Anticipatory possession in expropriation; provisional paymentsGénéré par IA

{T 0/2}
1E.7/2001/col

Arrêt du 13 février 2002
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président du Tribunal fédéral,
Aeschlimann, Favre,
greffier Jomini.

A.________,
B.________,
C.________,
D.________, recourants,
tous les quatre représentés par Me Jean Studer et Me Muriel Barrelet, avocats, passage Max.-Meuron 1, case postale 1124, 2001 Neuchâtel 1,

contre

Chemins de fer fédéraux SA (CFF), Division infrastructure, Service juridique, avenue de la Gare 43, case postale 345,
1001 Lausanne, intimés,
Président de la Commission fédérale d'estimation du
5e arrondissement, secrétariat, rue du Trésor 9, case postale 2232, 2001 Neuchâtel 1.

Expropriation, envoi en possession anticipé

(recours de droit administratif contre la décision prise le 2 mai 2001 par le Président de la Commission fédérale d'estimation du 5e arrondissement)

Faits:
A.
Les Chemins de fer fédéraux suisses (CFF) ont élaboré un projet d'assainissement du tunnel de Saint-Blaise, sur la ligne ferroviaire 210 Daillens-sud/Bienne. Ce projet consiste à remplacer le tunnel existant, long de 155 m, par un ouvrage, élargi et réhaussé, correspondant aux normes actuelles; il est prévu d'exécuter les travaux à ciel ouvert (tranchée couverte). Le 19 novembre 1998, à l'issue d'une procédure ordinaire (au sens de l'art. 20 let. b de l'ancienne ordonnance sur les projets de construction de chemins de fer, du 23 décembre 1932), l'Office fédéral des transports a approuvé les plans du projet.

Des voisins de la voie de chemin de fer ont recouru en vain contre cette décision auprès du Département fédéral des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC), puis auprès du Conseil fédéral. Certains recourants - notamment A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ - ont formé un recours de droit administratif contre la décision du Conseil fédéral du 13 septembre 2000. Le Tribunal fédéral a déclaré ce recours irrecevable par un arrêt rendu le 20 octobre 2000 (cause 1A.274/2000).
B.
Le 15 juin 1998, les CFF ont requis du Président de la Commission fédérale d'estimation du 5e arrondissement l'ouverture d'une procédure d'expropriation, en vue d'acquérir des « emprises provisoires », au sens de l'art. 6 de la loi fédérale sur l'expropriation (LEx; RS 711) de part et d'autre du tracé de la voie ferrée à proximité du tunnel de Saint-Blaise, en précisant que la durée de ces emprises serait d'environ deux ans et demi.

D'après le tableau des droits à exproprier, l'expropriation temporaire aurait pour objet:

• une surface de 552 m2 de la parcelle n° 3938, propriété de A.________ (surface totale: 4187 m2);
  
• une surface de 324 m2 de la parcelle n° 1555, propriété de B.________ (surface totale: 1475 m2);
  
• une surface de 130 m2 de la parcelle n° 835, propriété de C.________ (surface totale: 393 m2);
  
• une surface de 92 m2 de la parcelle n° 1147, propriété de D.________ (surface totale: 2218 m2).

Ces surfaces ne sont pas bâties; il s'agit de bandes de terrain longeant une voie publique, la rue de Lahire, et une rivière, le Ruau. A certains endroits, l'emprise s'étend jusqu'à la façade de bâtiments d'habitation existants.
Le tableau des droits à exproprier mentionne de façon erronée que D.________ est propriétaire de la parcelle n° 1147. Elle en est en réalité usufruitière, tandis que son fils E.________ est le nu-propriétaire.
C.
Le Président de la Commission fédérale d'estimation a ouvert la procédure d'expropriation par une ordonnance du 2 juillet 1998. Des avis personnels ont été envoyés aux expropriés, selon la liste du tableau des droits à exproprier. Le 7 septembre 1998, A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ ont adressé à l'administration communale de Saint-Blaise une opposition à l'expropriation. A cette occasion, ils ont également présenté leurs prétentions, qui sont les suivantes:

• A.________: indemnité de 150'000 fr.;
  
• B.________: indemnité de 200'000 fr.;
  
• C.________: indemnité de 75'000 fr.;
  
• E.________ et D.________: indemnité de 200'000 fr.

L'audience de conciliation a eu lieu le 5 novembre 1998. L'opposition demeurant litigieuse après cette audience, elle a été transmise au DETEC (cette transmission n'est intervenue que le 30 août 2001, après que le Tribunal fédéral a constaté, sur la base du dossier produit dans la présente procédure de recours, que la décision prévue par l'art. 55 LEx n'avait pas été rendue). Le DETEC a rendu son prononcé le 15 octobre 2001, en rejetant les oppositions.

A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________ ont formé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre ce prononcé (cause 1E.24/2001). Cette affaire est actuellement pendante.
D.
Le 6 février 2001, les CFF ont demandé au Président de la Commission fédérale d'estimation l'autorisation de prendre possession des droits à exproprier sur les parcelles précitées (n° 3938, 1555, 835 et 1147) dès le 1er mars 2002 et pour la durée des travaux d'assainissement du tunnel de Saint-Blaise.

Le Président de la Commission fédérale d'estimation a statué sur cette demande par une décision rendue le 2 mai 2001, après avoir entendu les expropriés, tous représentés par le même avocat. Il a accordé l'autorisation requise (ch. 1 du dispositif de la décision), en la soumettant à diverses charges ou conditions (établissement d'un rapport complémentaire sur la végétation ligneuse touchée par le projet; établissement d'un constat des immeubles des expropriés; respect de certaines charges imposées dans la décision d'approbation des plans - ch. 2 du dispositif) et en astreignant l'expropriant (les CFF) à verser préalablement à chacun des expropriés un acompte de 27 fr. par m2 d'emprise provisoire (ch. 3 du dispositif).
La décision du 2 mai 2001 mentionne D.________ comme propriétaire de la parcelle n° 1147.
E.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________, B.________, C.________ et D.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 2 mai 2001 concernant l'envoi en possession anticipé et d'arrêter les indemnités provisoires, à la charge des CFF, à 150'000 fr. en faveur de A.________, à 200'000 fr. en faveur de B.________, à 75'000 fr. en faveur de C.________ et à 200'000 fr. en faveur de E.________ et D.________. A titre subsidiaire, ils concluent au renvoi de l'affaire au Président de la Commission fédérale d'estimation pour nouvelle décision au sens des considérants.

Les CFF concluent à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement à ce qu'il soit rejeté.

Le Président de la Commission fédérale d'estimation a déposé des observations, sans prendre de conclusions.
F.
Le Président de la Ire Cour de droit public a, par ordonnance du 15 juin 2001, rejeté la demande d'effet suspensif présentée par les recourants.
G.
Le prononcé sur opposition à l'expropriation ayant été rendu après le dépôt du recours de droit administratif contre la décision d'envoi en possession anticipé (cf. supra, let. C - l'instruction du recours de droit administratif a du reste été suspendue du 30 août 2001 jusqu'à la notification du prononcé sur opposition daté du 15 octobre 2001), les parties ont été invitées à présenter leurs observations à ce sujet. Elles n'ont pas modifié leurs conclusions.
H.
Une délégation du Tribunal fédéral a procédé à une inspection locale le 25 janvier 2002, cette mesure ayant également été ordonnée dans le cadre de l'instruction de la cause 1E.24/2001 (cf. supra, let. C). Lors d'une séance suivant l'inspection locale, les recourants, les CFF et le DETEC sont convenus de compléter les clauses accessoires de la décision d'approbation des plans du 19 novembre 1998 en prévoyant différents aménagements dans l'aire du chantier, à proximité directe ou sur les parcelles des expropriés, pour la durée des travaux (mise à disposition d'un garage ou de places de stationnement provisoires, amélioration des accès à pied ou en véhicule, etc.). Ces clauses ont été déclarées immédiatement applicables, selon la convention portée au procès-verbal de la séance d'instruction.
I.
A titre de mesure d'instruction, les recourants requièrent en outre la mise en oeuvre d'une expertise pour déterminer la nature, l'importance et les conséquences des nuisances engendrées par les travaux prévus.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif est ouverte contre la décision du président de la commission d'estimation autorisant la prise de possession anticipée du droit exproprié (art. 76 al. 2 et 6 LEx). Les expropriés ont qualité pour recourir (art. 78 LEx). Le recours a été déposé dans le délai de vingt jours fixé à l'art. 76 al. 6 LEx. Il est donc recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants font valoir que E.________, propriétaire d'une des parcelles concernées - la parcelle n° 1147 - n'a pas été entendu dans la procédure d'envoi en possession anticipé, car seule D.________, usufruitière, a été considérée comme partie par le Président de la Commission fédérale.

