. 1 OJ, un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant, qui succombe.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est irrecevable.
2.
Un émolument judiciaire de 1500 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant et au Grand Conseil du canton de Genève.
Lausanne, le 9 août 2004
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: