{T 0/2}
1D_2/2017
Arrêt du 22 mars 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Chaix.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Laurence Vorpe Largey, avocate,
recourant,
contre
Commune de St-Maurice, Grand-Rue 79, case postale 83, 1890 St-Maurice.
Objet
refus d'octroi du droit de cité communal,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 7 décembre 2016.
A.________, fils de ressortissants serbes vivant en Suisse depuis 1990, est né à Martigny en 1999. Il a toujours vécu à St-Maurice, au domicile de ses parents, avec sa soeur et son frère.
Après avoir suivi toute sa scolarité à St-Maurice, A.________ a débuté un apprentissage de gestionnaire dans le commerce de détail et conseiller à la clientèle auprès de C.________ SA. Selon un certificat intermédiaire du 1er décembre 2015, il exerce cette activité à l'entière satisfaction de son employeur. Dans sa troisième année d'apprentissage, A.________ obtient de très bons résultats (cf. bulletin de notes intermédiaire du 30 juin 2016). Le prénommé joue par ailleurs au football au sein du FC St-Maurice; il fréquente en outre la maison des jeunes ("La Dzèbe"), en particulier le dimanche pour y faire du sport. A.________ est inconnu des services de justice et de police et son casier judiciaire est vierge.
Dans un courriel du 22 avril 2016, B.________, animatrice au sein de "La Dzèbe", a exposé que si A.________, qu'elle côtoie depuis 2009, avait parfois pu se montrer impoli, il était en revanche "beaucoup plus posé et respectueux" depuis le début de son apprentissage. Toutefois, à la suite d'un différend survenu début mai 2016 avec l'animatrice prénommée, A.________ a été temporairement exclu de la maison des jeunes. Il a ensuite présenté ses excuses et a été réadmis, à partir de décembre 2016.
Le 4 août 2014, A.________ a déposé une demande de naturalisation ordinaire. Dans le cadre de l'instruction, il a été entendu seul par la Commission de naturalisation de la Commune de St-Maurice, le 26 novembre 2015. Par courrier du 21 décembre 2015, le Conseil municipal de St-Maurice lui a refusé le droit de cité; A.________ a sollicité une décision motivée.
Lors de sa séance du 27 avril 2016, le conseil municipal a décidé d'annuler sa décision concernant le prénommé et de compléter son dossier en vue de statuer à nouveau, l'audition par la commission de naturalisation ne permettant pas de vérifier définitivement la question de l'intégration du prénommé. Par lettre du 3 mai 2016, le conseil municipal a convié A.________ à une nouvelle audition, le 30 mai 2016.
Dans son rapport établi à la suite de cette deuxième audition, la commission de naturalisation fait part de son hésitation quant à la naturalisation de A.________. Ce document souligne notamment les événements de mai 2016 à la maison pour jeunes, de même que les mauvaises fréquentations du prénommé. Il mentionne également toutes les questions posées par la commission et les réponses de l'intéressé. Ce rapport précise encore que le prénommé n'est pas inscrit à l'Office des poursuites, qu'il paie régulièrement ses impôts, pratique le football au FC St-Maurice; il indique enfin qu'il maîtrise parfaitement le français et adhère aux valeurs de la Suisse.
Par décision du 14 juillet 2016, le conseil municipal a refusé d'octroyer à A.________ le droit de cité. Il a considéré que l'intégration du candidat était insuffisante, d'une part en raison d'un comportement qualifié de négatif et problématique et, d'autre part, de ses lacunes dans les domaines de la géographie et de l'histoire du Valais et de la Suisse.
Contre cette décision, A.________ a recouru à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du Valais. Cette dernière a rejeté le recours par arrêt du 7 décembre 2016. Faute d'éléments probants suffisants, la cour cantonale a nié l'existence d'un comportement problématique. Elle a en revanche jugé que les carences de l'intéressé en matière de géographie et d'histoire du canton étaient incompatibles avec l'exigence d'intégration imposée par la loi.
Par acte du 12 janvier 2017, complété le 25 janvier 2017, A.________ forme un recours constitutionnel subsidiaire par lequel il demande principalement l'annulation de l'arrêt attaqué et l'octroi du droit de cité de la Commune de St-Maurice; subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l'autorité de première instance pour nouvelle décision.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer de même que la Municipalité de St-Maurice, qui se réfère à sa décision ainsi qu'à l'arrêt entrepris.
Le recours en matière de droit public (art. 82 LTF) n'est pas ouvert contre les décisions relatives à la naturalisation ordinaire (art. 83 let. b LTF). Le recours constitutionnel subsidiaire est par conséquent ouvert (art. 113 LTF).
1.1. A qualité pour former un tel recours celui qui a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 115 let. a LTF) et a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (art. 115 let. b LTF). En l'espèce, le recourant, qui a pris part à la procédure devant l'instance précédente, peut se prévaloir d'un intérêt juridique protégé dans la mesure où il se prévaut essentiellement de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.; cf. ATF 138 I 305 consid. 1.4 p. 309 ss).
1.2. Le recours constitutionnel subsidiaire ne peut être formé que pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). En vertu de l'art. 106 al. 2 LTF, applicable par renvoi de l'art. 117 LTF, les griefs y relatifs doivent être invoqués et motivés de façon détaillée en précisant en quoi consiste la violation, sous peine d'irrecevabilité (ATF 138 I 232 consid. 3 p. 237).
Le recourant se plaint d'une constatation inexacte des faits.
2.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 118 al. 1 LTF). Il ne peut s'en écarter que si ceux-ci ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 116 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (cf. art. 97 al. 1 LTF). C'est au recourant qu'il appartient de le démontrer, par une argumentation répondant aux exigences de l'art. 42 al. 2 LTF, respectivement de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 II 249 consid. 1.4.3 p. 254 s.).
2.2. En tant que le recourant reproche à l'instance précédente d'avoir indûment constaté que le conseil municipal pouvait annuler sa première décision de refus et exiger une nouvelle audition, sans être lié par la première appréciation de la commission de naturalisation, sa critique relève de l'appréciation juridique et non de la constatation des faits. Il en va de même s'agissant de la question de savoir si le degré de connaissances de la Suisse de l'intéressé est suffisant au regard des exigences en matière de naturalisation ordinaire. Ces points seront dès lors, dans la mesure où il sont suffisamment motivés (art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF; cf. consid. 1.1 et 1.2), examinés ultérieurement.
Les conditions minimales d'aptitude à la naturalisation sont prévues par l'art. 14 de la loi fédérale sur la nationalité du 29 septembre 1952 (LN; RS 141.0; cf. également art. 38 al. 2 Cst.). Selon cette disposition, pour déterminer si un candidat est apte à la naturalisation, il convient en particulier d'examiner s'il s'est intégré dans la communauté suisse (let. a), s'il s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), s'il se conforme à l'ordre juridique suisse (let. c) et s'il ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. d).
Sur le plan cantonal, l'art. 3 al. 1 de la loi sur le droit de cité valaisan du 18 novembre 1994 (RS/VS 141.1) prévoit que, pour demander le droit de cité communal, l'étranger doit, notamment, être intégré dans la communauté valaisanne (ch. 3), apporter des preuves suffisantes de bonne conduite (ch. 4), s'être accoutumé au mode de vie et aux usages du pays (ch. 5) et accepter et respecter les principes constitutionnels et l'ordre juridique suisse (ch. 6). Selon l'art. 4 du règlement du 28 novembre 2007 concernant l'exécution de la loi sur le droit de cité (RS/VS 141.100), la commune de domicile examine l'intégration du requérant, en collaboration avec le service cantonal compétent (al. 1); l'examen porte notamment sur les connaissances linguistiques, l'acceptation et le respect de l'ordre public et des valeurs fondamentales de la démocratie suisse, le comportement en général, ainsi que la participation à la vie sociale et associative (al. 2).
3.1. En l'occurrence, seule est débattue la question de l'intégration du recourant dans la communauté. Selon la jurisprudence, cette notion se rapporte à l'accueil de la personne étrangère dans la société suisse et à sa disposition à s'insérer dans le contexte social suisse, sans pour autant abandonner son identité et sa nationalité d'origine. L'intégration est généralement considérée comme un processus de rapprochement réciproque entre la population indigène et la population étrangère (cf. Message du 21 novembre 2001 concernant le droit de la nationalité des jeunes étrangers et révision de la loi sur la nationalité, FF 2002 p. 1844; cf. également CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, n. 556).
Lorsqu'il s'agit d'examiner l'intégration d'un candidat à la naturalisation, notamment son intégration locale, les autorités cantonales et communales bénéficient d'un large pouvoir d'appréciation dont le Tribunal fédéral ne revoit l'exercice qu'avec retenue (cf. arrêt 1D_2/2013 du 14 novembre 2013 consid. 2.5; UEBERSAX/PETRY, Le Tribunal fédéral et la loi sur la nationalité, avec un tour d'horizon du nouveau droit,
in Actualité du droit des étrangers, vol. I, 2016, p. 39 s.). Selon la jurisprudence, il ne se justifie toutefois pas de faire de l'intégration locale le seul critère d'intégration déterminant (cf. ATF 138 I 242 consid. 5.3 p. 245 s.; arrêt 1D_2/2013 précité consid. 2 et 3). En effet, la notion d'intégration comprend une vaste gamme de critères, au nombre desquels figurent notamment le respect de la Constitution et de l'ordre juridique suisse, la participation à la vie sociale, les connaissances linguistiques et l'intégration professionnelle (Manuel sur la nationalité, Secrétariat d'Etat aux migrations SEM, chapitre IV, n. 4.7.2.1, p. 24, disponible sur sem/fr/home/publiservice/weisungenkreisschreiben/buergerrecht.html, consulté le 7 mars 2017 [ci-après: Manuel sur la nationalité]; cf. SOW/MAHON, Code annoté de droit des migrations, vol. V, Loi sur la nationalité, 2014, n. 13 ss ad art. 14 LN). Il est ainsi indispensable, dans chaque cas particulier, de procéder à une évaluation générale et d'examiner la réalisation de ces différents critères à la lumière de la situation personnelle et sociale du recourant (cf. arrêt 1D_5/2010 du 30 août 2010 consid. 3.3.1; PETER UEBERSAX, Der Begriff der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, Asyl 4/2006, p. 9; Manuel sur la nationalité, chapitre IV, n. 4.7.2.1, p. 24; cf. également art. 12 al. 2 de la loi fédérale sur la nationalité révisée du 20 juin 2014 et art. 9 de l'ordonnance sur la nationalité du 17 juin 2016, textes dont l'entrée en vigueur a été fixée au 1
er janvier 2018 [RO 2016 2561et 2577]).
En l'espèce et contrairement au conseil municipal, la cour cantonale a nié que le recourant avait adopté un comportement négatif et problématique susceptible de remettre en cause son intégration. L'instance précédente a considéré qu'aucun élément concret du dossier ne confirmait l'existence de difficultés comportementales au cours de la scolarité ni que les "fréquentations peu recommandables" du recourant permettaient de retenir que celui-ci adopterait lui-même une attitude répréhensible envers des tiers ou les institutions, son casier judiciaire étant au demeurant vierge. La cour cantonale a également relativisé l'importance de l'altercation survenue entre le recourant et une animatrice de la maison pour jeunes, celui-ci ayant été autorisé, après la présentation d'excuses et une brève exclusion, à y retourner. Sur le vu de ces éléments, la cour cantonale a jugé que le conseil municipal ne pouvait pas conclure à la mauvaise intégration du recourant en raison de son comportement.
Le Tribunal cantonal a en revanche confirmé la décision municipale s'agissant des carences du recourant en matière de connaissances générales, géographiques et historiques de la Suisse et du Valais. A cet égard, la cour cantonale a relevé que le recourant ignorait la date de la fête patronale de St-Maurice, qu'il ne connaissait d'autre personnalité suisse que Roger Federer et que, hormis l'Euro foot, il n'avait pas été en mesure de citer d'autre événement majeur suisse. Le Tribunal cantonal a encore retenu que le recourant ne connaissait aucune rivière suisse ou valaisanne, classant d'ailleurs le lac Léman dans cette catégorie. Enfin, l'instance précédente a jugé qu'il était totalement inconcevable qu'un candidat à la naturalisation domicilié en Valais puisse, à la question de savoir s'il connaissait des montagnes suisses, répondre l'Everest et le Mont-Blanc, sans citer au moins le Cervin qui est l'une des "montagnes notoirement les plus connues du monde". Sur cette base, la cour cantonale a considéré que l'autorité municipale pouvait, sans excéder son pouvoir d'appréciation, considérer les connaissances du recourant au sujet de la Suisse et du Valais insuffisantes pour admettre une bonne intégration et octroyer le droit de cité.
4.1. Se plaignant d'arbitraire (art. 9 Cst.), le recourant conteste cette appréciation et reproche au Tribunal cantonal d'avoir accordé une importance disproportionnée à son niveau de connaissances de la Suisse - qu'il estime au demeurant suffisantes - au mépris des autres critères d'intégration, tels que le respect de l'ordre juridique suisse, la maîtrise d'une langue nationale ou encore l'intégration sociale et professionnelle.