Il est vrai que plusieurs actes de cette procédure - le tableau des droits à exproprier, la demande d'envoi en possession anticipé, la décision attaquée, notamment - attribuent à tort la qualité de propriétaire de cette parcelle à la recourante D.________, alors que celle-ci en est l'usufruitière. Cela étant, elle dispose à ce titre d'un droit de jouissance complet sur cet immeuble et elle en a la possession ainsi que la gestion (cf. art. 745 al. 2 et art. 755 al. 1 et 2 CC). Lorsque l'expropriation temporaire d'un bien-fonds est requise pour la durée d'un chantier, l'autorisation d'envoi en possession anticipé n'est pas d'emblée nulle du seul fait qu'elle se borne à mentionner l'usufruitier du bien-fonds - à savoir la personne qui sera temporairement privée de la possession du terrain visé - sans indiquer le nom du nu-propriétaire car il ne s'agit pas, à l'évidence, d'un vice particulièrement grave dont cette décision serait entachée (cf. ATF 122 I 97 consid. 3a p. 99 et les arrêts cités). Pour le reste, seul E.________ lui-même aurait pu se plaindre à ce propos d'une violation de règles formelles de la loi fédérale sur l'expropriation ou du droit d'être entendu: or il n'est pas l'auteur du présent recours. Ce premier grief est donc manifestement mal fondé.
3.
Les recourants soutiennent que les acomptes fixés dans la décision attaquée sont insuffisants au regard des nuisances auxquelles ils seraient exposés durant les travaux (difficultés d'accès, bruit, poussières, trépidations, obstruction de la lumière du soleil, etc.). Le Président de la Commission fédérale d'estimation aurait ainsi violé l'art. 76 al. 5 LEx, par un excès de son pouvoir d'appréciation (cf. art. 104 let. a OJ).
3.1 L'art. 76 al. 5 LEx dispose que l'exproprié peut demander que l'expropriant soit astreint à verser des acomptes en cas d'envoi en possession précédant le paiement de l'indemnité d'expropriation définitive. Seul le montant des acomptes est litigieux en l'espèce, le recours de droit administratif contre l'autorisation de prise de possession anticipée ne contestant pas cette autorisation en tant que telle; en particulier les recourants n'ont pas, dans le délai de l'art. 76 al. 6 LEx, prétendu que cette autorisation n'aurait pas dû être donnée avant la décision sur leur opposition à l'expropriation (décision qui est intervenue alors que le présent recours était pendant). Il n'y a au reste pas lieu de vérifier d'office si les conditions de l'art. 76 al. 4 LEx sont satisfaites. Par ailleurs, en l'absence d'un recours, principal ou joint, de l'expropriant sur ce point, il ne se justifie pas d'examiner si le Président de la Commission fédérale était fondé à fixer des acomptes sans demande formelle des expropriés à ce sujet.
3.2 D'après la jurisprudence, les acomptes prévus à l'art. 76 al. 5 LEx ont notamment pour but de dédommager l'exproprié qui, après l'envoi en possession anticipé, ne peut plus disposer de son bien mais n'en continue pas moins à supporter les charges liées à la propriété (impôts fonciers, charges hypothécaires, etc.). Les acomptes visent également à compenser financièrement tous les autres préjudices subis par l'exproprié, en tant qu'ils peuvent être prévus comme une conséquence de l'envoi en possession anticipé (ATF 100 Ib 418 consid. 1a p. 420; cf. Heinz Hess/Heinrich Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, Berne 1986, vol. I, n. 23 ad art. 76 LEx p. 590). Il ne s'agit pas, à ce stade-ci, d'appliquer les critères déterminants pour la fixation de l'indemnité définitive (art. 19 LEx) mais uniquement de prendre en considération les dommages résultant de la prise de possession anticipée. Ceux-ci sont du reste ensuite compensés - indépendamment d'éventuels acomptes - par les intérêts dus, sur le montant de l'indemnité définitive, au taux usuel dès le jour de la prise de possession et cette indemnité définitive doit encore couvrir, le cas échéant, « tout autre dommage » résultant de cette mesure (art. 76 al. 5, 3e phrase LEx; cf. ATF 111 Ib 97 consid. 2d p. 100).
3.3 Les recourants qualifient d'insuffisants les acomptes alloués - fixés uniformément à 27 fr./m2, d'après le rendement des terrains du quartier, selon les estimations de l'expropriant - mais ils ne donnent pas d'indications claires sur les dommages résultant directement de la prise de possession anticipée. Du reste, n'ayant pas demandé d'acomptes lorsqu'ils ont fait valoir leurs prétentions devant la Commission fédérale d'estimation, ils ne peuvent pas soutenir que ces dommages spécifiques auraient été sous-estimés par rapport aux montants qu'ils auraient eux-mêmes calculés. Dans leur recours de droit administratif, ils invoquent leurs prétentions concernant les indemnités définitives et les éléments déterminants à ce propos, notamment les inconvénients liés au chantier; ces questions seront traitées dans la procédure d'estimation proprement dite et il ne se justifie pas, en l'état, d'ordonner une expertise à ce sujet. En d'autres termes, les griefs des recourants se rapportent à l'indemnité définitive pour l'expropriation provisoire, dont la décision attaquée ne préjuge en aucune façon. Dans ces conditions, on ne voit pas en quoi le Président de la Commission fédérale d'estimation aurait fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation en fixant les acomptes. Le recours est donc mal fondé sur ce point.
4.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté. Les frais et dépens de la présente procédure sont mis à la charge de l'expropriant (art. 116 al. 1 LEx).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 1'000 fr. est mis à la charge des Chemins de fer fédéraux.
3.
Une indemnité de 1'000 fr., à payer à titre de dépens aux recourants A.________, B.________, C.________ et D.________, pris solidairement, est mise à la charge des Chemins de fer fédéraux.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des recourants, aux Chemins de fer fédéraux, au Président de la Commission fédérale d'estimation du 5e arrondissement ainsi que, pour information, au Secrétariat général du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication.
Lausanne, le 13 février 2002
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Le Greffier: