1F_23/2018, 1F_25/2018
Arrêt du 29 janvier 2019
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Merkli, Karlen, Fonjallaz et Muschietti.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
1F_23/2018
et
1F_25/2018
Fondation A.________,
requérante,
contre
Swissgrid SA, représentée par Mes Ariane Ayer et Thierry Gachet, avocats,
intimée,
Office fédéral de l'énergie, 3003 Berne,
Tribunal administratif fédéral, Cour I,
case postale, 9023 St-Gall.
Objet
Demandes de révision de l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_41/2017 et 1C_42/2017 du 1er septembre 2017,
Par décision du 30 juin 2010, l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) a approuvé, avec charges, les plans portant sur la construction d'une ligne de 380 kV entre Chamoson et Chippis, avec mise sur support commun de diverses lignes électriques et d'une ligne CFF de 132 kV. Les 27,5 km de tracé devaient être réalisés sous forme de ligne aérienne.
Par arrêt du 15 août 2012, le Tribunal administratif fédéral (TAF) a partiellement admis les recours formés par les opposants B.________ et consorts ainsi que par la fondation A.________ (ci-après: les opposants), et a renvoyé l'affaire à l'OFEN afin qu'un nouveau projet soit présenté, intégrant, pour les ternes 380 kV, des faisceaux à quatre conducteurs au lieu de trois: les valeurs limites d'exposition au bruit étaient respectées mais une limitation préventive apparaissait techniquement possible et économiquement supportable. Selon cet arrêt, la ligne projetée respectait par ailleurs les normes de protection de l'environnement et de protection de la nature et du paysage; il pouvait exceptionnellement être renoncé à une procédure de plan sectoriel et une mise en câble n'entrait pas en considération.
Par arrêt du 13 mai 2013 (1C_487/2012), le Tribunal fédéral a confirmé cet arrêt, en particulier sur les deux derniers points.
Par décision du 19 janvier 2015, l'OFEN a approuvé le projet déposé par Swissgrid SA selon une variante 3x1000 mm² pour les ternes de 380 kV. Cette décision comporte à nouveau de nombreuses charges et conditions relatives notamment à la protection du paysage et de la forêt, la protection contre le bruit et le rayonnement non ionisant.
Par arrêt du 14 décembre 2016, le TAF a rejeté les recours formés par les opposants. Les précédentes décisions avaient définitivement traité des questions de l'exigence d'un plan sectoriel, du respect des valeurs limites de l'ORNI, du tracé et de la mise en câble intégrale ou partielle. La seule question encore litigieuse était donc celle du nombre de faisceaux. Par rapport au projet initial, la variante retenue permettait une réduction de 3 dB (A) tout en limitant l'augmentation du taux de travail sur les supports et les fondations, ainsi que l'impact visuel et les pertes de courant.
Par arrêt du 1er septembre 2017 (1C_41/2017 et 1C_42/2017), le Tribunal fédéral a rejeté les recours formés par la fondation A.________ ainsi que par B.________ et consorts. Le Tribunal fédéral a notamment considéré que la possibilité d'une variante câblée avait déjà été examinée et définitivement rejetée dans de précédentes décisions, les recourants ne faisant pas valoir de circonstances de fait qui permettraient d'y revenir. Sur la question demeurant ouverte, soit le passage à trois faisceaux de 1000 mm², le Tribunal fédéral a rejeté les griefs soulevés.
Par actes du 29 (1F_23/2018) et du 30 août 2018 (1F_25/2018), B.________ et consorts, de même que la fondation A.________ (ci-après: les requérants) forment une demande en révision de l'arrêt du 1er septembre 2017. Ils se prévalent d'un rapport du géologue cantonal du 1er juin 2018 qui se réfère lui-même à un rapport géologique du bureau BEG SA du 13 juin 2016 qui ne figurait pas au dossier de la procédure. Il en ressort que sur les 52 pylônes du tronçon Aproz-Creux de Chippis, 34 seraient exposés à des dangers naturels (glissements de terrain, effondrements, tassements, chutes de pierres et éboulements), trois d'entre eux étant même impossibles à réaliser; la question des risques aurait été renvoyée à la planification de détail. Les requérants disent aussi avoir découvert en juin 2016 l'existence d'une mine de charbon dans la commune de Grône au-dessus de laquelle quatre pylônes doivent s'implanter. Ils invoquent encore des faits nouveaux en rapport avec les dossiers d'expropriation et la correction du Rhône. Compte tenu de ces difficultés techniques et sécuritaires, les requérants estiment que les coûts du tracé aérien seraient bien supérieurs aux estimations faites précédemment, et que cela aurait une influence sur la pesée d'intérêts ayant conduit à renoncer à une variante câblée. Les requérants concluent à l'annulation de l'arrêt du 1
er septembre 2017 et à l'annulation des décisions d'approbation de l'OFEN. Ils demandent l'effet suspensif en relevant que des démarches seraient en cours pour la construction de quatre pylônes sur les communes de Chippis et Chalais, situés en zone de dangers élevés.
L'effet suspensif a été refusé par ordonnance du 27 septembre 2018.
L'OFEN conclut au rejet des demandes. Swissgrid conclut à leur irrecevabilité, subsidiairement à leur rejet. Dans leurs dernières observations, des 15 novembre et 14 décembre 2018, les requérants persistent dans leurs conclusions.
Les requérants B.________ et consorts ont présenté spontanément des observations complémentaires le 9 janvier 2019. Ils se plaignent de n'avoir pas pu se prononcer sur les pièces produites par Swissgrid avec ses déterminations sur effet suspensif. Ils évoquent les démarches entreprises auprès de l'ESTI afin d'obtenir l'arrêt des travaux et reviennent sur la question des coûts de construction de la ligne aérienne.
La fondation A.________ a elle aussi formulé, le 15 janvier 2019, des observations spontanées évoquant une demande de suspension des travaux adressée à l'OFEN et à l'ESTI. Elle revient sur les coûts de la variante câblée.
Les demandes de révision sont dirigées contre un même arrêt, dans lequel le Tribunal fédéral avait déjà joint les causes. Il peut en aller de même au stade de la révision.
1.1. Parmi les 13 auteurs de la demande 1F_23/2018, deux d'entre eux (F.________ et K.________) ont été écartés de la procédure par le TAF, puis par le Tribunal fédéral. Ce dernier a par ailleurs pris acte du retrait de la procédure de l'hoirie O.________. Dans la mesure où la demande de révision ne revient nullement sur cette question, elle doit être déclarée d'emblée irrecevable en tant qu'elle est formée par ces trois parties.
1.2. La Fondation demande que l'Inspection fédérale des installations à courant fort (ESTI) soit invitée à produire le dossier d'une procédure dans laquelle une demande de mesures provisionnelles serait en cours d'examen. Elle demande également la production d'une écriture de l'OFEN au Conseil d'Etat valaisan. Comme on le verra ci-dessous, de telles pièces sont entièrement nouvelles et ne peuvent donc être invoquées à l'appui d'une demande de révision. Il en va de même des plans de détail dont les requérants sollicitent la production, lesquels ne faisaient pas partie du dossier de la procédure d'approbation des plans. Ces différentes requêtes de production doivent par conséquent être écartées.
Les demandes de révision sont fondées sur la découverte d'un rapport du Géologue cantonal du 1er juin 2018, qui se réfère au rapport BEG du 13 juin 2016 intitulé "Rapport géologique, projet ligne 380 kV Chamoson-Chippis, pylones 121 à 173: dangers naturels". Ce rapport ne figurait pas au dossier de la procédure devant le Tribunal fédéral. Il en ressortirait que 35 pylônes, sur un tronçon qui en compte 52, seraient exposés à un danger naturel, soit des glissements de terrain ou des zones d'effondrement, de tassement ou encore des zones exposées à des chutes de pierres. Dans son rapport du 11 juin 2007, l'ESTI aurait méconnu l'ampleur du problème puisqu'elle tenait compte seulement des dangers présentés pour les pylônes 127 et 128. Dans sa première décision d'approbation des plans du 30 juin 2010, l'OFEN n'avait pas examiné la question des dangers naturels. La seconde décision d'approbation du 19 janvier 2015 n'exigeait aucun plan détaillé. Les requérants invoquent en outre la découverte de l'existence d'une mine de charbon sur la commune de Grône où doivent être implantés quatre pylônes. Ils se réfèrent encore aux procédures d'expropriation dont il ressortirait que les actes de constitution de servitudes ne sont plus valables. Ils invoquent une publication du 20 août 2018 de Swissgrid dont il ressortirait que la mise en exploitation de la ligne n'aurait pas lieu avant 2021. Des faits nouveaux en rapport avec la troisième correction du Rhône sont encore invoqués.
Au surplus, pour les requérants, la découverte d'obstacles techniques et sécuritaires à la construction de la ligne devrait conduire à réexaminer les coûts respectifs des variantes aérienne et câblée, ce d'autant que le passage à des conducteurs de plus grande capacité devrait également nécessiter un renforcement des socles et des pylônes. La réfection d'un seul pylône (P2-Chandoline) aurait coûté au moins 1'160'000 fr. Les requérants relèvent enfin que l'arrêt du Tribunal fédéral du 1er septembre 2017 considère la question de l'enfouissement de la ligne comme définitivement réglée, sous réserve de circonstances nouvelles que les recourants n'invoquaient pas. Ils estiment que les éléments précités permettraient de revenir sur cette question.
L'art. 123 al. 2 let. a LTF prévoit que la révision d'un arrêt du Tribunal fédéral peut être demandée dans les affaires civiles et dans les affaires de droit public, si le requérant découvre après coup des faits pertinents ou des moyens de preuve concluants qu'il n'avait pas pu invoquer dans la procédure précédente, à l'exclusion des faits ou moyens de preuve postérieurs à l'arrêt. La jurisprudence a précisé que ces faits doivent être pertinents, c'est-à-dire de nature à modifier l'état de fait qui est à la base de l'arrêt attaqué et à aboutir à un jugement différent en fonction d'une appréciation juridique correcte (ATF 144 V 258 consid. 2.1 p. 269; 143 V 105 consid. 2.3 p. 107; 143 III 272 consid. 2.2 p. 275 et les arrêts cités). Outre des modifications d'ordres simplement systématique et rédactionnel et l'expression - impropre - de "faits nouveaux" ("
neue Tatsachen "), cette disposition reprend la réglementation de l'art. 137 let. b aOJ, elle-même reprise à l'art. 328 al. 1 let. a CPC. Ce ne sont donc pas les faits et moyens de preuve qui sont nouveaux, mais leur découverte.
La révision suppose ainsi la réalisation de cinq conditions: 1° le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve; 2° ceux-ci sont pertinents, c'est-à-dire de nature à modifier l'état de fait qui est à la base du jugement et à conduire à un jugement différent en fonction d'une appréciation juridique correcte; 3° ces faits (ou moyens de preuve) existaient déjà lorsque le jugement a été rendu: il s'agit de pseudo-nova (
unechte Noven), soit de faits qui se sont produits jusqu'au moment où, dans la procédure principale, des allégations de faits étaient encore recevables: les faits qui se sont produits postérieurement à ce moment (les vrais nova;
echte Noven) sont expressément exclus (art. 123 al. 2 let. a
in fine LTF et art. 328 al. 1 let. a
in fine CPC); 4° ces faits (ou preuves) ont été découverts postérieurement au jugement ou, plus précisément, après l'ultime moment auquel ils pouvaient encore être utilement invoqués dans la procédure principale; 5° le requérant n'a pas pu, malgré toute sa diligence, les invoquer dans la procédure précédente (ATF 143 III 272 consid. 2.2 p. 275).
3.1. Parmi les éléments de fait et moyens de preuve invoqués par les requérants, seul le rapport BEG est susceptible de satisfaire aux conditions qui précèdent. Le rapport du géologue cantonal est en effet daté du 1er juin 2018, soit postérieurement à l'arrêt du Tribunal fédéral; les éléments relatifs à l'envoi en possession anticipé pour le pylône 163 sont eux aussi postérieurs à l'arrêt attaqué, de même que ceux qui concernent la procédure d'expropriation, ainsi que les publications de Swissgrid du 20 août 2018 et les faits relatifs à la correction du Rhône, intervenus eux aussi après le prononcé de l'arrêt du Tribunal fédéral. S'agissant de ces différents éléments, la demande de révision est irrecevable.
Le rapport BEG est daté du 13 juin 2016. A cette date, le TAF n'avait pas encore statué sur le second recours qui lui était soumis. Il est donc également antérieur au second arrêt du Tribunal fédéral et peut à ce titre être considéré comme pseudo-novum. Il ne figurait apparemment pas dans le dossier de la procédure et l'on ne saurait faire grief aux requérants - qui n'en étaient pas les destinataires - de ne pas l'avoir invoqué plus tôt. Reste à examiner sa pertinence sur l'issue de la procédure.
3.2. Dans son premier arrêt, le TAF a partiellement admis les recours formés par les opposants et a renvoyé l'affaire à l'OFEN afin que soit présenté un nouveau projet assurant la limitation préventive des émissions sonores. Cet arrêt considère que la ligne projetée respectait par ailleurs les normes de protection de l'environnement et de protection de la nature et du paysage; il pouvait exceptionnellement être renoncé à une procédure de plan sectoriel et une mise en câble n'entrait pas en considération. Dans son arrêt du 13 mai 2013, le Tribunal fédéral a confirmé cet arrêt, en particulier sur les deux derniers points. S'agissant du tracé, il a retenu que l'intérêt à la réalisation de la ligne devait l'emporter sur la protection des sites traversés. La mise en câble des 27,5 km du tracé n'était pas possible en raison des problèmes de résonance avec la ligne CFF. Une mise en câble partielle (environ 10 km entre Aproz et St-Léonard) a également été exclue puisque le surcoût était disproportionné (entre 60 et 195 mio) et que la ligne ne traversait pas de paysage protégé (excepté pour le pylône 171) et que la suppression de 53 km de lignes permettait d'atténuer l'impact sur le paysage; il en allait de même pour une mise en câble sur de courts tronçons.
La seconde procédure de recours était limitée à la question du choix du nombre de faisceaux, en rapport avec la protection contre le bruit. Les questions de la mise en terre de la ligne et de sa compatibilité avec la correction du Rhône ont été expressément exclues du litige, car considérées comme définitivement jugées. Le TAF a réservé un réexamen du tracé de la ligne si le choix des faisceaux devait l'imposer, ce qui n'a pas été le cas. Quant au Tribunal fédéral, il a lui aussi retenu que la question de l'enfouissement de la ligne avait été définitivement réglée et que les recourants ne faisaient pas valoir de circonstances de fait nouvelles qui permettraient d'y revenir.
Aucune des décisions précitées n'aborde la question des dangers naturels. Les recourants n'ont soulevé aucun grief à cet égard et le Tribunal fédéral, en particulier dans l'arrêt qui fait l'objet de la demande de révision, n'avait pas à examiner la question d'office, puisque celle-ci ne relevait pas de la procédure d'approbation des plans. En effet, la décision d'approbation se prononce certes sur la question du risque de glissement de terrain pour les pylônes n° 127 et 128, mais elle répond en cela aux objections de certains opposants. Pour le surplus, elle considère que l'étendue des mesures de protection devra faire l'objet d'une étude géologique préliminaire lors des travaux et prévoit (charges 8.12.14 et 8.13) que les mesures de sécurité devront être déterminées dans la procédure d'exécution par le géologue cantonal. Dès lors que cette manière de procéder n'était pas litigieuse dans la procédure ayant abouti à l'arrêt du 1er septembre 2017 et qu'il n'y avait pas lieu de s'en saisir d'office, les éléments nouveaux dont les requérants se prévalent ne sauraient donner lieu à une révision.
3.3. Quant au grief selon lequel l'ampleur des mesures de protection géologique nécessaires engendrerait une augmentation massive des coûts de construction, ce qui devrait entraîner un réexamen de l'opportunité d'une ligne souterraine, les requérants perdent de vue qu'il a été renoncé au câblage de la ligne non seulement en raison des coûts, mais aussi des problèmes de résonance avec la ligne CFF. En outre, les décisions précédentes retiennent un coût, pour la ligne câblée, de l'ordre de 10 fois supérieur à celui d'une ligne aérienne et il n'est pas vraisemblable qu'une augmentation - même importante - des coûts de construction due aux travaux de sécurisation des pylônes constitue une circonstance nouvelle permettant de revenir sur cette question. En l'état, l'ampleur des surcoûts ne ressort d'aucun des documents produits à l'appui de la demande de révision.
3.4. En définitive, les requérants ne sauraient demander la révision d'une décision d'approbation des plans et de l'arrêt rendu à ce sujet, pour des motifs qui tiennent à son exécution. Comme le relève l'OFEN, les travaux de construction de la ligne sont soumis à la surveillance de l'ESTI (art. 2a de l'ordonnance sur l'Inspection fédérale des installations à courant fort, RS 734.24, art. 13 de l'ordonnance sur la procédure d'approbation des plans des installations électriques - OPIE, RS 734.25). Par ailleurs, s'il devait apparaître que le réalisation de la ligne n'est plus possible selon le tracé prévu, l'art. 10 al. 2 et 3 OPIE prévoit qu'une nouvelle décision doit être rendue, en principe au terme d'une nouvelle procédure d'approbation des plans. En l'état, il ressort du rapport BEG que des mesures de protection sont examinés pour chaque pylône, y compris pour les scénarios rares (100-300 ans). Le rapport recommande des investigations complémentaires, mais n'évoque nullement l'éventualité d'un changement d'emplacement de l'installation ou de l'une de ses parties.
3.5. Dans leurs dernières observations, B.________ et consorts, puis la Fondation évoquent les démarches entreprises auprès de l'OFEN puis de l'ESTI afin d'obtenir l'arrêt des travaux. Ces démarches (de même que les articles de presse faisant état de coûts de construction supérieurs à ceux allégués jusqu'ici) constituent elles aussi des éléments postérieurs à l'arrêt dont la révision est demandée.
Enfin, les requérants se plaignent aussi de ne pas avoir eu l'occasion de se déterminer sur les pièces produites par Swissgrid avec ses observations sur effet suspensif. Ils méconnaissent que le droit de réplique, tel qu'il est garanti par les art. 6 CEDH et 29 al. 2 Cst., ne s'applique pas en matière de mesures provisoires, en particulier d'effet suspensif (ATF 139 I 189 consid. 3.3 p. 192).
Sur le vu de ce qui précède, les demandes de révision doivent être rejetées, dans la mesure où elles sont recevables. Conformément aux art. 66 al. 1 et 68 al. 2 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des requérants (ils sont réduits en ce qui concerne la Fondation, compte tenu de sa situation financière), de même l'indemnité de dépens allouée à l'intimée Swissgrid SA.
Les causes 1F_23/2018 et 1F_25/2018 sont jointes.
Les demandes de révision sont rejetées, dans la mesure où elles sont recevables.
Les indemnités de dépens suivantes sont allouées à l'intimée Swissgrid SA:
3.1. 2'000 fr. à la charge solidaire de B.________ et consorts (cause 1F_23/2018);
3.2. 2'000 fr. à la charge de la fondation A.________ (cause 1F_25/2018).
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge de B.________ et consorts (cause 1F_23/2018). Les frais judiciaires, réduits à 2'000 fr., sont mis à la charge de la fondation A.________ (cause 1F_25/2018).
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à l'Office fédéral de l'énergie, au Tribunal administratif fédéral, Cour I, au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, à l'Inspection fédérale des installations à courant fort et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 29 janvier 2019
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Chaix
Le Greffier : Kurz