En l'occurrence, il est constant que le comportement du recourant ne témoigne pas d'une mauvaise intégration. Il est également établi que celui-ci maîtrise parfaitement le français et exerce une activité professionnelle à l'entière satisfaction de son employeur; il pratique en outre le football au sein du club local et fréquente la maison pour jeunes de la ville dans laquelle il est domicilié. Son casier judiciaire est par ailleurs vierge, de même que son extrait de poursuites. Dans ce contexte et compte tenu de la vaste gamme de critères entrant en ligne de compte dans la notion d'intégration (cf. SOW/MAHON, Code annoté de droit des migrations, vol. V, Loi sur la nationalité, 2014, n. 13 ss ad art. 14 LN; Manuel sur la nationalité, chapitre IV, n. 4.7.2.1, p. 24), il n'apparaît pas d'emblée sans pertinence de soutenir, comme le fait le recourant, que ces différentes constatations plaideraient en faveur d'une intégration réussie. Or ces éléments n'ont fait l'objet d'aucune discussion par les juges cantonaux, ces derniers s'étant bornés à l'examen des lacunes du recourant en matière de connaissances historiques et géographiques de la Suisse pour nier son intégration. Dans ce cadre, l'instance précédente s'est en outre focalisée sur les réponses les plus saugrenues, passant en revanche sous silence d'autres explications, pourtant satisfaisantes, fournies par le recourant, non seulement en matière de politique (p. ex. principaux partis politiques suisses; composition du parlement) et d'histoire (p. ex. date de fondation de la Confédération; entrée du Valais dans la Confédération), mais également de géographie (p. ex. mention des deux sommets altiers verrouillant la vallée du Rhône, à savoir la Dent de Morcles et la Cime de l'Est). Or, la motivation de l'arrêt cantonal ne permet pas d'identifier les facteurs pris en compte par l'instance précédente pour privilégier, au terme de son appréciation, les réponses erronées, au détriment non seulement des réponses correctes, mais encore des autres critères plaidant manifestement en faveur d'une intégration réussie. Les motifs ayant guidé l'instance précédente ne pouvant pas non plus être déduits implicitement des considérants de la décision litigieuse, il n'est pas possible pour le Tribunal fédéral de contrôler si cette dernière respecte le cadre juridique de l'interdiction de l'arbitraire. L'arrêt attaqué ne répond partant pas aux exigences de motivation déduites de l'art. 112 al. 1 let. b LTF (cf. arrêts 2C_983/2016 du 20 février 2017 consid. 2.3
in fine; 5A_691/2013 du 14 janvier 2014 consid. 2.3.3 et la référence citée), ce que le Tribunal fédéral est habilité à constater d'office (cf. ATF 138 IV 81 consid. 2 p. 83 et les arrêts cités).
4.2. Pour ce motif, en application de l'art. 112 al. 3 LTF, il convient de renvoyer la cause à l'autorité précédente afin qu'elle rende une nouvelle décision conforme aux exigences de l'art. 112 al. 1 let. b LTF.
Le recourant se plaint enfin d'une violation de son droit d'être entendu (29 al. 2 Cst.).
5.1. Le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236).
5.2. Le recourant reproche en particulier à la cour cantonale d'avoir omis d'examiner son grief portant sur le refus de l'autorité municipale de tenir compte de l'appréciation délivrée par la commission de naturalisation à l'issue de sa première audition. Il perd toutefois de vue que l'arrêt cantonal confirme ce refus en se basant sur la mise en oeuvre d'une second examen, plus complet, ainsi que sur la correspondance du Service cantonal de la population et des migrations (SPM) du 27 mai 2016; ce dernier précise en particulier qu'il n'est pas possible d'annuler une décision de refus du droit de cité et que la seconde audition du 30 mai 2016 doit être considérée comme une mesure d'instruction s'inscrivant dans une nouvelle demande de naturalisation. Ces motifs, suffisants et aisément compréhensibles, permettaient au recourant de contester le bien-fondé de l'appréciation du Tribunal cantonal en toute connaissance de cause (cf. ATF 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84; 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 et les références), ce qu'il ne manque d'ailleurs pas de faire céans. Cependant, en dépit des exigences de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. consid. 1.2 ci-dessus), il ne fournit aucune explication commandant de tenir cette solution pour arbitraire (sur la notion d'arbitraire, cf. ATF 142 V 513 consid. 4.2 p. 516), se contentant d'opposer péremptoirement, de manière au demeurant éparse et peu systématique, sa propre appréciation à celle de l'instance précédente; il ne démontre en particulier pas en quoi cette issue serait insoutenable ni que la procédure administrative cantonale imposait une solution différente. Mal fondé, respectivement insuffisamment motivé, ce grief doit être écarté.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours dans la mesure de sa recevabilité. Il y a lieu de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour qu'il rende une nouvelle décision conforme aux réquisits de l'art. 112 al. 1 let. b LTF. Le recourant, qui a agi par l'entremise d'un avocat, a droit à des dépens (art. 68 al. 1 LTF). Il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 66 al. 1 et 4 LTF).
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable. L'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
Une indemnité de dépens de 2'000 fr. est allouée au recourant, à la charge de l'Etat du Valais.
Le présent arrêt est communiqué à la mandataire du recourant, à la Commune de St-Maurice et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 22 mars 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Alvarez